关于我国城市建设用地的冷思考

关于我国城市建设用地的冷思考

牛凤瑞

一、城市建设用地是更集约的用地

中国人口众多，土地稀缺，必须坚决贯彻执行保护耕地、节约用地的基本国策。但在指导思想上要明确，城市建设用地是更集约的用地。我国城市建设人均用地指标仅100平方米左右，而农村居民人均用地一般在150～200平方米，所以因农民进城而增加的城市用地要远远小于因农村人口减少而置换出来的居住用地。这里要算两笔账:第一笔是城市扩张增加的建设用地；第二笔是因农民进城而减少的农村居住用地，不能只算城市建设用地的增加，不算农村居民用地的减少。当然，如何把置换出来的农村居住用地转变为农业用地是需要下工夫解决的一道难题，但不能因此而否定城市用地增长的合理性，否则将增加我国现代化建设的总体成本。城市建设用地存在的征而不用、多征少用、闲置浪费、乱征滥占等现象要由相关的法律、法规和规章制度去解决，而不能因噎废食，用抑制城市扩张的办法去解决，否则将贻误城市化进程。

二、城市建设占用较大比例耕地不可避免

我国开发历史久远，人多地少，适宜建设新城的区位已经不多。目前，全国有建制市660座，建制镇两万座。这些城镇一般区位较好。供水有保证，较少自然天气灾害和地质灾害，周边土质肥沃，优等农用地比重高，适宜人类居住，这是祖先留给我们的宝贵遗产。我国未来几十年将有数亿农民进城，城市数量（中国现有的建制市是行政区划的概念，而不是严格意义上的城市概念）将成倍增加，但吸纳农民进城的主体将是现有城镇，是现有城镇的扩容，即城市数量和城市平均规模同向增长。一些小城镇将成长为小城市甚至中等城市，一些中小城市将成长为大城市，一些大城市仍有吸纳人口的空间，扩张现有城镇将是未来城市化的主旋律。因此，城市用地增量中耕地占较大比例不可避免。以开发非耕地解决城市用地是应该考虑的重要方向，但要进行开发投资收益评估，支付更高的土地开发和建设成本。特别要进行非农用地开发的机会成本核算，天上掉馅饼的事是没有的。

三、确定我国城市生态用地指标要因市制宜

随着城市建设现代化水平的提高，建设生态城市、花园城市成为重要价值取向，提高城镇人均绿地面积，建设大绿地、大广场、大水面一时成为时尚。我国城市规划建设的背景、阶段和自然支撑条件与发达国家不同。各城市规划建设的具体条件和要解决的主要矛盾也有很大差异。因此，城市生态用地指标既不能照搬发达国家的人均绿地标准（中国人多地少，奢侈不起），也不能全国一个标准。一个周边是农田和林地的中小城镇，在只有几个或十几平方公里的建成区内规划大绿地。人均绿地要达到多少是大可不必的。另外，大中城市建成区的生态用地也不是越大越好。因为在产业、居住用地一定的情况下，生态用地的增加势必造成城市用地的扩张，由此伴生的是城市基础设施建设范围的扩大、通勤距离的延长和城市运行成本的增加。因此，确定城市生态用地指标必须因市制宜、因时制宜。对于摊大饼式的城市扩张要具体城市具体分析，不可一概否定。例如，对于一些小城镇向中等城市的演变，摊大饼式的扩张可能更具合理性。

四、城市建设征地问题的核心是土地升值收益如何分配

我国城市建设征用农村土地引发的社会问题已成为关注热点。这里有征地补偿标准问题、征地补偿流失问题、失地农民利益受损问题，也有征地中的违法、违规问题。但核心是被征土地升值收益分配公正合理问题。周诚先生关于“农地转非，涨价归公”的理论是说得通的，但在实践操作层面还需解决诸多难题。土地升值收益分配涉及城市政府、失地农民和地产商三方。在土地价值一定的条件下，三方利益是此消彼长的关系。政府要获取更多的土地税费收入，农民要求更多的征地补偿，地产商要实现更高的利润都是合理的。开发商利润低，城市建设投资减少，抑制土地开发；征地补偿过低，农民利益受损，既有失公正，又影响社会安定；土地价格过低，税费征缴少，削弱城市公共财力；失地农民补偿也不可能提高，另外还可能造成宝贵土地资源的低效率配置；土地价格过高，造成商品房价格上涨，城市生活费用提高，拉升平均工资水平，增加企业成本，抑制城市竞争力。而把握征地补偿标准、土地价格水平和开发利润率合理的“度”。既需要克服理论方法、社会心理等方面的障碍，也有赖于社会主义市场经济体制的逐步完善和农村社会保障制度、土地产权制度等方面的深化改革。

五、农村土地实行“永佃”制

我国法律规定，农村土地集体所有。为明晰产权，为土地资源的优化配置提供制度保障，必须创新农村土地制度。农村土地制度创新应达到三个目标:

1.确保农村社会安定和农业的可持续发展。

2.实现土地资源的高效配置和永续利用。

3.满足大规模建设用地需要，减少建设用地成本。

家庭经营成为我国农业的基本经营形式，其存在的依据不是或者不主要是农业生产力发展水平，而是农业生产的特点。只要农业生产的特点没有发生根本改变，农业的家庭经营就具有必然的合理性。因此农村土地家庭承包制必须保持长期稳定。我国是发展中国家，现代化建设任重道远，经济社会结构处于大变动之中。城镇建设、基础设施建设需要占用大量的土地，大量的农村人口要转变为城镇人口。我国土地资源稀缺，自然灾害频繁，进行国土的统一规划和综合整治，具有重要战略意义。在这种背景下，实行土地家庭所有制将增加国家建设用地的成本，对国土的统一规划和综合整治弊大于利。变农村土地集体所有为国家所有，对农民家庭实行“永佃”制则可以较好地解决上述矛盾。当然，实行土地“永佃”制仍有许多理论问题需要探讨，相关的法律、法规政策和操作程序也还有待进行充分的研究和严密的规划设计，由此引发的一系列矛盾也需要做出统筹安排。

（原载《城市》2004年第4期）