随着政治领域与行政领域的官僚化，基于知识与技术的科层制度渐渐成型。官僚制不是身份等级体系，却又是一个确定无疑的等级体系，是一种表现在岗位和职位上的技术等级体系。虽然组织成员间会因为岗位和职位而处于不同的等级之中，但他们共处于一个理性化的组织中又是一个不争的事实。所以，他们都运用科学知识和专业技术开展职业化的活动，而且，这种职业活动反映了按照官僚制组织原则行事的要求。官僚制组织原则决定了他们个人的一切非理性的因素或可能导致非理性行为的因素都必须加以祛除。也就是说，他们作为人的那些可能造成差异的因素，都必须被抹平。试想，当组织成员作为人的因素都被作为巫魅而加以祛除后，剩下的还有什么呢？显然，就仅仅是理性化的技术因素。所以，官僚制所突出强调的是理性和技术，而且，是工具理性和技术。
官僚制是在近代理性主义发展中产生的一项最具有典型性的社会进步成果。根据欧克肖特对“实践知识”和“技术知识”的区分，官僚制所突出强调的是技术知识，因而，掌握和运用这种知识（被抽象了人的特性）的组织成员就是典型的技术专家。欧克肖特的观点是：“称为实践知识的东西根本就不是知识，严格说来，它主张没有知识不是技术知识。理性主义者认为，一切人类活动中所含有的唯一知识要素是技术知识，我称为实践知识的东西实际上只是一种无知，如果它不是实际有害的话，可以忽略不计。”[48]由组织所支持的职业——特别是在官僚制组织这里——是一个凝聚了专业知识的技术实体，技术知识是从事和开展职业活动的唯一武器，每一个组织成员都是以技术专家的姿态出现的。在此，岗位和职位系统上的等级又把技术专家分类为普通专家和技术精英，处于官僚阶梯较高层级上的技术专家也就必然是技术精英了。
政治活动职业化意味着，以政治为业的人与其他组织成员的生成有所不同。在民主政治的框架下，以政治为业的人是通过选民的选择而成为职业活动者的。不过，我们也必须看到，以政治为业的人亦如其他领域中的组织成员一样，是以技术与科学知识为其投身于政治活动的基本条件的。一般说来，那些准备投身到政治活动中去的候选人，基本上能够娴熟地运用专业技术和科学知识去营造可资公众依赖的形象，能够在争夺公众选票的“战争”中展现其专业和技术优势。因为，在很大程度上，竞选本身也就是一种技术较量。密尔曾说，“选民应该选择比他们自己更有智慧的人作他们的代表，并且应该同意按照那个较高智慧来统治自己，这是很重要的；而另一方面，在他们对谁具有这种智慧，以及对假定具有这种智慧的人用他的行为证实这种假定到如何程度作出判断时，又不可能不多半要考虑到和他们自己的意见（当他们有意义时）是否一致。”[49]事实上，选民在这两个方面都很难达到知情的程度，他们并不知道所要选出的代表是否真的与他们的意见相一致，也不知道他已经选出的代表是否拥有高于他们的智慧，选举的结果只不过是选择了一个娴熟于技术的班底，这个班底通过对技术的应用而实现了对选民的完全操控，让选民以为是自觉自愿而实际上则是被诱导到投了某个候选人的票。
在此过程中，候选人个人的能力显然是不能忽视的因素，因为，“在产生代表机构时就不可能再如先前那样盲目授权、按照姓氏笔画或者长幼排序，因为如今的代表机构若想完成一些特殊的职能，其成员代表必须具备某些特殊的个人才能。”[50]这些所谓个人的特殊才能，其实也是科学知识以及某些方面的技术。总的说来，在政治的民主、自由、平等、公正等所有不可测定的价值说辞背后，真实发挥作用的是技术和科学知识。一旦选举运动风停雨歇后，政治活动的大门渐渐闭合，政策问题建构的过程也就开始了。这个时候，专业技术和科学知识也就撕下了民主、自由、平等、公正等假面而直露于政策问题建构的行动之中，那些因选举而成为职业政治家的人就会摆出了一副技术专家的姿态，或者被真正的技术专家排挤到会场的边缘或墙角。当他被排挤到了会场的边缘或墙角时，如果他还不学会保持沉默而冒昧发言的话，可能就是一种自取其辱的做法。所以，政策问题建构是由技术专家完成的，也正是因此而使我们的社会呈现出了技术精英治理的特征。
从理论上看，现代民主制度是让每一个人都拥有平等进入政治系统的权利，但选举又是一个筛选过程，谁能够在一次又一次的筛选中被保留下来，所依靠的就只能是开展政治活动的专业性知识和技术了。所以，当政治成为一种职业活动后，也就只有技术专家才能谋取到这一职业，只有技术专家才能胜任这一职业。一般说来，政策问题建构过程是由技术专家主导的，但在民主理念已经稳固地确立了起来的社会中，政治活动的大门毕竟无法完全闭合，总会留下一条让公众窥视的缝隙。这样一来，在政策问题建构过程中，公众就有可能形成一些与他们所选举出来的职业政治家们相左的意见。有的时候，还会在媒体上出现一时的争论，但其结果往往是再一次地通过技术和科学知识而巧妙地将其化解，使得政治家们的全部意志都得到贯彻，而公众似乎在所有意见都归零的情况下却被告知取得了胜利。特别是在一些强势的政府执政时期，公众在争论中败北了，用来说服公众接受失败的理由恰恰是技术和科学知识。
现代社会治理已经形成了这样一种惯例，人们已经习惯于接受由掌握了专业知识的代表进行政策问题建构，并认为那是理性主导下的必然选择。在科学知识和技术成为高于民主的信仰之后，选民们“应当容忍候选人在他们的根本信条以外的不论多少事情上表达不同于他们的意见和采取相应的行动；他们应当努力不懈地寻求具有才干能被委托以充分权力照他自己的判断行事的代表；他们应该把尽一切努力将具有这种品质的人送进议会看作是他们对同胞所负的责任；由这样的人作代表较之由声言在许多问题上和他们意见一致的人作代表对他们来说是有着大得多的意义的，因为他的才能所带来的好处是确实可靠的，而在分歧之点上假定他是错的而他们是对的则是很可怀疑的事情”[51]。就像医生因为掌握了更多的专业知识而使得病人必须听从医生的摆布一样，在政治领域中，大众必须接受技术精英的指挥，因为技术精英总是被认为具有普通人所不具备的才能和知识。正如我们所看到的，在政府体制和公共事务方面，问题之多是普通人所无法理解和驾驭的，什么飞机大炮、铁路、大道、发电厂、水坝、金融、法律、国际贸易、税务等，都是专业问题，都不是一般选民能够掌握和能够发表正确意见的。所以，也只有求助于专家的知识和技术。即便政治家们没有这方面的知识和技术，也不会影响到他们的职业角色扮演，因为他们在职业活动中已经学会了驾驭拥有这些知识和技术的专家。
在职业政治家和社会治理者所构成的技术精英群体中，也会存在着对技术和专业知识拥有上的差异，因此，他们在政策问题建构中所享有的权威也会表现不同。阿诺德在对美国国会的研究中发现，联盟领袖与一般议员在政策问题建构中所发挥的作用大为不同：“只是将议案投入国会议案箱并等待什么事情将会发生的议员总是会感到失望。在国会中什么都不会发生，除非有人为之计划并付诸行动。必须有人去确定问题，形成可供选择的方案、发起行动、动员支持、安排妥协，并且努力工作以亲眼看着国会通过特定的议案。”[52]而后者就是联盟领袖而不是一般议员所发挥的作用。
一般说来，领袖们在政策问题建构过程中会采取不同的策略，阿诺德将其概括为包括“说服策略”、“程序性策略”和“修订策略”三种。[53]说服策略涉及创立、激活或者改变议员、关心的公众和不关心的公众的政策偏好，这一策略能够在国会内甚至在相关公众中形成适合最初议案的政策偏好；程序性策略主要是通过运用立法规则和程序去影响议员的政治估算，以此构造立法情势，降低挑战者制造竞争性议题的能力；修订策略主要是用于通过改变某项政策的组成部分而将某项政策问题建议模型化，使之更符合议员和公众的偏好或潜在偏好。总之，通过所掌握的经验以及所具备的智识，领袖往往深谙如何控制议会议题，总是清楚地知道如何应用和解释规则、如何避开有争议的问题和如何使对手保持沉默，会适当地运用各种技术对大众施加影响，即使这种技术无助于正确的政策问题建构。最为常见的是，领袖们往往因为其掌握了政治活动的技术而采用各种修辞和玄妙的词汇，去使大众无法明白他们的用意，从而形成大众对他们的盲从。
政治以及社会治理的职业化不仅意味着只有技术精英才能成为职业政治家和社会治理者，而且在官僚制的等级结构中又生成了精英领导者，这是技术专家精英化的逻辑在组织内部的进一步延伸。米歇尔斯曾说，组织是寡头统治的温床。的确如此，在工业化进程中生成的官僚制以其严格的等级序列而持续地把制造技术精英的运动推向无以复加的地步，以至于“无论它是一个政党、工会组织，还是其他任何类型的协会，其贵族化倾向是显而易见的。组织的结构在赋予自身稳定性的同时，却使组织化的大众发生了深刻变化，完全改变了领导者与被领导者之间的关系地位。组织使得政党或专业工会分化为少数领导者和占人口大多数的被领导者”[54]。
由于任何组织都会带来技术的专业化，使得对技术的崇拜气氛弥漫于一切组织之中。结果，只有技术专家才会被认为具有做出决定的技能。而且，在层级结构中，级别越高，其掌握的专业知识也就被认为越具有权威性，也就越能对政策过程施加影响。这就是韦伯所描述的一种情况：官僚制“最终成为‘独断’机构，所有官员均被整合进一个等级制度，位于顶点的是一个单独的首脑”[55]。由技术专家转化而来的技术精英也就成了一个独立的行动主体——职业化的领袖。领袖一旦产生，无论在能力上还是在道德上，都被认为是些最能干、最成熟的人。米歇尔斯通过对德国政治过程的考察发现，按照德国的宪法规定，国家由议会多数党负责组阁，重要的职位由党代会中代表主流意见的党员担任，这就有可能使党内新生力量经常性地代替元老而身居要职。实际情况并非如此，在有着严密组织的政党内部，政党领袖的职位总是被同一群人所牢牢控制。“在德意志帝国，首相的平均任职期限为四年零三个月。而在社会党各部任职的官员中，我们发现同一批人在同一个岗位上连续任职竟长达四十年之久。”[56]可见，在政治以及社会治理领域，真正拥有政策问题建构权的人往往并不是那些活跃于前台的总统或首相，而是那些处在官僚制组织层级结构高层的政治家和管理者，他们是真正的领袖，是以技术精英的面目出现的领袖。
这样一来，我们在现代政治以及社会治理过程中所看到的一幅景象就是：一方面，通过民主的方式选举出职业化的政治活动者，他们是代表，多数情况下也因为是代表而成为议员。一旦这些被选举出来的专门从事政治活动的人进入了职业体系之中，就被强行地纳入到了官僚制组织体系之中，并在组织的阶梯中一步步地从一般技术专家而攀登到技术精英的位置上。另一方面，一些人不是通过政治的途径而进入政府成为职业官僚的，他们在一开始就是凭着技术和科学知识而被选拔到一定的岗位上，并以某些方面的专业知识和技术去开展社会治理活动。这些人也同样是在官僚制组织的阶梯上不断地向上攀登的，一直攀登到成为技术精英的位置上。这是两条有所区别的道路，却殊途同归，在这两条道路上一步一步地攀登到顶点的人都变成了技术精英。正是这些技术精英，牢牢地控制了政策问题建构权。
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