档案行政审批的依据和内容

（一）档案行政审批的主要依据

由于档案法律、法规、规章对行政审批事项的审批层级有明确规定，因此，各级档案行政管理部门所具有的审批权限不尽相同，各地档案行政管理部门实施档案行政审批的具体事项也会有所不同。但是，所有的档案行政审批事项均应依法设定，有明确的档案法律、行政法规、部门规章或地方政府规章为依据，并经有关行政审批工作主管部门审核认定后向社会发布。

国家档案局于2014年2月发布行政审批事项公开目录，包括6项档案行政审批项目，分别为：对出卖、转让集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批；赠送、交换、出卖国家所有档案的复制件的审批；携带、运输、邮寄国家二级档案及其复制件出境的审批；延期向社会开放档案的审批；收集档案范围细则和工作方案的审批；文件材料归档范围和档案保管期限表的审批。

根据2010年4月上海市人民政府下发的《上海市行政审批目录管理办法》，上海市的行政审批事项纳入目录管理制度，凡行政机关实施的行政审批均纳入《上海市行政审批目录》（以下简称《目录》）统一管理，而且《目录》实行动态管理，由《目录》管理机构市行政审批制度改革工作领导小组办公室根据行政审批事项的增加、调整和变更等变化情况，更新和公布《目录》。本市档案行政审批事项从2005年首次设置以来，按照国家和本市行政审批制度改革工作的总体要求，结合本市档案工作发展的实际情况及需要，进行了实时动态调整。根据2014年6月上海市审改办发布的最新版《目录》，上海市档案局依法共设置16项档案行政审批事项，各区、县档案局依法设置8项行政审批事项。

（二）档案行政审批事项

依据档案法律、法规和国家档案局规定并结合本地区工作实际，各地的档案行政审批的具体内容会有所不同。上海市的档案行政审批事项主要有以下内容。

1.对出卖、转让集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的许可

档案法律、法规规定，属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者可以向各级国家档案馆寄存、捐赠或者出卖。向各级国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖或转让的，必须报经县级以上人民政府档案行政管理部门批准；严禁向外国人和外国组织出卖或者赠送。

虽为非国家所有的档案，但由于属于法定档案或者档案内容涉及国家秘密的，因此这部分档案除了流向国家档案馆外，档案所有者包括企业、团体、其他组织和公民个人均无权向其他任何单位、个人出让；只有向市或区县档案行政管理部门提出申请并获得审批同意后，才获得此项权利。

2.对向国内外的单位或者个人赠送、交换、出卖国家所有档案复制件的许可

档案法律、法规规定禁止出卖属于国家所有的档案。《档案法实施办法》规定，各级各类档案馆以及机关、团体、企事业单位和其他组织为了收集、交换中国散失在国外的档案、进行国际文化交流，以及适应经济建设、科学研究和科技成果推广等的需要，经国家档案局或者省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门依据职权审查批准，可以向国内外的单位或者个人赠送、交换、出卖档案的复制件。

国家严格禁止买卖国有档案，但对档案的复制件的赠送、交换、出卖，在特定条件和需要的情况下可被允许。由档案所有者包括机关、团体、企事业单位和其他组织提出申请，经档案行政管理部门审查后作出审批决定。

需要强调的是：此项审批赋予申请人的权利是可以赠送、交换、出卖档案的复制件而非档案本身；赠送、交换、出卖档案的复制件的目的必须符合法定情形；此项审批的实施主体是国家和省级档案行政管理部门，它们必须依职权并按行政管辖分别实施审批权。

3.对携带、运输、邮寄档案或者其复制件出境的许可

档案法律、法规禁止私自携运档案出境，各级国家档案馆馆藏的二级档案需要出境的，必须经国家档案局审查批准。各级国家档案馆馆藏的三级档案和未定级的档案，以及国家档案馆以外的、凡是对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案及其复制件，各级国家档案馆以及机关、团体、企事业单位、其他组织和个人需要携带、运输或者邮寄出境的，必须经省级档案行政管理部门审查批准，海关凭批准文件查验放行。

显然，档案法律一般禁止档案出境，包括国家档案馆和各级机关、团体、企事业单位、其他组织和公民个人都没有自主携带、运输、邮寄档案出境的权利。需要携运档案出境的，当事人必须提出申请，由档案行政管理部门依据职权予以审批，符合出境条件的，准予档案出境，从而赋予相对人以法律所一般禁止的权利。

档案出境行政审批对实施主体的层级限定非常严格：一是档案出境审批事项由省级及其以上档案行政管理部门实施，省以下档案行政管理部门无此审批权限。二是国家档案馆二级档案出境的审批属于国家档案行政管理部门的职权，地方档案行政管理部门无权决定。

4.对重点建设项目（工程）档案的验收

这是由地方性档案法规设置的行政审批事项。按照《上海市档案条例》规定，市或者区、县人民政府确定的重点建设项目（工程）的验收、鉴定，应当由市或者区、县档案行政管理部门组织项目主管部门的档案机构以及按照规定有接收该档案任务的档案馆对项目档案进行验收。未经档案验收或者档案验收不合格的项目，不得进行项目总体竣工验收、鉴定。

建设工程竣工验收是工程项目投入使用、运行的必要环节。工程总体竣工验收以各单项专业验收为条件，未经单项验收或验收不通过，总体验收不得进行。因此，各单项专业验收都具有行政审批的性质，如消防、环保、劳动、卫生防疫、规划等单项验收，档案验收也属于单项专业验收。只有各项专业验收都获准通过，工程总体竣工验收才可顺利实施。

5.对重大科研项目档案的验收

根据《上海市档案条例》规定，市或者区、县人民政府确定的重大科研项目档案也应当进行验收。科研项目档案未予验收或验收不通过，则该项目不能进行验收、鉴定。科研项目完成时一般要经过课题鉴定，它是对科研项目完成情况和成果先进程度的评价，是科研评奖、成果推广的必备或重要的环节和条件。档案验收为科研项目验收、鉴定的前提条件，具有行政审批的性质。

6.对档案馆征购涉及国家利益和安全的非国有档案的许可

根据《档案法》和《上海市档案条例》的有关规定，集体所有的和个人所有的不属于档案馆收集范围，但对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，若因保管条件恶劣或者其他原因，可能导致档案严重损毁和不安全的，经市档案行政管理部门批准，可以由综合档案馆征购。本市各级综合档案馆应当在征购档案之前对所要征购的档案进行鉴定并形成鉴定意见，认为这些档案符合征购条件的，向市档案行政管理部门提出申请，经审批同意后方可实施征购。

7.对延期向社会开放档案的审批

档案法律、法规规定，国家档案馆保管的档案，一般自形成之日起满30年向社会开放，其中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。

向社会开放档案是国家档案馆的法定义务，利用开放档案是社会公众的法定权利。所以，国家档案馆对年满30年的档案一般应当予以开放。但是，由于档案内容可能涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密等，若公开可能导致国家、社会和公民利益受损以及其他不利影响，因而档案即使形成期满30年，也并非可以完全立即开放。为此，档案法律、法规并不强制要求档案馆档案必须全部按期开放，而是允许符合特定条件的档案可以延期向社会开放。

对延期向社会开放档案的审批具有两个特点：第一，此项行政审批并未免除国家档案馆开放档案的义务，仅是赋予档案馆延期开放档案，即开放档案的时间适当推延的权利。第二，行政审批主体具有明显的局限性，即审批权属于提出延期开放档案申请的国家档案馆的上一级档案行政管理部门。我国最基层的国家档案馆为县级国家综合档案馆，因此县级档案行政管理部门无权实施档案延期开放的行政审批，只有县级以上的档案行政管理部门才有权实施这项行政审批。

8.对延期向档案馆移交档案的审批

《档案法实施办法》规定，属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。经同级档案行政管理部门检查和同意，专业性较强或者需要保密的档案，可以延长向有关档案馆移交的期限。

上述规定表明：第一，列入国家档案馆接收范围的档案，立档单位必须按期向有关档案馆移交，这是一项法定义务，随着档案的移交进馆，立档单位不再拥有对所移交档案的所有权；对已到移交时间的档案拒绝移交并继续占有的行为为法律所禁止。第二，立档单位需要延期向档案馆移交的档案应当符合特定条件，即专业性较强或者需要保密，并经档案行政管理部门准许，这种准许的实质是解除了对不移交档案行为的法律禁止，在一定时段内免除了立档单位移交档案的义务，赋予立档单位继续拥有这部分档案所有权的权利。但这并不代表立档单位可以不向档案馆移交档案，当准予延期移交档案的期限届满时，立档单位应当立即依法向档案馆移交档案。若需要继续延长移交期限的，需再次提出申请。

9.对提前向档案馆移交档案的审批

《档案法实施办法》规定，已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。《上海市档案条例》规定，列入档案馆收集范围的档案出现上述情况的，经市或者区、县档案行政管理部门检查和同意，由有关档案馆提前接收入馆。除此之外，原则上立档单位不得提前向档案馆移交档案，档案馆也不得以任何理由提前接收未到进馆期限的档案。

10.对利用未开放档案的审批

《档案法实施办法》规定，机关、团体、企事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。这是特殊的档案行政审批事项，因为法律并不普遍禁止对档案馆未开放档案的利用，并且利用未开放档案只需档案馆同意即可，而档案馆的决定不属行政决定。因此，此项审批是档案行政管理部门在特定情形下所实施的档案行政审批行为，通常是利用者利用档案馆馆藏未开放档案时，由于档案内容的特殊性，档案馆不能或难以作出是否提供档案利用的决定，而报经档案行政管理部门审查决定。由于档案行政管理部门批准与否直接影响到行政相对人利用档案的权利，因此，这一行为具有行政审批的性质。需要注意的是，此项行政审批不普遍适用于档案馆未开放档案的日常提供利用情形，只在“必要时”才实施。

档案行政管理部门对申请利用的未开放档案的内容开展审查，确定利用目的是否符合规定，并且利用的未开放档案不应涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等影响国家、社会及公民利益等内容。

11.对设置专门档案馆和部门档案馆的审核

这是地方性档案法规设置的行政审批事项。专门档案馆和部门档案馆在档案的收集、管理、利用等诸多方面享有特定的权利，并直接影响着档案资源的配置。档案馆设置应符合国家和本市的有关规定和本市档案事业发展的需要，并根据档案馆布局方案统一规划、慎重决定。《上海市档案条例》规定，专门档案馆和部门档案馆的设置，经市档案行政管理部门审核后，由市人民政府批准。根据《上海市档案馆设置管理办法》规定，需设置专门档案馆、部门档案馆的单位应向市档案行政管理部门提出申请。未经批准，不得设置专门档案馆和部门档案馆。

设置专门档案馆和部门档案馆应当具备符合数量的档案、符合国家设计规范的档案馆库房、保护档案的必要设施、开展档案业务工作的必要经费、档案馆管理的各项制度以及相应数量的专业技术人员和管理人员等条件。

12.对制定专业档案具体管理制度和办法的审批

《档案法实施办法》规定，国务院各部门经国家档案局同意，省、自治区、直辖市人民政府各部门经本级人民政府档案行政管理部门同意，可以制定本系统专业档案的具体管理制度和办法。《上海市档案条例》同样也规定了市级行政部门的档案机构可以制订本系统专业档案工作的业务标准和技术规范，经市档案行政管理部门审批同意后实施。

一般来讲，国家法律、法规的规定大多比较原则，对一些专业性较强的档案工作还不能加以详细规定，还需要专业主管部门通过制定具体的管理制度和办法加以补充、细化。这些具体管理制度与办法不允许与档案法律和行政法规相违背，也不能与国家档案局制定的统一的管理制度相违背。因此，市级行政部门制定的专业档案工作的业务标准和技术规范经由市档案行政管理部门审批同意，可避免与现行的档案法律、法规、规章相抵触，以利于加强档案法制的统一性，满足与工作规范性文件相衔接、协调，符合专业档案工作的具体情况和实际需要。

13.销毁国有企业资产与产权变动档案备案审批

档案法律、法规规定，禁止擅自销毁档案。国有企业的档案归国家所有，列入国有资产管理的范围。根据《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》规定，资产与产权变动的国有企业应成立企业档案处置工作专门组织，对拟销毁的档案开展鉴定并造具清册，经企业领导人和企业资产清算机构负责人审核，企业主管部门批准，并向所在地同级档案行政管理部门备案后，方可销毁。设置这项行政审批事项，可以规范国有企业在资产与产权变动中的档案处置行为，防止国有资产和档案的流失。拟销毁的档案应当已满保管期限，企业开展鉴定工作应符合程序性要求，经过鉴定确认档案无保存价值。未经批准，任何企业和个人均不得擅自销毁档案。

14.城市建设档案馆接收规定范围以外档案审批

城市建设档案馆是城建档案的存储中心，负责城建档案的接收、收集、整理、保管和提供利用等工作。根据档案法律、法规，档案馆不得擅自扩大或者缩小档案接收范围。国家档案局制发的《城市建设档案归属与流向暂行办法》规定了城市建设档案馆的接收范围，档案馆应当在规定范围内接收档案，但若要接收该办法范围以外的档案，应报请当地档案行政管理部门批准。未经批准，不得擅自扩大接收范围。因此，设置该审批事项赋予档案行政管理部门对城市建设档案馆接收规定范围以外档案的审批权。

15.文件材料归档范围和档案保管期限表审批

正确界定机关、团体和企业的文件材料归档范围，准确划分档案保管期限，可以使所保存的档案既能反映机关和企业主要职能活动情况，维护其历史面貌，又便于保管和利用，促进档案规范管理。国家档案局8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》规定：各机关应根据本规定，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行。国家档案局10号令《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》规定：地方国有企业总部编制的文件材料归档范围和管理类档案保管期限表，报同级档案行政管理部门同意后执行。根据这两项规章规定，各机关和人民团体、企业总部制定或修订的本单位文件材料归档范围和档案保管期限表须报经同级档案行政管理部门批准后方能执行。

16.对各级各类档案馆收集档案范围细则和工作方案的审核

依法接收档案是各级各类档案馆的法定职责和义务，根据各自的收集范围接收档案，不得擅自扩大和缩小档案接收范围。国家档案局9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》规定：各级各类档案馆要根据本规定制定本馆的收集档案范围细则和工作方案，经上级档案行政管理部门同意后施行。由此，设定此项行政审批事项，本市各区、县综合档案馆、专门档案馆、部门档案馆和企事业档案馆应按照规定编制收集档案范围细则和工作方案，并报市档案行政管理部门审核同意后方可实施。