政策问题建构权扩大化中的异化

选举权的普遍化意味着政策问题建构权的扩大化，但这个政策问题建构权扩大化的过程却是十分艰难的，经历了几个世纪的历程。从中世纪后期开始，政策问题建构权逐步从封闭走向开放，伴随着近代早期的民主思想而进入了持续扩大化的进程。我们知道，在资产阶级对工业社会进行安排的时候，是把启蒙思想中的人权普世性主张作为一项基本原则而加以应用的，所以普选权的确立也无非是“普世人权”主张在实践中的体现。既然普选权得到了实现并获得了制度化的保障，那么政策问题建构权扩大到每一个人这里也就是不言而喻的了。所以，普选权在理论上使得每一个公民都获得了政策问题建构权，剩下的也就仅仅是如何行使政策问题建构权的问题了。

然而，一旦考虑如何让每一个人都能够行使政策问题建构权的问题，又重新把人们的视线引回到了普选权上来了，从而形成了一个逻辑上的循环。如果仅仅满足于这种逻辑循环的话，那就等于是原地兜圈子。历史的发展向我们表明，学者们没有停留在启蒙思想家们的视域中，而是把视线转向了启蒙思想家的原则性设定之外去寻求解决方案。另一方面，在选举实践中也已经触及到了另一个问题，那就是如何去组织选举以及如何把选举出来的代表安排到组织体系中去。这样一来，寻求组织的方式去落实普选权和保障普选权也就是自然而然的事了。其中，政策问题建构权也正是在人们开始寻求组织这一形式时才凸显了出来。

从历史进程看，到了19世纪，西方国家普遍进入了组织化的进程中，不仅政治生活中政党的组织化特征已经达到了极其发达的地步，而且政府也已经被建构成了一种非常严密的组织体系。在这种条件下，人们在社会建构方面的一切观点都难免被打上组织的印记。我们知道，党派最初起源于议会内部，是议会中的不同派别，是代表了不同利益的人的一种临时聚合形态，在很大程度上还是议会中的一群乌合之众。然而，随着选举制度的改革，随着选举权扩大到了选举过程而出现了竞争的时候，不仅使议会中的党派变得常规化了，它的松散临时性聚合色彩也开始为有组织的行动所取代。而且，党派也开始逐渐走出议会，把活动扩展到了各个选区，通过有组织的行动去纠集选民。

这是因为，随着选民群体的扩大，政党仅仅驻足于议会之中已经无法有效影响选民，以至于不得不走出议会而到各选区去直接与选民打交道。正是由于这一原因，英国议会中的两党斗争突破了威斯敏斯特大厅而扩散到了地方选区。为了选举，两党都开始在选区中为选民办理登记手续。在登记过程中，两党都尽力说服选民选择自己的党派。这样，两党的选民登记处又逐渐发展成为地方委员会，接受中央党部的领导。至此，政党也就拥有了严密而完善的组织体系，并可以通过这种组织去实现对社会的影响和控制。显然，政党是在选举中组织起来并发展壮大的，同时，出于赢得选举的需要，也出于赢得政策问题建构权的要求，又去不断地加强和完善政党组织。在政党组织化的同时，两党在扩大各自的影响力和争夺舆论空间方面也积极活动。结果，组织与媒体再度被组织了起来，使政党拥有了极强的动员、聚集、分化选民的能力，并能够有效地将民众纳入到政党的利益诉求与意识形态中，至于民众个体的利益表达途径，则被阻断了。当然，启蒙思想中的原则性设定并没有被废止，在理论上，每一个人也都还被认为经由普选权而拥有政策问题建构权。但那只是名义上的事了，在实际的政治运营中，民众连自己的选举权的应用也受到了政党的操纵，更不用说去自主地表达自己的利益主张和诉求了。“在这种扩大的公共领域面前，协议本身变成了摆设。为了发挥展示功能，公共性失去了其批判功能；甚至争论也蜕变成了象征，对此，人们无需争论，只能认同。”^[24]政党成了自下而上的民意表达通道，但同时，却对选民以及议员实施着自上而下的控制。

政党除了通过本党议员去对政策问题建构施加影响外，还会通过本党的内阁成员去进行政策问题建构。因为，英国的内阁大臣大都是下院多数党的最重要成员，在某种意义上，19世纪英国的政党对于国家和政府的控制作用主要是通过内阁来实现的。正如J.J.帕克（J.J.Park）所说，英国没有一个“偶然发生的或万幸发生的政府”，而是一个高度组织化的体制，“这一体制在我所读过的任何书中都没有完整地描述过”。^[25]事实上，这意味着已经发生了一场“无声无息、无人察觉”的革命。这场革命是由这样的事实构成的，即“或者是执行部门汇入了立法部门，或者是立法部门汇入了执行部门”。帕克继续写道，我们发现，在得到议会中多数支持的基础上，一个行政管理部门一旦形成，它自身就不仅承担起执行权，而且承担起管理、控制直到政治性立法的全部事务。^[26]

在专业分工、层级节制的要求下，行政部门建立起了互相排斥、互相隔离的封闭性体制。同时，政党也被建构成了官僚制体系，成为一种组织化的力量。结果，一群专门从事党务活动的代表产生了，而且，“逐渐成为代表大众处理事务的永久性代表。”^[27]这样一来，工业革命虽然使身份精英消失了，却又在工业社会的发展中造就了另一种形式的精英——技术精英，不仅政府掌握在了技术精英的手中，而且，政党也是由技术精英主导的。“随着组织规模的日益庞大，大众对它的控制便越来越徒有虚名。普通成员不得不放弃自己行使行政管理职能或监督整个管理过程，而不得不将这些职能委托给那些值得信赖的专业领薪官员。而普通成员惟一能做的就只有接受最终的工作报告，以及偶尔任命特别的调查委员会。”^[28]随着政党组织的完善，“贵族化倾向是显而易见的。组织的结构在赋予自身稳定性的同时，却使组织化的大众发生了深刻变化，完全改变了领导者与被领导者之间的关系地位。组织使得政党或专业工会分化为少数领导者和占人口大多数的被领导者。”^[29]米歇尔斯由此得出结论：“组织是寡头统治的温床。”^[30]在官僚制组织所带来的少数人治理的结构中，政策问题建构权也必然集中在了少数人手中，即使大众依然享有名义上的政策问题建构权，而现实的情况则表明，普通大众与政策问题建构活动是无关的。

到了此时，代议制中的代表与被代表之间的划分发展成了精英与大众之间的区分，这一区分直接地反映在政策问题建构权上。“那些富有经验的议员深谙如何控制会议的议题，如何应用和解释规则，在适当的时机提出动议；总之，他们善于运用各种手段避开有争议的问题，从敌对的多数派阵营拉拢支持者，或在最坏的情形下至少可以使对手保持沉默。各种手段无所不用其极，从投票之前运用直接的或经常模棱两可的方式表述议题，到通过各种迂回技术对大众施加潜在的影响。即便这种技术对问题本身并没有多少帮助，却会给公众留下极为深刻的印象。作为大臣、报告起草人和专家，许多代表能够准确把握有争议的问题背后的方方面面，他们善于转移话题、拐弯抹角以及运用玄妙的词汇在最简单的问题上兜圈子，使人陷入五里雾中，而其中的来龙去脉只有他们自己熟悉。这样，不管是出于善意还是恶意，他们本应是大众的‘理论阐释者’，结果却使大众无法跟上他们的步伐，明白他们的用意。这样，他们便摆脱了所有对他们进行控制的技术手段。他们就这样操纵了整个局势。”^[31]

精英们主宰着政治程序，普通人觉得不真实的议题却随处可见。往往是通过民主氛围的营造而让公众感觉到政策问题建构权似乎触手可及，实际上公众却永远抓不住他应拥有的政策问题建构权。回头观察议会，则可以看到，在少数精英掌握并牢牢地控制了政策问题建构权的情况下，议会变成了一种摆设，“因为议会只是对关起门来作出的决议予以通过而已，这不仅满足了一种形式上的需要，而且也向外界展示了政党的意志。”^[32]即使对议会作出最高的估价，它也只是一个“公共讲坛；在全国人民面前（全国人民通过广播和电视以特殊方式参与这个公共领域），政府和执政党向全国展示和论证它们的政治纲领，反对派则以同样的公开方式攻击这个纲领，并提出自己的纲领”^[33]。所有这些都是通过选举营造出来的。我们知道，孟德斯鸠曾对选举寄予厚望，认为“只有通过选举，人民才能当君主，因为选举表现了人民的意志。主权者的意志，就是主权者本身”^[34]。然而，孟德斯鸠没有想到的是，恰恰是选举造就了技术精英，而且，也正是选举赋予了技术精英以合法性，让他们以合理、合法的方式排斥了投给了他选票的人，剥夺了投给他选票的人的政策问题建构权，并把所有的政策问题建构权都占为己有。至此，我们看到，公众的悲哀就在于它无权主宰自己，无论在什么时代，在关涉到他的切身利益的社会治理问题上，总是无法自主。

在君主制的条件下，政策问题建构权掌握在压迫它的君主手中，而在民主制的条件下，公众在名义上已经做了主，实际上却在用选举的方式选出替它做主的人，让那些选举出来的人去掌握政策问题建构权和通过政策问题建构权的行使去决定他们的命运，甚至是实施着对他们的压迫。在20世纪，随着公共性的问题得到了哲学家以及多学科的社会科学家们的广泛关注，随着“公共政策”概念的提出，政策问题建构权已经不再被认为是一项纯粹的政治权力，而是一项行政的和管理的权力。这在理论上应当说能够导向公众真正获得政策问题建构权的方向，然而事实却是另一种情况。那就是，技术专家垄断了这项权力，而公众则因为技术的原因而被排斥在外。这不能不说是政策问题建构权的又一种异化形态。