浅谈户籍制度改革对计划生育工作的影响及对策建议

浅谈户籍制度改革对计划生育工作的影响及对策建议

张丽芳

2008年10月1日，嘉兴市正式实施户籍制度改革，建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，取消了农业户口、非农业户口分类管理模式。这一改革使得建立在“城乡二元”户籍制度上的包括计划生育政策在内的许多公共政策失去了赖以存在的基础，工作中出现了许多新情况、新问题、新矛盾，人口和计划生育工作面临严峻的挑战。

一、户籍制度改革的主要内容

（一）实行城乡户口统一登记。取消农业、非农业户口，统称为“居民户口”，户别栏统一填写为“家庭户”或“集体户”。

（二）建立城乡统一的户口迁移制度。只要符合有合法固定场所、稳定职业或生活来源就可以迁移户口。 “合法固定场所”是指在城市里或农村里有自己的房子；“稳定职业或生活来源”就是在城市里被依法录用或聘用的、有稳定收入和保障的工作，或是在农村里有从事农、林、渔、养殖业等具有相应经济收入的工作。

（三）实行按居住地划分的人口统计制度。公安部门将简化户籍办理程序实施“一站式服务”。县（区、市）内迁户口，不用再迁进、迁出地两个派出所来回跑了，只要直接去迁入的派出所就可以一次性解决问题。另外，除公民姓名、出生日期、民族等项目变更、更正和城镇居民迁往农村以及疑难户口迁移由县（市、区）公安局审批外，公民的其他户口项目变更、更正和户口迁移都将由派出所直接办理。

二、户籍制度改革对计划生育工作的影响

（一）生育管理地的确定问题。人口计生统计是实行人口和计划生育科学管理和决策的一项重要基础工作。人口计生统计数据的真实与否，关系到国家人口政策和生育政策的宏观决策，也关系到各地人口和计划生育管理服务的目标导向和重点治理。

按照浙人口计生委[2008]10号文件规定的关于人口计生统计口径中，统计管理原则及界定的第一条：已依法办理结婚登记手续，或未依法办理结婚登记手续但男女双方已满法定婚龄且生育，男女双方均为农村居民的由男方户籍地统计；其他情形，一律由女方户籍地统计。如表1所示：

这就涉及到户籍性质的认定问题。户籍改革后户籍性质难以认定，也就难以确定生育管理地。

（二）生育政策的适用问题。我国的计划生育政策是一个城乡有别的政策。大部分地区对农村人口的计划生育要求相对宽松。户籍制度改革后落实计划生育政策成为难题。

（三）计划生育夫妇的优惠奖励政策问题。

1、农村宅基地等利益分配优惠的问题。《浙江省人口与计划生育条例》第四十二条规定：农村居民持有《独生子女父母光荣证》的，在审批宅基地、村级集体经济收益分红等利益分配时，独生子女按两人计算。户籍制度改革后，原先就学回原籍户口性质为“非农业”的人员是否享受该政策土管部门没有明确规定。

表1

2、独女户中考加分问题。嘉兴市规定父母双方为农业户口的只生育一个女孩的，孩子中考时可以享受加3分的优惠，但父母双方或一方已“农转城”人员（包括因城市建设被征地而农转城的居民）则不能享受该政策，这对这些由于政府干预而并非自愿的“农转城”人员是不公平的。

3、农村奖励扶助制度落实问题。农村计划生育家庭奖励扶助制度，享受对象的第一个条件就是本人及配偶均为农业户口或界定为农业户口，2009年奖扶对象范围扩大，将因小城镇户籍制度改革中以及土地被征用转为城镇居民的对象列入了享受范围。目前奖励扶助以户改前的户口性质来确定，显然有失公平。

三、对调整计划生育工作的建议

（一）对人口计划生育工作进行适时调整。

户籍制度改革后，计生部门在再生育审批、奖扶对象资格确认等方面的难度增大，基层工作量大大增加，工作较为被动，原有的计划生育工作与其他各项社会政策不配套的矛盾日益尖锐。因此，笔者认为必须对计划生育工作进行适时的调整，以便与包括户籍制度改革在内的其它各项社会政策的变革相协调，以服从服务于我国整个现代化建设的整体发展目标。

（二）人口计划生育工作调整的构想。

1、取消以户改前户籍性质为准的界定。公安部门正逐渐失去对辖区新老居民原户籍性质的掌握，在此情况下硬性要求公安部门对居民原户籍性质进行界定，实际上是“强人所难”；另外，居民在计划生育方面的权利、责任和义务应该更多地与居民的现时情况紧密相连，而不应该过多地与其过去挂钩。

2、研究和制定城乡统一的计划生育奖励扶助政策，并最终纳入社会保障制度之中。对农村部分计划生育家庭的奖励扶助实际上仅仅是一个阶段性的政策，该政策的施行已经导致许多新的不公平问题的产生。以农村部分计划生育家庭奖励扶助为突破口，建立城乡统一的社会保障制度才是我们的最终目标。为了防止农民利益受损，并尽可能地实现社会的公正与公平，在户籍制度改革的今天，对没有纳入城市社会保障体系、不享有退休金的人员，无论是城市居民、还是农村居民，只要符合计划生育家庭奖励扶助的其他条件，都应该纳入计划生育奖励扶助的范围。

（作者工作单位：嘉善县陶庄镇计生服务站）