社会救助体系的重要性

12.4.4　灾害救助

灾害救助，即自然灾害社会救济。由于自然灾害突发性强、灾情损害严重以及涉众广泛，无论对社会成员个体还是对于整个人类社会，都具有破坏作用，影响社会成员生活的正常秩序和全社会的稳定发展。因此，灾害救助制度就是为了使陷入困境的灾民获得衣、食、住、医疗等基本生活保障，以使其摆脱生存危机，同时使灾区社会发展尽快恢复正常化、秩序化的一项重要制度。灾害救助的主要内容包括以下几个方面:^[5]

1.救助灾民生命

灾害尤其是突发性重大自然灾害的发生是以造成人员伤亡和财产损失为特征的。因此，尽最大努力最大限度地减少伤亡，抢救灾民，是灾害救助的最直接目的和基本内容。

2.为灾民提供基本生活保障

灾害的发生往往使灾民的衣、食、住、医等生存条件丧失，这就要求灾害救助在抢救灾民生命的同时，还必须迅速解决好灾民基本生活问题，为灾民提供基本的生活资料，包括发放食物、水、搭建帐篷，以及提供必要的药品等救灾物品。

3.安抚灾民情绪，实施精神救灾

大灾的发生不仅严重破坏灾民的生存条件，还冲击着灾民的精神和心理，从而产生不利于恢复的消极情绪和心态。实施精神救灾，安抚灾民情绪，重构被灾害破坏了的精神世界，日益成为各国灾害救助的重要内容。

4.帮助灾民确立自行生存的能力

灾民自行生存能力，是指灾民在大规模救灾活动停止后，依靠自己的力量，进行正常的物质和精神生活的能力。当然，这并不意味着政府在灾后不再帮助灾民，许多国家在灾后也会出面帮助重建灾区社会，但主要依靠灾民自己来恢复受创的生活与生产条件。因此，恢复或帮助灾民确立自行生存的能力，既是灾害救助的重要内容，也是灾害救助的根本目的。

本章小结

社会救助作为社会保障的重要组成部分，它的宗旨就在于通过国民收入的再分配，使社会财富在富人和穷人之间、在职者与失业者之间、富裕地区与贫困地区之间合理适当地转移，保障公民的基本生活需要。扶弱助困，建立多层次的社会救助体系，可以更有利于对低收入群体中最贫困人口实施社会救助，以解决贫困问题。社会救助是居民生存权的基本保障，是社会稳定的最后一道安全网，也是国家宏观调控的工具之一。随着社会的进步，世界各国的社会救助水平也会不断上升，完成从补救型到发展型、从单纯物质救助到多元化救助、从微观层面到宏观层面的转变。

从世界各国的经验来看，社会救助体系一般可以分为基本生活救助、住房救助、医疗救助、教育救助、法律援助、灾害援助、开发扶贫等。当前，我国也正在加紧完善新型社会救助体系，已经形成了主要包括城乡居民最低生活保障、农村五保供养好流浪乞讨人员救助的基本生活救助，主要包括住房救助、医疗救助、救助教育、灾害救助等的专项救助制度。覆盖城乡的新型社会救助体系，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望，对于贯彻落实科学发展观，践行“三个代表”重要思想，维护社会稳定，促进经济社会协调发展，构建和谐社会都具有十分重要的意义。

关键术语

社会救助　社会救助体系　弱势群体　基本生活救助　最低生活保障　五保供养制度　住房救助　医疗救助　教育救助

灾害救助

思考题

1.社会救助体系包括哪些内容?

2.社会救助的特点有哪些?

3.社会救助在整个社会保障体系中地位与作用是什么?

4.简述我国最低生活保障制度的发展历程。

5.试析我国社会救助体系中的不足之处。

案例分析

最低生活保障制度中的“闹低保”

我国城市居民最低生活保障制度经过了试点、推广、普及和落实，当前已经进入了提高和完善的阶段。然而，尽管低保标准越来越高，管理日趋完善，基层社区低保工作人员却普遍反映低保工作难做，其中最突出的问题就是“闹低保”。

从理想的状态来说，当家庭收入低于最低生活保障线时就申请低保，当收入增加且高于低保线时就应该主动退出，不应该出现骗保、赖保的“应退不退”的问题;进入低保也不是一件光荣的事情，不应该出现争先恐后入保的现象。“闹低保”现象形成的原因包括以下几个方面:

1.家计调查困难

根据低保政策的规定，低保对象的保障金是按照其家庭的月人均收入与所在地城镇居民最低生活保障线之间的差额实行补差。因此，对于申请人家庭经济状况的调查与收入核算是实施救助的前提。收入核查困难的主要原因有以下几个方面:一是部分居民收入不稳定，临时就业者收入标准不一，如临时工、小商贩等收入没有固定标准;二是申请人故意隐瞒收入或不如实提供收入情况;三是整个社会信用体系不透明，使得对申请家庭的存款、股票等有价证券收入无法查证核实;四是有些群众虽对被公示的对象的家庭收入存有异议，但碍于情面或害怕打击报复而不愿举报;五是一些企业给本单位困难职工开具不符合实际收入的经济状况证明。

2.“边缘户”问题

所谓“低保边缘户”是指收入水平略高于最低生活保障的标准，因此无法享有低保优惠政策的低收入家庭。这些家庭处于一个尴尬的境地，收入相对较低，自我发展能力和抵御各种风险的能力都较弱，但他们却较少得到体制上的帮助，也有一些专家和媒体将这群人称为“灰色群体”。最低生活保障是一项刚性的制度，对于我们这样一个人口大国来说，在其规定的标准之上一点便存在一个巨大的边缘户群体。“低保户是很困难，但困难的不仅仅是低保户”，社区低保工作人员普遍表示，很多时候她们也很同情那些收入略高于低保标准，但是生活上很困难的家庭。“边缘户”问题导致了救助不公平现象，也增大了低保工作管理的难度。

3.“易进难出”的问题

所谓“易进”是指救助对象只要收入低于当地最低生活标准，就会进入救助体制之内接受最低生活保障金;“难出”是指救助对象在收入情况有所改变，超过最低生活标准线后，对“应保尽保，应出尽出”之“出”有某种抵触情绪及行动。“易进难出”的表现有两种:一是不符合现有低保标准的家庭强行要求入保，二是原先的低保家庭在经济状况改善之后不愿意退出低保。社区每次张榜公布新进入和退出低保家庭的名单，或者居民生活遇到重大变故、逢年过节期间，“闹低保”的现象尤为严重。从软磨硬泡到掀桌子、砸东西甚至是在社区主任回家的路上拿着刀威胁，凡此之类的事情在大多数社区都发生过。

最低生活保障作为一种社会救助制度应当是在居民生活陷入危机时的一种临时的救济制度，如果让不该保的进来，应该退的留下，低保就会像滚雪球一样，财政负担越来越重，最终势必造成养懒汉的现象。“闹低保”的现象将也会使得低保工作的规范性降低，影响了工作人员的积极性，带来了社会救助中的不公平。随着低保规模的不断扩大，标准的不断提高，受益人群的不断增多，这种混乱的现象必然会愈演愈烈，最终制约低保自身的发展。

请思考:

1.结合案例谈谈最低生活保障制度带来的弊端?

2.在社会救助制度中如何保障“灰色群体”获得救助?

【注释】

[1]郑功成.社会保障学［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2005:268.

[2]民政部.2008年民政事业发展统计公报.国家民政部网站.

[3]民政部.2008年民政事业发展统计公报.国家民政部网站.

[4]民政部.“2006年城市医疗救助试点工作年度报告”，民政部最低生活保障司内部材料.

[5]郑功成.社会保障学［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2005:287.