政策问题建构理性化的后果

近代政治以及社会治理要求一切需要得到政治的以及整个社会治理体系去解决的社会问题都需要首先转化为政策问题，然后，才能进入政策过程。在谁应拥有政策问题建构权的问题上，根据民主政治的设定，是人民拥有政策问题建构权。如果说人民这个概念是宽泛的、模糊的和缺乏内涵的话，那么说公民、公众拥有政策问题建构权则是不应有疑义的。事实上，在近代以来的民主制度设计中，权力的归属是一回事，而权力的行使则是另一回事儿。比如，在实际的政治过程中，公民只能在代议制框架下通过投票去选举出自己的代表代为行使权力，而一旦这些被选举出来的代表成为职业化的政治活动家，也就成了政策问题建构的专家。职业政治家专门从事政策问题建构的工作，也因此而垄断了政策问题建构权。

现代社会也是一个以分工为特征的社会，每一个人都处在社会分工体系之中。当代表专门从事政策问题建构的事业时，也可以理解成是与选举了他的那些选民之间构成了分工关系。结果，代表成了一种职业。当代表成为职业政治家后，必然会被结构化到官僚制组织之中，在官僚制组织中再度实现分工。当然，在近代以来的分工结构中，社会治理体系内部也形成了这样一种分工，那就是政治部门在分工系列中承担着政策问题建构、政策制定的职责，而行政部门则承担着政策执行的职责。我们在谈论官僚制的时候，更多地是指向行政部门的，其实，政治部门也同样是按照官僚制的方式组织起来的。在政策问题建构和政策制定等整个过程中，都是基于官僚制组织的平台而展开的。所以，那些被选民选举出来的代表一旦成为职业政治家，也就进入了官僚制组织这样一个技术等级体系之中，并在政策问题建构、政策制定的整个过程中都遵循着技术理性。

就政策问题建构而言，技术理性实际上表现为职业理性，应当说是由专业化的政治家集团所掌握的职业理性。为了使这种理性不受到干扰，就必须在一个封闭系统中进行。所以，无论政治系统在表面上与公众之间保持了何等密切的联系，而在事实上，却是一个封闭性的系统。特别是在政策问题建构方面，表现出了高度的封闭性。造成这种封闭的原因：第一，出现了职业化的政治家集团；第二，只有这个职业化的政治集团而不是公众才能掌握和运用技术理性；第三，虽然社会问题产生于社会之中，但那是一种经验事实，当社会问题向政策问题转化时，必须进行理性加工，如果不对各种各样的干扰作出排除的话，就无法使政策问题建构过程合乎理性的标准和达到理性的要求。所以，政策问题建构是一种专业性很强的活儿，必须由职业化的政治家们依据其掌握的技术理性来加以承担，而且需要在一个封闭系统中承担。这样一来，政策问题建构过程也就是发生在一个封闭系统之中的了。

尽管政策问题是关系到公众切身利益的事项，但由公众选举出来的政治家们却因为在封闭系统中专门从事政策问题建构和政策制定，也就脱离了公众。在这种情况下，公众的权利就是：每隔几年扮演一次选民的角色，通过自己的选票去选择他们的代表，让代表进入政治系统，成为职业政治家。然后，就等待着接受这些代表为他们做主。而代表们则运用技术理性去决定哪些问题可以建构为政策问题，那些与公众切身利益相关的事项，却极有可能受到了忽略。总的说来，当政策问题建构是在一个封闭系统中进行的时候，既使技术理性的优势得到最大程度的体现，也增强了掌握技术理性的政治家群体的职业神秘感，而且这种职业神秘感本身就是一种权威。这样一来，职业政治家们对社会问题无论作出了什么样的解读，都会被认为是正确的。即便他们作出了完全错误的解读，也只能在经历了一个较长的时间段后才会被发现。所以，并不是因为职业政治家们掌握了技术理性而使他们比公众高明，而是因为他们在运用技术理性的时候使系统封闭了起来，是因为政策问题建构过程被搞得神秘兮兮而反衬出了政治家的高明。

在政策问题建构方面，理性与非理性只有一步之遥，至少表现出来的情况是这样的。现实情况往往是，为了使技术理性的运用得到保障所营造出的封闭系统总是使政策问题建构的目标和性质发生异化，即把出于解决社会问题的政策问题建构行动转变为政治家职业群体对社会的统治。当政策问题建构是在一个封闭系统中进行的时候，而且由职业化的政治家集团所垄断的时候，那些本来应当通过政策问题建构去解决的紧迫的、严重的、消极影响极大的社会问题却得不到解决，反而会成为政治家们巩固其权力和地位的机遇。也就是说，职业政治家们往往不是通过政策问题建构去解决那些社会问题，而是试图把政策问题建构作为其强化统治的手段。

所有这些，都是由政策问题建构系统的封闭性带来的。我们看到，一方面，是因为技术理性的运用必须建立在一定的控制条件下，出于控制的需要而使得系统变得封闭了；另一方面，是由于政治活动的职业化而导致了系统的封闭性，因为一切职业群体都具有天然的排外倾向，都会要求职业群体相对于外部的封闭，政治家职业群体也不例外。结果，政治系统变得封闭，尤其是政策问题建构过程，显得极为封闭。封闭的第一特征就是保守秘密，只有保守秘密才能使封闭成为可能，也只有保守秘密才能增强职业神秘感，才能建构起和维持住权威。结果，也就自然而然地走向对社会、对公众的统治。这就是韦伯所说的，“凡是越来越强调保守‘官方机密’的地方，我们就可以认为那是统治者打算勒紧统治缰绳或者他们感觉统治受到了威胁的征兆。但是，任何支配，只要确立为一种持续性的支配，必定都会在某个关键环节上成为秘密统治。”^[57]封闭是为了支配，支配必然伴随着封闭，政治活动的职业化所演绎出的正是对大众的支配。由于技术理性的引入，这种支配也被称作为“技术统治”。

在近代社会的职业化过程中，在技术理性的目标异化刚刚显现出来时，涂尔干就试图通过职业伦理的建构去解决这些问题。涂尔干非常强调职业伦理的重要性，他指出，“从某种意义上讲，个体可以自行其是，摆脱所有的社会约束，也可以不受道德约束的束缚。然而，职业伦理却不可能摆脱所有道德体系的基本条件。既然社会作为一个整体，对职业伦理没有什么兴趣，那么社会中就必然还有各种专业群体，它们包含着这些道德，而它们的使命就在于保证人们遵守这些道德。这些群体惟有通过把具有同一职业的个体或职业群体结合起来，才能得以形成。”^[58]

对于涂尔干的贡献，我们可以作出这样的解读，那就是希望通过实践理性去矫正技术理性的后果，以求防止技术理性走向非理性，或者说，希望杜绝技术理性导致反理性的结果。然而，涂尔干的贡献并未在社会发展——特别是职业化——的过程中得到充分的重视，更没有转化为制度化的职业规范。因而，才会出现普遍性的职业群体封闭化的问题。所以，在社会治理的领域中，政治家群体也打上了职业封闭性的烙印。政治家们所承担的主要是政策问题建构和政策制定的职责，由于他们是通过职业活动去承担这些职责的，以至于政策问题建构和政策制定也就是在封闭系统中进行的。反过来，社会治理过程也变成了每日每时都在制造技术精英的活动，而技术精英更以自己所掌握的技术理性而获得了傲慢的资格，他们垄断了政策问题建构权，让政策制定脱离了公众，使政策问题建构和政策制定从属于他们的统治要求，至于公众切身感受到的社会问题，至于公众受到什么样的社会问题困扰，都变得不再重要。

当政策问题建构和政策制定笼罩着专业主义的气氛时，当技术理性事实上造就了一个统治结构时，公众的自由被重新套上了枷锁，处在受支配、被压迫的地位上，更不用说公众已经被完全剥夺了政策问题建构权了。在现实的政治生活中，作为选民代表的政治家们表面看来也可能会时常与选民保持联系，在口头上也会宣示他们如何让政策问题建构反映选民的利益，但从职业化的视角来看，政治家们的这些做法其实只是韦伯所说的一种对职业的“经营”。也就是说，代表所关注的并不是选民的真正利益，更不是公共利益，而是出于维护和巩固自己作为代表的地位之需要，他们唯一的目标就是要争取连任。

密尔描述了议员职业化之后出现的一幅景象：“议会议员的职务本质上将成为一种职业，和其他职业一样，从事它的人主要着眼于金钱上的获利，而且受到一种本质上不稳定的职业的令人沮丧的影响。它将成为低等阶级的冒险家们所想望的目标：六百五十八人占有着议会席位，另外十倍或二十倍的人在期待着这种席位，依靠着对选民作一切许诺，诚实的或不诚实的，可能的或不可能的，并彼此争着煽动最下流的那部分群众的最卑劣的感情和最无知的偏见，就会不断地喊出高价来吸引或保住选民的选票。”^[59]韦伯也描绘了职业政治家经营选票的景象，指出国会议员和国会里的党领袖在需要有政治行动的时候都知道如何向地方望族求助。根据韦伯的看法，政府部门的一切措施都会考虑到对选举的影响，“为了连任，议员也必须维持和地方望族的结合。”^[60]阿诺德在对美国国会的观察中也发现了议员在政策问题建构中所运用的独特技巧：“议员和联盟领袖必须评估公民在国会提出的不同政策议案的偏好和潜在偏好。议员需要知道通过一个新的议案是否可能导致一场抗议风暴从而可能威胁到他们的政治职业生涯、预测某个复杂的议案的某些很小的部分是否可能最终触犯他们的某些选民从而导致他们减少政治支持度，以及认识到哪个议案可能广受他们的选民欢迎从而他们能够适当地摆正立场。对于每个国会议题，议员需要估计他们的选民中哪些可能有一天获得政策偏好，这些选民是如何可能因该议题而分化，以及他们可能对之感知有多深。”^[61]这些技巧其实是政治家们必须掌握的一些技术知识，依靠这些技巧和对专业知识的运用，那些富有经验的议员也就实际控制了会议的议题，操纵了整个局势。

另一方面，在技术精英高超的技术与政治技巧的运用中，普通选民是难以跟上精英的步伐的，更不可能扭转精英控制的局面。在代议制框架中，公众只能根据政党宣示的路线而在代表候选人中作出选择，而在实际的政治活动之中，政党所宣示的路线、公众的偏好等与议员的行为间只有极其微弱的联系，因为，没有什么东西可以保证议员遵守他所在政党曾经作出的承诺。同时，公众本身也时常表现出了非理性的特征，如态度经常摇摆不定，参与能力不足等。正因为如此，技术精英往往对公众的理性表达了诸多疑虑，“这种疑虑类似早期的保守主义倾向反对启蒙主义。民主的公共生活被指责为虚伪的、动摇的和昙花一现的幻想。它非但没有成为国家必不可少的原则，反而被看作把国家引入歧途并且置它于连绵不断的动乱中。这种指责同时还起了替按官僚主义原则管理公共舆论辩护的作用。鉴于民主的公共生活对当前秩序的稳定性造成迫在眉睫的威胁，正在篡夺权力和或许失去了理性的公众不断地被劝告不要超越消极的顺从。一切生活领域的非政治化被视为恢复民主秩序的一个必要条件。从此开始，公共事务更加安全和有效地受专业管理人员的领导，只不过偶尔受到据说没有能力领导独立自主生活的公众的牵制。”也就是说，“在一个民主政体中人民选择他们信赖的人。接着，这个被选中的人说，‘好了，闭上你们的嘴，听我的’。”^[62]这就是现实的政治景象，公众选举了他们的代表，而代表进入职业政治家集团后则成了技术精英。正是因为成为技术精英，也就获得了无视公众要求而自在自为地开展政策问题建构的权力。

总之，在政策问题建构理性化的进程中，公众失去了在国家政治生活中的话语权。根据美国的小尤金·约瑟夫·迪奥尼（Eugene Joseph Dionne）的看法，美国人之所以对政治不感兴趣，其原因恰在于此。各政党已不再代表普通公民的观点和利益，精英们主宰着政治程序，以至于普通人觉得不真实的议题随处可见。“这些让对立的意识形态双方都做出刺耳的忠诚宣誓的议题，似乎与大多数人面临的日常生活没什么关系。”^[63]我们知道，民主生活需要建立在公众辩论的舞台上，然而，封闭的政治系统却在技术精英主导下排斥了公众辩论，让公众变得对公共事务越来越无知。

在政治活动职业化的条件下，在分工所造成的不同群体之间的鸿沟不断拉大的情况下，“精英只与自己人交谈，原因之一就是缺乏促进跨阶级广泛交流的机制。公民生活需要让人们以平等的身份交往，不去考虑彼此的种族、阶级或原来的国籍。由于从政党到公园和非正式聚会场所等公共机构的衰败，对话已经差不多变得和知识生产一样专业化了。社会各阶级都使用各自的语言与自己人交谈，外人无法介入。他们只有在典礼仪式或法定假日里才会彼此接触。游行和其他类似活动无法弥补非正式聚会的缺乏。甚至那些乍看起来与政治或公民艺术毫无关系的家、酒店和咖啡店，曾为海阔天空且自由随意的、让民主蓬勃发展的对话提供了空间，而今它们也快不复存在了，因为人们的聚会场所改成了购物中心、快餐店和外卖店。我们的饮食也越来越与礼仪和仪式没有关联，变得极为功利化，总是匆匆忙忙解决了事。我们快节奏的生活习惯使我们根本没有时间，更重要的是没有空间好好交谈，即使在提倡促进交流的城市也是如此。”^[64]