技术专家主导了政策问题建构

根据道格拉斯·托格森的研究，政策分析有三张面孔：第一张面孔受到科学理性的主导，受到实证主义全方位的型塑，显现出的是知识对政治的胜利，这也就是我们所经常看到的政策分析的主要特征；第二张面孔是把政策分析的技术导向看作一种噩梦式的东西，认为政策分析不应被视为对理性文明的展示，而是应该作出改变，即在政治背景中开展政策分析，这是为了捍卫政治并展示政治对知识的胜利；第三张面孔是政治与知识的相互支持，政策过程必然依赖于和得益于专业知识的发展，但也受到社会和政治力量的制约。政治与知识不是分离的、对立的，而是相容的和相互支持的。每一张面孔都是从过去发展而来的，但历史并非总是清晰地展示它们发展的线索。虽然20世纪70年代开始了从实证主义向后实证主义的转型，促使政治以及价值的因素在政策过程中的作用再度凸显，但“第一张面孔仍然笼罩着整个领域”^[24]。至少在90年代民主化的口号被高分贝地重申之前，政策问题建构仍然是以第一张面孔出现的，只是在后实证主义开始逐渐地在政策过程中站稳了脚跟的时候，第一张面孔才变得模糊了，政策问题建构才得以挣脱纯技术的、量化分析的掌控。

政策分析崇尚科学，而科学能够增进知识，能够实现人们长久以来所追求的确定性，这在充满不确定性的工业社会中显然是极具诱惑力的。近代以来，特别是在20世纪中，人们渴望建构起反映了客观存在的真实政策问题，而且人们相信通过科学能够实现这一点，即能够基于科学知识而达成共识，形成正确的政策问题观念。然而，承载了科学知识和方法的政策过程却转化为消除一切政治辩论的技术活动，只要专家出面说话，任何政策辩论也都失去了意义，专家控制了整个政策过程，科学让任何一个异议者都闭嘴。由于政策问题建构的责任光荣地落在了专家身上，“专家治国”的现象出现了，从而实现了“政治的科学化”。具体来看，20世纪60、70年代，技术专家主要来自于经济学、运筹学、法律以及政治学等领域，但运筹学家和经济学家在政策过程中占据了主导地位，活跃于政策科学研究中的实际上是一些经济学家和运筹学家。经济学家和运筹学家将政策问题建构看作是一种纯粹的知识生产过程，是远离政治的，使得政策问题建构过程愈益贴合了实证研究。

不过，人们很快就发现，更多的力量进入了政策问题建构过程，除了系统分析员与经济学家外，受到政府高度信任的律师也凭借着他们熟悉国内政治的知识而成为通才型的专家，并为政策问题建构提供政治分析和理论判断。此外，政策制定系统本身也产生了自己的专家，他们深谙政治协商与谈判之道，对公众参与以及选民投票行为有敏锐的知觉。由于他们的行为有助于维护当权者的利益，因而成为决策者的重要“谋士”。在这一时期，除了政府内部吸纳了大量专家之外，政府外部也出现了大量的顾问团体和智库，他们作为远离政治的科学家代表，以客观中立的姿态提供政策信息与咨询。顾问团体和智库的发展非常迅速，而且在政策过程中的影响力越来越大，以至于人们将它称之为“第五部门”，成为与立法、行政、司法以及监管部门并立的新部门。这样一来，来自不同知识背景、具有不同专业技术的专家竞相在政策问题建构中展示自己所掌握的技术，他们联合起来以专业知识去赋予政策过程以合理性。可以说，专业联盟和政策专家构成了所有主要政策过程中的“隐蔽层级”，他们将专业知识嵌入现代政府的官僚结构中，推动了“专业化国家”的出现。

不过，究其实质，则可以看到，虽然介入政策问题建构过程中来的主体增多了，但它们基本上都持有实证主义的方法，不仅没有改变政策问题建构中的技术理性，反而是纷纷地在实证主义方法的应用上开展竞赛，而且在它们的竞赛中把技术理性推到了至高地位。更为重要的是，由于政策分析是在官僚结构中进行的，更加增强了专家的话语权。就技术的本性而言，应当是开放的，然而，正如我们已经指出的，当政策分析在官僚结构中去应用技术的时候，却把技术结构化到了官僚结构之中，从而使技术也变得封闭了。结构化的技术将技术的享有者与非享有者隔离开来，公众与技术专家被分成了两个阵营，专家因为掌握技术而享有权威，公众则陷入完全失语的状态。虽然技术专家分属于不同的阵营和来自于不同的领域，所掌握的科学知识也不尽相同，有的专家属于政府内的官员，直接参与社会治理和政策制定活动；有的专家则在政府之外而在政策过程中与政府开展合作或做交易，但所有的专家都拥有共同的方法和思维方式，属于同一个共同体。在这种情况下，我们所能看到的就仅仅是失语的公众与活跃的专家。

随着技术的结构化以及走向了神秘化的方向，专家与公众两个阵营之间形成了不可跨越的鸿沟。技术专家掌握了公众所不具备的专业知识和技术，因而被认为能够代替公众来更为理性地揭示社会问题，公众因为专业知识的缺乏而被剥夺了本应享有的政策问题建构权。对此，弗兰克·费希尔批评道，“政策科学运动和其文献都天真地追随着一些过时的假设。一是过分简单的假设，认为好的政策知识必然导致优化的政策决定；另一个是一种观念：即好的政策科学是‘价值中立的’。当代经验却没有显示任何一种假设的可靠性。虽然两者都奠基于政策科学，但当他们汇聚到一起的时候，构成了政策科学最强有力的神话：即政策科学关注的即使不是全部政策，也已经超越了政治游戏。”^[25]事实上，政策分析使科学与民主对立了起来，在对科学的追求中否定了民主，用反政治的方式开辟了另一种政治——技术霸权的政治。

总之，在政策分析的强势影响下，政策问题建构被形塑成一个技术理性的领域，政治的科学化、技术化使技术专家成为理性的化身，而公众则因失去了民主的支持而被排除在外。当然，即便是在技术理性霸权达到了顶峰的20世纪70年代，政策科学家也没有在实践中完全取代政策行动者的地位，当他们用科学来为既定的观点辩护时，往往被要求界定有效政策意见的范围，以至于以政治面目出现的政策辩论仍然时有发生。不过，由于政策科学家们可以把政治观点隐藏在科学的幌子之下，可以用科学的名义去主导政策选择，也导致了政治性质的改变，成为公共利益的异化形态。事实上，到了20世纪80年代，在社会生活的广泛领域中，技术专家的活动都具有高度政治化的特征，让人们感受到技术专家已经成为一个“新阶级”，是在为了维护特殊利益而行动。对于许多人来说，“政策分析家们开始表现得更像律师而不是科学家，十分热衷于提出适合其客户需要（而不是科学）的论据。”^[26]

以专家面目出现的一批人习惯于谁给钱就为谁办事，他们声称价值中立，但他们在为付费者服务方面从来也不愿意中立，他们的专业知识和技术都只为那些愿意付费的人服务。只要你付费，不管有没有这样一种社会问题，都可以以技术的名义证明这是一个存在着的而且非常严重、非常急迫的问题，是必须转化为政策问题的，并努力促成一桩政策问题建构行动。所以，人们在这一时期看到的是，各种各样的项目和课题满天飞，公众没有能力去设立基金会，没有发包项目的意识，因而，也就不可能让掌握了专业知识和技术的专家去替他们说话。虽然公众在民主制度之中被声称拥有权利，但这些权利至多只是在专家觉得有用的时候才可以成为利用一把的资源，但它却是一种需要排在基金会付费后面的一项资源，或者在收取了基金会的付费后觉得可用时才利用一把的资源。

在现代社会，技术是社会精英群体的标志，所以，当技术专家出现在政治领域中时，必然会排斥公众的讨论，并以“中立”的姿态介入到政治事务中来，成为政策问题建构中一个“隐蔽的层级”。就这一时期的政策问题建构现实来看，技术专家一直努力去展示科学洞察社会问题实质的功能，并宣扬根据科学结论而进行的政策问题建构能够降低不确定性。在技术专家所展示的科学结论面前，无论是政治家还是公众，不管如何不情愿，也必须接受。这就是技术专家窃取了政策问题建构权的状况。对于政治家而言，出于自身的利益需要，往往能把公众蒙住就足矣。因而，也乐意于同政策科学家、技术专家合作，通过技术专家去说服公众认同其业绩。

出于谋求政治合法性的目的，决策者是愿意有一群技术专家围绕其左右并提供政策建议的。因为，有了技术专家，事情就变得好办多了。也就是说，在任何需要的时候，只要让技术专家出面，就能够有效地对付难缠的公众。所以，政策科学的发展促进了技术专家与政治家的联盟，政治家与技术专家在相互利用中达成了各自所需要的东西——合法性、声誉、良好的收益等。至于真实的社会问题，无论是政治家还是技术专家，都不愿意去触及，因为那些问题解决起来太过困难，谁也无法从中获益。因此，所有严重的和解决起来比较困难的社会问题都被搁置了起来，并不断地积累。

就公众而言，面对技术专家的一堆又一堆数据和技术模型也不知道他们所面对的是什么样的社会问题，而且他们总是能够被技术专家说服，相信技术专家强加给他们的所谓社会问题是真实的，愿意接受技术专家与政治家合伙作出的政策问题建构，并期待着生活状况的改善。然而，公众的良好愿望一次又一次落空了，整个人类也被带入了风险社会，在危机事件频繁发生的条件下，公众变得更加依赖技术专家。也许到了人类再也无路可走的时候，技术专家与政治家的合谋才会终止，但那也可能是人类历史的终结了。如果期望这一结果不出现的话，那么，政策问题建构的方式、方法和路径都需要实现根本性的变革，或者说，整个社会治理模式都需要实现根本性的变革。