所有权资本金出资

国家直接出资是政府投资中最主要的资金来源类型。可以作为国家直接出资的资本金来源包括税收收入、国有资产收益、政府性基金等。国家对于这一类资本金拥有的是所有权。在政府投资过程中，作为资本金所有权主体的国家将所有权客体的资本金投入一定的经营事业过程以实现价值的增值。按照我们对政府投资的定义，这种价值的增值既可以是能够以货币来衡量的经济效益也可以是不能直接以货币来衡量的社会效益。无论是为了何种价值增值的目的，对增值实现与否的判断只能来自资本金的出资人而不能是其他任何组织和个人。

投资行为作为一种理性的经济行为，其理性的逻辑在于：投资行为四个构成要素中其他三个要素共同向投资主体的统一。首先，资本来源于投资主体，这是资本归属的统一；其次，投资的动机必须是投资主体意志的反映而不是其他主体或个人；再次，投资对象，即经营事业过程必须能够服务于主体动机的实现。这种统一性是所有投资行为内含的理性逻辑，也正是法律借以对投资行为进行规范和保护的理论依据。这种统一性最为本质的内容就是投资行为必须符合投资主体所要表达的利益诉求。

这里，我们可以发现存在两种主体。一种主体是投资主体，另一种主体是作为出资资本金所有权的主体。在很多情况下，这两种主体并不是统一的，投资主体不是资本金的所有人，而仅仅是代行机构。政府投资就是最典型的例子。按照宪法和相关部门法的规定，作为国有财产的资本金其所有权归国家所有。我们已经对此进行了分析，这种国家所有本质上属于人民所有。按照民法和物权法的原则，只有人民才能作为所有权主体排他性地享有对于资本金的占有、使用、收益和处分的权利。政府投资过程中资本金的投入是所有权主体对所有权中使用、收益权能的行使。正如前文所述人民不能成为完整意义上民事行为主体，其所有权的行使必须通过国家作为民事行为主体以其相关国家机构代为执行。由此产生了资本金所有权主体与投资主体的分离。

在普通民事行为或者私营部门的投资行为中，这种两种主体相分离的现象也是普遍存在的。特别是在投资规模较大、投资专业技术要求较高的领域，出资人往往是通过专业的机构进行投资活动。出资人与专业机构之间通过法律确认的委托—代理关系或者信托关系完成财产权利的转移。在财产权利转移的同时通过一定的制度和机构安排保证投资行为必须与出资人的利益诉求相一致。这其中的财产权利的转移以及制度与机构的安排都是通过一系列的契约性文件作为依据从而得到法律的认可与保护。因此，在普通民事行为中，投资行为与投资主体所要表达的利益诉求正是出资人的利益诉求。

在政府投资中，由于人民作为所有权主体存在行为能力缺陷，这种缺陷必须通过其授权的政府（国家机构）代表行权来弥补。由此产生的两种主体的分离，必然存在一个资本金的所有权由人民向政府转移的过程。由于存在由宪法和相关部门法所规定的权力和权利的授权关系，政府投资中财产权利的转移以及制度与机构的安排便可以以“无字的契约”为基础，而无需像普通民事行为一样以契约性文件为法律保障。因此，“无字的契约”应当在制度安排和机构安排上能够确保政府投资最终必须反映出资人——人民的利益。

必须指出的是，虽然“无字的契约”将“国有财产归人民所有”像公理一样确立下来。但是，政府投资所深入的社会经济生活却时时处处以定理性的法律规范进行规范。公理与定理之间是否存在缝隙，这将关系到法律是否能有效地实现其功能。现实的情况是：一方面，公理与定理之间还存在着相当的空白或模糊地带；另一方面，在卷帙浩繁、设计精致的定理系统的映衬下，公理反而在人们的视野中显得单薄和不清晰。政府投资与人民的关系被有意或无意地淡化或者错误理解，更多的时候谈到的是政府投资与政府的关系。面对这样的现实，仅仅依靠“无字的契约”是否能够维护人民的地位、保护人民的利益诉求值得商榷。