公共服务空间公平理论演进及其阶段性特点

1.公共服务公平的不同研究视角

如何界定公平、如何计量公平以及应用计量方法分析公平性问题一直是多个学科努力研究的热点。在管理学领域，公平概念用于考虑风险分析、运输系统的设计、设施区位配套模型等；在财政学领域，公共福利的分配是普遍的公平问题，如王宗涛、刘尚希等提出在基本公共服务均等化目标约束下，公共财政需要价值和制度转型，在价值上，以财政公平原则重塑公共财政的基本价值，在制度上，以财政公平原则完善当前的财政体制与制度［98－99］；在法学领域，社会公平体系由权利公平、机会公平、规则公平、效率公平、分配公平、社会保障公平构成，基本公共服务公平的内涵指全体公民享有服务的机会公平、结果大体相等［100］；在马克思主义哲学领域，公共服务公平是具体的、现实的，具有社会历史性和相对性等特点，公平程度应根据社会生产发展提供的条件来确定；城市地理学领域，主要研究各种资源的公平分配问题，其实质是围绕城市要素的空间分异、对城市资源的分配合理性和市民对城市文明成果的享有程度而展开。

2.公共服务设施空间公平

在城市地理学研究中，公共服务公平至今仍未有一个权威的定义［43，55］，正如哈维所说：“不公平（inequity）指公共服务或设施的分配对某些特殊人群有制度上、体系上的歧视，但是，公平（equity）就很难界定。”正因如此，城市地理学关于公共资源分配公平的解释和评价方法层出不穷、多种多样，总体上表现出随时间推进、人们认识水平和技术水平的提高、社会的发展而不断完善的阶段性特征，大致经历了地域正义、空间均等、区位公平、空间公平四个阶段。不同社会经济阶段与空间公平相关的概念体系见图2.2。

图2.2　西方公共服务空间公平理论演进及其阶段性特点

（来源：作者自绘）

（1）地域正义（territorial justice）。

20世纪六七十年代的社会运动引发了对城市权利以及社会正义的关注，这场社会运动激发了以城市空间作为背景的城市社会正义研究热潮。Bleddyn Davies是最早关注市民城市生活变化中的空间性差异及导致这种差异的过程性因素的城市地理学者，他提出了“地域正义”的概念［101］，认为应以地理空间上均等地分配（equal distribution）公共资源为目标。随后，学者Lineberry R.L.也进行了相关研究。［92］

（2）空间均等。

20世纪六七十年代与“地域正义”相近的是“空间均等”概念。该概念体现均等分配的思想，指不同地域的居民享有的人均公共服务量应该相等。［102］地域正义与空间均等在福利国家模式下，都强调以空间单元为计算单位，不考虑服务设施实际的空间布局，实质是均等分配的思想。［7］

（3）区位公平。

20世纪80年代，城市地理学者开始关注“谁得到什么”（who gets what）的问题。区位公平意味着公共资源配置在数量、质量、类型、位置等方面的公正和平等。Wicks与Crompton提出界定公共服务区位公平的三个基本原则，要求在最小水平的基础上，以同等的机会和不牺牲公共服务效益为原则［103］。Lucy提出包括平等（equality）、必须（need）、需求（demand）、喜好（preference）、支付意愿（willingness－to－pay）的五个子概念描述公共设施配置的公平性，并提出公共服务配置必须有适当的距离限制，因为严格的和完全的至公共设施的距离平等是不可能做到的。［104］“区位公平”的概念实质上仍是均等分配的思想，但提出了最小需求标准和适当考虑公共服务效率的思想。

（4）空间公平。

空间公平指与每个居民的需求相关的公共服务设施在空间上相对公平的分布。不同研究者基于不同的研究目的，空间公平又具有不同含义，归纳起来，可分为四种观点。第一种观点是单纯从公共设施的角度出发，认为空间公平是所有居民无论居住在哪里，都应该被平等对待，强调居民离公共设施平等的空间分离度或空间接近度的机会均等，常用可达性指数进行度量［39，105－107］；第二种观点在社会空间分异的背景下提出，认为空间公平评价应从设施和使用者特征两个角度出发，以平等的方式在不同区域、不同经济、种族和政治群体之间分配［108］，这种观点是社会公平的延伸，实际是社会空间的公平性。持这种观点的代表人物是Erikip，他提出分配决策应该灵敏反映不同公民群体特征，即公共服务的公平问题应考虑使用者的特征，且评价公平的结果应以谁获得多少服务而不是以哪里获得了多少服务来反映。［59］第三种观点认为城市公共服务设施配置不只是公共设施分布的地域公平，更重要的是应以满足不同使用者的需求为目标。随着城市更新、城市化进程的加快，部分学者提出了第四种观点，认为城市公共服务设施具有很强的正外部性，由此带来的城市发展利益也应被所有人公平地享受到。正如Rich强调空间公平目标应该包括公共服务设施可达性公平、利用公平及结果公平，即公共服务设施空间公平不仅要保证每个居民获得相同的服务，而且居民在使用公共服务设施后能够拥有更加平等的生活环境。［102］

Talen综合以上观点，将公共服务设施的公平问题分为四类：基于均等的公平、基于基本需要的公平或补偿性公平、基于需求的公平及基于市场标准的公平。第二类和第三类观点都提出应基于公众不同需求考虑设施布局的合理性程度，其根本着眼点是要减小因阶层分异所导致的设施供给的不平等程度，使公共设施供给最大限度地考虑低收入人群的需要，让不同阶层的居民能平等地享受各种服务。［10］