生逢清末民初乱世的十三世达赖喇嘛，历经了英军两次入侵西藏的战乱，两次被迫流亡，两次被革职，政途坎坷。这种特殊的经历，不仅磨炼了他的意志，激发了他追求西藏民族自强的精神，同时也开阔了他的政治视野，拓宽了他认知世界的学识与能力。在第一次流亡内地的五年间，他目睹了清王朝的腐败，同时也察看了内地“新政”与发展实况；在第二次流亡印度的两年多时间，他又广泛地接触了国外的新知识和新事物，“曾向印度的英国吉斯百里大臣问有关外交、经济、文化、军事等方面的情形。由于他的丰富知识，始觉到世界的发展趋势，若不发展科学、文化，西藏便没有前途的”[21]。十三世达赖喇嘛在与民国中央政府电文交往和中央代表团的接触、交谈中，对“民主共和”的新政体也开始有所了解。历史环境的变迁，促使十三世达赖力图有所作为，要在西藏实行现代化改革，从而改变西藏的落后面貌。
1912年，十三世达赖回到西藏。经过充分思考，他于1913年藏历水牛年1月8日发表了《西藏全体僧俗大众今后取舍条例》（简称《水牛年文告》，宣布开始推行改革，实施新政。其后数年间，十三世达赖喇嘛在政治制度、军队与警察、经济、文化与教育、邮电与现代工业等多个方面推行了新政改革。十三世达赖的改革措施对西藏社会和城市的发展产生了一定的影响，主要表现在以下几方面。
（一）启动世俗教育，培养新式人才
由于电力工业、矿产工业等为新兴工业，没有新的知识和新式人才根本不可能举办，十三世达赖喇嘛深刻地认识到西藏的落后关键在于人才的匮乏。他返藏后即派遣多名贵族子弟到英国留学，“吸收西国的技术和思想，待完成各种训练后，回国开发利用”[22]。1916年后，十三世达赖喇嘛又先后派多人前往印度学习英文、军事、政治、电报电话和电力等。当所派贵族子弟从英国学成归来后，十三世达赖喇嘛分别委任他们负责筹办各项新兴事业。故“留学风气在第十三世达赖在世时曾盛行一时”[23]。据《边疆教育》1934年的统计，西藏留英学生已达50余人，在印度学习的有十余人，在法国留学的有30余人。这些留学生大都学习机电、矿业、电务、军事等实用专业，返藏后为西藏地方电信、机电、开矿等新型实业的创办做出了巨大贡献。
1947年西藏部分留学人员情况表
本表资料来源：朱少逸《拉萨见闻记》，商务印书馆，1947年，第45页。
在派遣人员出国留学的同时，达赖还聘请洋人为师，在西藏开办了一些新式学校。如1912年十三世达赖喇嘛同意英国驻亚东商务委员麦克唐纳及其妻子创办私立学校，经费由税款和教会补助，招收对象为附近藏民和商人的子弟，不用缴纳学费，讲授英文及算术，学生最多时达到40人，1924年停办[24]。1915年，江孜军官训练学校在英国驻江孜商务委员会公署的支持下成立，该校主要帮助西藏地方政府训练军官，组建新式藏军，十三世达赖喇嘛派遣仲巴札萨、噶西台吉等一批高级官员入校受训。1916年，十三世达赖在拉萨创办藏医历算学校（门孜康）。1923年西藏地方政府开办江孜英语学校，以英、藏文为主课，该校校长从印度聘请而来，“极力仿照英国学校的办学方法……施行欧西教育”[25]，学生多是亚东、帕里、日喀则等地大小头人的子弟。西藏地方政府在给该校管委会的公函中明确指出：“已有一定藏语文知识的学生，要送到将要成立的英文学校去学习英语，培养需要的人才”，“极力仿照英国学校办学”[26]。
虽然民国前期西藏所创办的新式教育有“洋化”“奴化”之弊，但毕竟是西藏教育史上破天荒的开拓，为古老封闭的西藏高原迎来了人类近代文明的曙光，为藏族培养了一批新式人才。同时，这些教育改革均发生在西藏重要城市之中，如拉萨、江孜等，为城市的早期现代化发展提供了智力支持。但同时也应看到，虽然这些教育改革在西藏具有开拓性，但是与广大内地相较而言，其发展仍然较为滞后。1937年，中央入藏人员在拉萨看到的拉萨小学，“乃全藏唯一之现代化小学也……此时已有学生83人，多属旅藏汉人子弟，藏童入学者，三五人而已”[27]。
（二）改革币制，开办近代实业
十三世达赖在经济方面，沿袭了清末张荫棠在西藏推行的“新政”方案，除建有“孜恰列空”（财政局）、“波康列空”（农务局）、“洛康列空”（制币局）、“甲察列空”（盐茶局）、“欧康”（银行）等重要财政、金融机构外，还着手改革了西藏币制，创办了一些近代新式企业，为发展西藏地方经济做出了巨大的努力，成为“新政”中一项极为重要的内容。
自乾隆五十六年（1791）西藏建立正规币制到民国初年，西藏的金融秩序都一直稳定而有序。但民初以后，受英国等外来势力的影响，西藏的金融秩序发生紊乱，市面上流行西藏地方政府铸造的“章噶噶布”“桑冈郭母”“雪阿”等金银币和铜币，也流行英印的“卢比”“托拉”，以及四川铸造的“藏元”等，币种种类繁多，极为复杂，严重影响商品的交换和流通。十三世达赖喇嘛返藏后，利用清末扎什造币厂的旧址及原有机器设备，改建仿照发行了清末的“雪阿”银币和“噶钦”“卡冈”两种银币，同时印制发行了手工木刻版的“五章噶”“十章噶”“十五章噶”“二十五章噶”“五十章噶”等5种单色纸币。此为西藏纸币发行之始，完备了西藏货币的类型，便利了商贸的交换与流通。此外，还开办扎什机器厂，以堪仲大喇嘛为厂长，有工匠300余人，生产枪支、弹药、刺刀、长矛等武器[28]。黄慕松在考察后，称其“每日可制出子弹3千粒，每人在6月可出步枪1支”[29]。1924年又开始在拉萨北郊夺底沟地方引水修建西藏第一所水力发电站，1928年竣工，正式运转发电。随即又在扎什建成了第一所电力造币厂，由夺底水电站输送供电，同时在罗布林卡夏宫也安装了供电设备，点亮了西藏历史上第一盏电灯。1931年后，达赖又命人着手开展拉萨市内供电业务，从印度购置电线、灯泡与相关设备，在杰布岗（今拉萨市区内）建起一座供电站。至1936年，布达拉宫与大小昭寺、噶厦官邸、热振官邸、热振拉章、贵族之家以及八角街各大商号、工匠之府第均安装了电灯，近代科技文明走进了古老封闭的拉萨。1931年，达赖将吉梅、罗堆、夺底造币厂与扎什造币厂、夺底水电站统一合并，成立“扎西列空”，即扎什电力机械厂。扎什电机厂是整个民国时期西藏地方最大的近代工业性质的企业，集电力经营、铸造货币、印制纸钞、邮票以及兼营财政、所辖谿卡的税收、办理银行汇兑等综合业务于一体，是西藏地方政府的制币中心。
民国以后，西藏地方政府接办邮务，并于1918年正式成立“札康”（邮政局），掌握东（拉萨至江达）、西（拉萨至江孜、亚东）路邮务，发行邮票。吴忠信在其报告书中称：“藏人在拉萨亦设有邮电局，发行简单之邮票，一过江孜，即不能通行，而须改贴印度邮票，江孜至印度噶伦堡，沿途每隔十余英里，即有英人所设之台站一所，房屋整洁，距离适中，电报电话，畅通无阻。拉萨至江孜段，藏人每隔四十里，设邮站一所，邮件由各站邮差，更番遞送，亦颇便利。”[30]1925年又成立了“达尔康”（电报电话局），开辟有限电话与电报业务，“每年商业电话可收费400卢比，官电免费，除开支外，可盈利四分之一”[31]。到了“民国22年交通部在拉萨设有无线电台，与内地可直接通电”[32]。
民国时期，拉萨继续发挥着全藏经济中心的作用。币制改革改变了西藏地方币种混乱的局面，促进了商品的交换和流通，使拉萨的商业贸易更为发达，市面商品繁多，不仅有来自内地和蒙古以及尼泊尔、锡金、不丹等地的商品，甚至还有来自欧洲的“珊瑚、琥珀、小金刚钻石”等奢侈品。“拉萨有北平商店7家，各具资本数十万元，经营绸缎及瓷器等物；尼泊尔商店约150余家，多属小资本，经营杂货业，此外尚有来自各地之流动商人及当地之小贩，类于路旁临时设摊交易，数亦可观。”[33]
近代实业的开办，使得西藏这一古老、封闭的圣地开始有了近代化的气息。城市中开始使用电灯，达赖喇嘛甚至购买了汽车。电报、电话的使用极大地方便了外界与西藏以及西藏城市之间的联系。工厂的建立成为西藏地方近代工业的初步尝试，虽然并不成功，但是至少使得神秘高原迈出了早期现代化的第一步。早期现代化的气息同时也感染到城市中的居住者，尤其是贵族阶层，“拉萨世家官吏……其较欧化者，每日必饮牛乳茶或咖啡，家中雇有专制西菜之厨役，饮酒必白兰地或威克司”[34]。
（三）改革税制，促进贸易发展
民国时期的西藏税制包括沿袭清代的乌拉差役与革新的商业税两种并行制度。其中，商业税始于清末，以货物流通税为主，分为“削差”（关卡税）和“粗差”（集市交易税）两类，但是税收微乎其微。民国以后，随着通商口岸的开放，英印商品的大量入口，以及西藏周边贸易的发展，商品流通日趋活跃。十三世达赖顺应时势，开展税制改革，于1915年建立“甲察列空”，主管盐茶税收。同时，在阿里、噶达克、拉孜、帕里、聂达木、日喀则、拉萨、林芝等重要商贸城市设立盐、毛税卡，征收过境的盐税与羊毛税、皮张税；在那曲、加里、止贡、帕里等24处设立茶税卡；在亚东、帕里、吉隆、聂达木、噶尔、普兰等地设货税卡，征收从印度、尼泊尔进口商货的过境税。以上各项每年可征收税款14万大洋[35]。
税制的改革使得西藏地方政府财政收入大增，一改西藏地方政府财政入不敷出的局面，增强了城市建设的经济能力，三大寺、大小昭寺和城市街道得到了修缮。更为重要的是，促进了城市商贸的发展，城市商贸的发展则有利于拉萨及后藏江孜、噶大克、亚东等主要商贸城市的发展。民国时期的拉萨“为前藏之首邑，达赖喇嘛驻锡于此，亦为全藏政教之中心，并为工商业之要区”。“贸易以牲畜、砖茶、织物、佛具为最盛……市廛错列，商务兴旺。”[36]法国人大卫·妮尔到拉萨后也看到：“西藏的首府是一座热闹的城市，虽然这里居民不是太多，但其街道自旭日东升一直到黄昏都被阻塞得很难通行……除了在城市的一小部分地区之外，拉萨的街道都很宽阔并由市场隔开。相对而言，它们都被保护得相当干净”[37]。
民国前期，十三世达赖以西藏城市为依托展开了全面改革，并取得了很大成绩，对西藏城市早期现代化起了较大的推动作用，客观上使西藏开始走出中世纪宗教王国封闭的堡垒，跨入现代文明的门槛。然而，十三世达赖喇嘛长期处于亲英势力的包围下，故将改革作为维护和巩固其在西藏的统治地位的重要手段，并与中央政府恢复对西藏行使主权对立起来，特别是以“扩充军队，建立警察”作为“新政”的主要内容，更是反映出此一时期西藏僧俗上层企图通过军事实力的扩张从中国分离出去的政治动机。但是“新政”改革也深刻地触动了西藏腐朽的政治制度、落后的经济基础和传统的宗教观念。
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