甘肃大学刘延寿：行政法学的弊端

第四节　行政法学

一、行政法学研究

甘肃的行政法学研究始于20世纪80年代初，和全国兄弟省份比，起步是较早的。1982年4月，《光明日报》发表了刘延寿《加强行政立法和行政司法工作》的文章。这是甘肃行政法学研究起步以后公开发表的第一篇论文。其主旨是呼吁社会特别是法学界、认识行政立法和行政司法的必要性和重要意义，重视行政法制建设的社会价值。

1982年宪法公布实施以后，法学界集中于宪法精神的宣传贯彻。甘肃法学界以省法学会为活动中心，举行了几次以学习贯彻新宪法为中心的学术讨论会。致力于行政法学研究的学人则将研究重点定在行政法与宪法的关系问题上。这是因为行政法一般散见于宪法、法律以及国务院发布的决议和命令、国务院各部委和直属机构的规范性文件及地方国家权力机关和地方行政机关的规范性文件等，分布范围非常广泛。其中，宪法是行政法的最重要的法源和立法依据。刘延寿在1983年西南政法学院学报《法学季刊》第3期发表的学术论文《略论我国行政立法的宪法依据》中，阐述了1982年宪法为我国行政立法提供了坚实的立法依据。该文作了详细统计：宪法关于公民的基本权利和义务、国家行政机关的专条规定有50条之多，加上关于国家行政机关的活动原则、国家行政机关之间的关系和国家行政机关与本级国家权力机关之间的关系的规定以及行政立法的一些原则规定，就超过了宪法全部条文（138条）的半数。这是一个不可忽视的事实。文章还指出，1982年宪法为我国行政客体立法确定了对象范围和原则。宪法确定的行政客体立法对象包括下列18个方面：（1）行政组织；（2）人事行政；（3）财务行政；（4）教育行政；（5）企业管理行政；（6）科学事业行政；（7）文化艺术事业行政；（8）新闻、出版、广播、电视事业行政；（9）卫生行政；（10）体育行政；（11）城乡建设行政；（12）社会事务行政；（13）公安行政；（14）司法行政；（15）监察行政；（16）计划生育行政；（17）民族事务行政；（18）行政程序。此外，行政客体立法还包括行政效率的立法，例如宪法不容忍官僚主义和渎职行为。对行政诉讼，宪法第四十一条规定指出：公民有对国家机关和国家机关工作人员的批评权和建议权；对违法行为的申诉权、控告权和检举权。这些都是行政客体立法的宪法依据。

针对长期以来，我国国家机构存在着部门林立、机构臃肿、层次繁多、人浮于事、副职虚职过多、互相扯皮、工作效率很低等等不能容忍的状况，刘延寿在与多人合著的《法律知识简明读本》（以“西凉”为笔名，甘肃人民出版社，1986年）里，在立法意义上提出将行政效率作为立法对象的必要性和加强行政立法、行政司法工作的重大现实意义。

1987年秋天，由甘肃省法学会和甘肃省社科院组织，在嘉峪关召开了“西北五省区体制改革与法制建设”理论讨论会。刘延寿在大会交流了题为《加强行政法制建设，根除官僚主义弊端》（此文收入论文集《体制改革与法制建设》，兰州大学出版社，1988年5月）的学术论文，文章指出，中国之所以有“官僚主义”这种弊端，根源首先是国家机关和公职人员守法问题没有解决；其次是行政行为的执行和行政权力的行使都还没有走上按行政法律制度办事的轨道；第三是行政行为的合理主义和行政程序的公正主义两个基本原则没有得到维护。按英国行政法创始人剑桥大学教授威廉·韦德爵士的话说，行政行为的“合理主义”和行政程序的“公正主义”，是行政法的两根柱石。行政行为的合理主义的要旨是“要求政府始终为了公众利益和正当理由，依照议会授权法所规定的正确政策行事”（威廉·韦德语）；行政程序的公正主义的要旨是“要求办事程序应当公平，特别是当公民的合法权益受到损失或行政行为对他直接不利时，首先要给予公民提供反对意见的机会，而政府或有关官员对这些意见则必须充分地予以考虑”（威廉·韦德语）。从科学意义上讲，这两条原则放在何国都是适用的，诚可作为行政法的两条普遍性原则加以运用。人民政府努力为人民，和全心全意为人民服务的宗旨是一致的。两个主义的精神可以归纳为下列几点：（1）政府及其工作人员的行政活动必须具有符合有利于人民利益的正当理由。（2）为防止政府擅断，行政权应当受到法律约束，办事要有法律根据，包括依法执行正确的政策。（3）政府的行政权只能在适当和负责的条件下行使。（4）公民有权获得法律保护。（5）公正主义的目的旨在澄清是非，实事求是，处理行政诉讼要保护当事人的声辩权和反诉权，反对不问青红皂白、先入为主、武断问案的不民主作风。处理任何一次行政诉讼都要按照法定的行政程序办事。

进入90年代以后，甘肃行政法学研究的注意力集中到中国古代行政法和公务员制度，以及行政管理方面。这和中国政治体制改革的大气候是相适应的。这期间，兰州大学法律系青年讲师刘志坚在《政治与法律》、《兰州大学学报》（哲学社会科学版）、《组织人事学研究》等刊物上先后发表了《关于明代文官考核制度的几个问题》、《完善我国公务员考试录用制度之管见》、《唐代市场管理制度初探》、《中国古代惩贪促廉的法律对策》等10篇学术论文。在中国古代行政法研究方面，刘志坚文章认为，中国古代的行政法颇为发达，尤其是对近代公务员制度产生过重大影响的古代文官制度有许多有益的东西值得汲取，可古为今用。在《公务员基础》一书中，专章写“中国古代文官制度”的篇幅就有13万言，对中国古代文官制度作了较为详细的述论。在《关于明代文官考核制度的若干问题》（《兰州大学学报》1992年第1期）一文中认为，中国古代文官考核制度以明代最为详备和发达。对明代官吏考核制度方面长期以来存有歧见的四个重要问题进行了考释，提出了自己独到见解。他认为，明代每三年一次朝觐考察制度的确立，是洪武年间而非孝宗年间；京官考察期限前后三变，至弘治十七年才形成六年一察定制；大致在明代并不专指对外官的考察，可用以指称任何定期性的考察活动；“久任制”不仅没有代替或破坏考核制度，反而有益于对官吏的考核。

在当代公务员制度研究方面，首先对构成公务员制度基础和前提的考试录用制度问题进行了分析探讨，发表了《完善我国公务员考试录用制度之意见》（《组织人事学研究》1992年第3期）一文。该文针对我国公务员考试录用制度存在的不足，提出了建立专门考试机构，独立行使考试权；开放更多职位，实行三轮考试制；完善考试监督机制，确保考试公正的观点和设想。针对近几年来我国公务员兼职中存在的问题，有针对性地发表了《略谈国外公务员法关于公务员兼职的规定》，试图为理顺兼职关系提供一些参考资料和借鉴材料。

与行政法学关系至为密切的行政学的研究，在80年代末90年代初，有兴起之势。甘肃法学界研究行政学的热点在行政管理和公务员制度方面。这一时期出版的行政学及行政管理学著作中几乎都设有“行政法规”的专章。史正宪主编、甘肃人民出版社出版的《行政管理学》（1992年），是当时甘肃学者同类书中的上乘之作。其中关于行政法规的自身特点，本章列有4条内容：（1）行政法规具有先定的效力。行政法规体现着国家意志，具有调整国家行政机关的各种关系的功能。行政法规一旦正式公布，在撤销或变更以前就一直有效，相对一方不能自行否定。（2）行政法规具有强制性。行政法规的各项规定，表示国家行政机关在职权权内依法执行公务，具有法律的约束力，国家机关及企事业单位和公民都必须遵守。（3）行政法规没有完整系统的法典。这是因为，行政法规所调整的行政关系范围广、内容复杂，而且随着经济、政治的发展不断地在修正、补充，所以行政法规种类多、数量大，不易编成系统的行政法典。（4）行政法规在具体的实施中发生的争议，按行政诉讼法程序进行。

甘肃的行政法学研究，到80年代中期以后的若干年里，有猛进之势。如果说，80年代初期是呼吁、酝酿的舆论准备阶段，到了中期以后，就是研究成果迭出的阶段。这个时期只有短短六七年的光景，然由甘肃学界撰述并正式出版的行政法学专著或有行政法学内容的理论著作和大专教材、通俗读物乃至工具书类等等，约有十来种。由刘志坚任副主编的《喋血政治与神秘文化——中国宫廷解秘》（香港中国未来出版社，1992年），是一部专门研究中国古代宫廷保卫制度的专著，其中涉及中国古代军事行政的部分——宫廷保卫制度，就有10万余言。史正宪主编、孙义东、彭接运副主编的《行政管理学》（甘肃人民出版社，1992年）教材中，“行政法规”作为专章加以阐述。由西北五省（区）法学研究协作会议秘书组编辑出版的论文集《体制改革与法制建设》（兰州大学出版社，1988年），收进了甘肃法学研究、教学和法律工作者的学术论文29篇，其中有关行政法学的就有10篇之多。它们是甘棠寿、张谦元的《社会主义民主政治必须是法治政治》；杨喜英的《政治体制改革与法制建设》；冉志江的《面对未来社会的法制建设》；段秦生的《政府机构改革与行政法制建设》；刘延寿的《加强行政法制建设，根除官僚主义弊端》；胡正旭的《地方性行政规章具有行政法性质》；延涛的《机关运行效率四议》；杨仲玉的《制定行政诉讼法的必然性及其设想》；袁文兴的《逐步实现党的领导体制的法律化》；李功国的《西北五省（区）体制改革与法制建设学术讨论会综述》等。王世英、李新苗主编的《现代社团管理》（甘肃人民出版社，1992年），是具体运用行政组织法的理论原理写成的专著。其中讲到社团管理的法制原则，主要指依法办事原则和依法管理原则。陈立民、石桂芬、董文义等合著的《中国历代职官辑要》（甘肃人民出版社，1990年），从夏朝开始，写到清王朝止。按照编年的时间顺序，简明、扼要、系统、全面地介绍了中国历代各级职官的设置和管理制度。吴文翰、王兆生、王教宾、李功国、西凉、郑家奎、夏起经、陈志刚、荪麟等合著的《简明法律知识读本》（甘肃人民出版社，1986年）设有行政法专章，并将“行政效率”作为行政立法的对象之一加以论述，令人耳目一新。甘肃省中专教材编审委员会组编的成人中专教材《法学》（甘肃人民出版社，1987年）分册也设有行政法专章。甘肃省委宣传部和省委党校合编的《行政诉讼法通俗讲座》（甘肃人民出版社，1991年），分12个专题，从学理上简明扼要、深入浅出地讲述了行政诉讼法的内容。

甘肃的行政法学研究学术团体，是甘肃省法学会行政法学研究会。该会酝酿时间已久，但正式成立于1990年1月5日。研究会成立之始，召开了全体会员大会，通过了研究会章程。章程确定：本会是甘肃省法学会领导下的群众性的学术研究团体；其宗旨是，团结法学工作者和法律工作者，在马克思主义法学理论指导下，坚持四项基本原则，进行行政法学领域理论与实践相结合的研究活动。研究会成立之后的两年中，进行过以行政复议和行政诉讼为中心论题的一次学术讨论会。

二、行政法教学

甘肃的行政法教学，大体起步于80年代中期。兰州大学法律系建立之初，行政法也是一门选修课，1988年开课。此后不久，即作为法律系必修的专业基础理论课安排。管理系更是将行政法作为专业基础理论必修课实施教学的。甘肃行政学院开设行政法教学课程，主要是施教于省内行政管理干部短期培训班。兰州大学讲师刘志坚兼任行政法学和行政诉讼法学的教学工作。他除完成校内行政法教学外，还先后三届为省委组织部和兰州大学管理系办的县长培训班、一届为省人事局主办的人事局长培训班、数次为省行政学院所办的转业军官培训班学员讲授行政法学及行政诉讼法学，取得了较好的教学效果。甘肃政法学院法律系行政法教学，最先是作为选修课安排的，后于1988年正式作为必修课开课，现有专职教师3名，主讲教师为副教授姜才炯。该院法律系本科、专科均将行政法学列为必修课程，目前所用教材是国家统编教材《行政法概要》及《行政法总论》。

三、行政立法

甘肃的行政立法，起始于80年代初。甘肃省人民代表大会及其常务委员会，根据本省的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，制定和颁布了一批地方性法规、民族自治条例和单行条例以及法规性的决议、决定。这类法规、条例、决议和决定，在性质上都可以划到行政管理法规的范围中来。截至1992年底，共制定和颁布了地方性法规54件；民族自治条例和单行条例12件；法规性的决议、决定27件。这些地方性法规、民族自治条例以及法规性决议和决定，在改革开放的十多年中，对促进和保障甘肃经济建设与社会发展以及政治稳定诸方面都发挥了社会控制手段的作用。

在这些法规中，有几个法规在省内外产生了较大的社会影响。其中，首推《甘肃省人民代表大会常务委员会关于禁止痴呆傻人生育的规定》和《甘肃省技术市场管理条例》两项。禁止痴呆傻人生育，是我国计划生育国策和人口政策的一个很好的补充。它的主旨是体现优生优育。正如本法第一条规定的：“为了提高人口素质，减轻社会及痴呆傻人家庭负担，根据国家人口政策的有关规定，结合本省实际，制定本规定”。这项法律规定共11条，内容简约，意思明白，界限分明，易于掌握和贯彻执行。特别是核心条款，即界定痴呆傻人的若干标准，规定得准确、具体。例如本法规第二条规定：“本规定所称的痴呆傻人同时具有下列特征；（一）由于家族遗传、近亲结婚或父母受外界因素影响等原因先天形成；（二）智商在49以下的中度和重度智力低下；（三）语言、记忆、定向、思维等存在行为障碍。”这是禁止痴呆傻人生育的基本法律依据。这项法律规定已于1989年1月1日生效。

1992年10月31日公布施行的《甘肃省技术市场管理条例》，为甘肃的科学技术第一生产力进入市场运行机制提供了法律依据。本法共34条。第一条规定：“为发展社会主义市场经济，开拓技术市场，促进技术贸易，加强技术市场管理，维护技术市场秩序，保障技术贸易当事人的合法权益，根据国家机关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”这是本法规的宗旨。对什么是技术市场，其业务范围是什么？规定得清楚明白，易于遵守。第三条规定：“本条例所称技术市场是指技术买、卖和中介各方通过合法经营和公平交易，促进技术商品在社会生产、生活中的流通和转化的各种技术贸易活动。”第四条规定：“技术市场的业务范围主要包括技术开发、技术转让、技术服务、技术咨询、技术培训、技术承包、技术入股和国际贸易等活动。”这些规定充分显示了本法规的社会功能。在极短时间内，及时立了这样的行政管理法规，对维护蓬勃兴起的社会主义市场经济秩序，无疑起到了法律的保障作用。

四、行政司法

经司法机关受理行政案件，依照法律程序进行审判活动，在甘肃司法界是起始于1979年。1979年第一个受理行政案件的，是甘肃省秦安县人民法院。该院当时在行政诉讼法尚未颁布施行的情况下，由民事审判庭按照民事审判程序先后审结了4起公民不服公安机关处罚而提起诉讼的治安行政案件。此后，秦安县人民法院连续受理行政案件不辍。1983年最高人民法院规定：行政案件由各级人民法院的民事审判庭或经济审判庭受理。这在行政司法不完善的情况下，不失为一种权宜之计。继秦安县人民法院之后，1985年宕昌县人民法院、1986年山丹县、渭源县人民法院也开始受理行政案件。1979—1986年，秦安、宕昌、山丹、渭源等4县人民法院共受理行政案件24件。这是甘肃司法机关最早受理的第一批行政案件。

1987年开始，甘肃省各级人民法院普遍正式受理行政诉讼案件。这一年受理行政案件的基层人民法院有合水县、静宁县、天水市的秦城区、秦安县、宕昌县、卓尼县、临夏市、康乐县、和政县、永登县、武威市、金塔县、兰州市的七里河区、安宁区等14个县（市、区）。1988—1989年，全省有50个基层人民法院受理行政案件。1987年1月，最高人民法院发出《关于建立行政审判庭的通知》，1989年5月，甘肃省高级人民法院正式成立行政审判庭并开始工作。截至1989年12月，全省已建立行政审判庭的中级人民法院有张掖、武威、临夏、酒泉、金昌、庆阳、天水等14个地州市单位，占全省中级人民法院总数的88%。同期，在基层人民法院建立了行政审判庭的有张掖市、民乐县等48个单位，占全省基层人民法院总数的51%。

到1989年，省、地（州、市）、县（市、区）三级人民法院从事行政司法的工作人员，庭长51人，副庭长7人，审判员14人，助理审判员14人，书记员53人，其他人员10人，合计149人。截至1992年4月，全省区建立行政审判庭的人民法院99个，占应建立行政庭法院总数的93%；调配行政审判干部242名，骨干队伍基本形成。未建立行政庭的7个人民法院指定了专人负责审理行政案件。但是和全国经济发达地区相比，行政执法人员力量还较薄弱。从事行政司法的工作人员庭均2．4人；“一人庭”、“二人庭”占70%以上。据不完全统计，1990年10月至1992年2月，全省受理一审行政案件545件；同期审结510件，结案率为93．6%。其中，维持168件；撤销116件；变更11件；撤诉128件；移送有关部门29件；因各种原因终结的58件。受理二审案件149件，加上行政诉讼法实施前的8件，总计157件；审结130件。其中，维持87件；撤销7件；改判13件；通过审判监督程序再审的50件。同期，行政机关申请强制执行的共435件。其中，予以受理的433件；执行完毕的337件；执行标的金额502，190元。

就甘肃的具体情况看，治安行政案件居多，且有增长势头。这类行政案件多系扰乱公共秩序；妨碍公共安全；侵犯人身权利；侵犯公私财物；妨害社会管理秩序；违反交通管理秩序；卖淫嫖娼、赌博；制作、复制、出售、传播淫秽物品等等。行政司法的任务是艰巨的。培训干部，完善行政执法机构，是眼前的也是长远的战略措施。

五、行政法制教育

甘肃的行政法制教育，开始于“一五”普法之初。其特点是着眼于行政法学图书的出版和干部培训工作。甘肃人民出版社自80年代初组织法学图书选题开始，就很注意行政法学的内容。该社1983年10月出版的大专教材《法学概论》，内中就有“行政法”一章。看起来只是一章，但在同期出版的同类书中就没有这一章的内容，这在当时来说的确为此书增色不少。甘肃人民出版社1986年2月出版的《简明法律知识读本》，是作为全省“一五”普法的干部读本提供给普法对象的。在不到两个月时间印行2次，印数达18万多册。这本书的责任编辑刘延寿特意设置了“行政法是行政管理法规的总称”一个专章，并承担了撰写任务（以“西凉”为名）。由于发行量大，在全省广大干部中普及行政法律知识起到了显著作用。在同期许多省份出版的普法读物中，是没有这么一章的。由谢邦宇教授和周新铭研究员主编、甘肃人民出版社1987年出版的《法律百科知识手册》，是组织了全国49位法学专家写成的一本通俗的法学基础知识工具书。全书包容了32个法学部门，可谓通俗的法学知识小百科全书。其中，刘延寿撰写的有关行政法学知识方面的条目有3万多字。1987年8月由甘肃省干部中专教材编审委员会编写、甘肃人民出版社出版的成人中专教材《法学》分册中，也安排了“行政法”专章，由甘肃政法学院法律系副教授郑家奎撰写。由西北五省（区）法学研究协作会议秘书组编辑、兰州大学出版社1988年8月出版的《体制改革与法制建设》论文集，收进了涉及行政法学的学术论文15篇，占全部入选论文59篇的1／4。由日本学者西冈、久革丙、松本、昌悦、川上宏二郎合著、北京大学法律系教授康树华译、甘肃人民出版社1990年12月出版的《现代行政法概论》一书，是“一五”普法末期甘肃人民出版社出版的行政法学图书中的佼佼者。虽说是一部翻译著作，但该书的内容是面向世界的。全书共分15章，基本内容是：行政法的意义；现代行政与法；行政上的法律关系；行政主体法；公务员法；公物与公共建筑物法；行政客体法；行政作用法；行政救济法（对行政不满申诉的处理、事前程序、行政不服申诉、行政审判、行政案件诉讼、国家补偿）等。在这些内容之中，尤其值得称道的是“行政救济法”编的各章。

上述著作都是由甘肃人民出版社政治理论编辑室在“一五”普法期间组织选题和编辑出版的。由于这些图书有效地配合了第一个五年全民普及法律知识的宣传教育，在“一五”普法告结束时，由中宣部、司法部、全国总工会、团中央联合组成的评选委员会授予甘肃人民出版社政治理论编辑室为全国“一五”普法先进集体荣誉称号。

甘肃省高级人民法院在“一五”普法后期，连续举办了三期《行政诉讼法》培训班。他们邀请法学界专家、学者和教授给培训班学员讲课，共培训行政执法干部250多名，其中包括中级人民法院和一部分基层人民法院的主管院长、行政审判庭正、副庭长及有关工作人员。省法院会同甘肃政法学院合编，魏中扬、姜才炯修订统稿，内部出版的《行政诉讼法简明读本》，是行政执法干部培训班的必修教材，起到了很好的教学作用。同时，省法院还编印了《行政诉讼法基本知识问答》、《行政审判资料》（1～3）；兰州市中级人民法院编印了《依法行政》的小册子，以及《行政法律、法规汇编》，累计66万字，印发5万多册。