中国城市化的建设方针

二、中国城市化的建设方针

中国城市化的理性自觉，始于1978年的改革开放以后。从那时算起，显著影响中国城市化方向和进程的大致方针主要有以下三项:

(一)城市化建设方针

新中国成立初期，国家把发展工业放在突出位置，实施“重工业优先发展战略”，谋求“以工业化带动城市化”，但事实上，兴奋点、注意力主要在发展工业上。直到1978年以前，一直走的是以重工业发展为主要推动力的政府严格控制型城市化道路，城市化进程缓慢甚至停滞。以生产型的重工业为主的城市发展较快，城乡对应的二元结构由此逐步形成。

1982年，中央召开全国城市规划会议，第一次明确提出了我国城市化建设方针，这就是:“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”。1989年，国家出台的《城市规划法》第4条又明确提出:“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”

上述方针的着眼点或核心内容，是有目的地控制城市的人口规模，并以此来推进各级城市的发展。这个方针的实际执行至少延续了20年时间。总的来看，这一方针的贯彻执行，对于改变长期以来我国大城市比例过大、中小城市发展不足的不合理的城市布局，对于推动城市化的发展起到了积极作用。在此期间，由于“小城镇”发展模式渐渐占据主导地位，这二者的缺陷暴露得越来越明显，到了21世纪，城市化建设方针有了新的调整。

(二)小城镇发展战略

20世纪80年代初，费孝通的“小城镇论”一经提出，广受关注。“小城镇，大问题”，以发展乡镇企业为依托，积极推进小城镇发展，进而推进农村城镇化进程，一时成为学界及政府的普遍共识和地方政府的实际行动。这一主张的着眼点有两个方面:第一，发展小城镇可以作为农村剩余劳动力的蓄水池，减少对大城市的压力;第二，它也可以成为农村的经济、政治和文化中心，带动农村的发展。苏南地区的小城镇建设取得了极大成功，“苏南模式”成了全国效仿的模板。当市场经济渐渐走向成熟，在连续遭遇东南亚金融危机、世界经济危机之后，乡镇企业受到较大冲击，小城镇的先天性营养不良症状慢慢显现出来，因而小城镇发展战略的推广价值及发展前景受到越来越多的质疑。

(三)新世纪城市化建设方针的调整:协调发展，中国特色

进入21世纪之后，在总结既往经验教训、吸收专家学者的意见的基础上，国家对城市化建设方针又做了一系列调整。2001年10月，中共中央关于制定“十五”规划建议中，明确提出“积极稳妥地推进城镇化”的战略要求。2002年中共十六大报告，将“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”，作为新世纪前20年必须抓好的八大任务之一，并将城市化建设方针表述为:“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。2007年中共十七大报告又指出，要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，重点强调了“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培养新的经济增长极”^[35]。这是中国官方关于城市化建设指导方针的最新表述。既反映了它与过去方针的衔接性、一致性，又反映了根据形势变化的客观实际，如何把握建设的重点等信息。关于“中国特色的城市化道路”的内涵，则可以从城市化机制、工业化与城市化协调发展规律、可持续发展原则、国际经济与中国国情几个方面综合理解和把握。