蠲免政策的失效

蠲免同样是一项复杂的救灾工作，是政府救灾很容易出问题的环节。蠲免是政府救灾政策的重要组成部分，其目的是减轻受灾者的负担，“法定性的蠲免也是一种重要的、间接性的生产，或更准确地说，是再生产救助措施”^[35]。因此，几乎每次地震灾害之后，地方官员都要向中央政府请求蠲免赋税。一般地，赋税蠲免有助于农业生产的恢复，灾民也能因蠲免赋税而受益，然而问题恰恰会出现在这里。法国汉学家魏丕信认为，清一代的赋税蠲免对灾民不一定起到救助作用，首先，因为赋税蠲免只适用于土地，所以蠲免的结果可能是部分土地遭受损失的大土地所有者与全部土地被毁的小土地所有者在赋税蠲免中同等受益，如果的确是这样，那么分配的不合理就显而易见；其次，由于土地的所有权不断频繁变化，纳税者不一定是土地耕种者，在这种情况下，蠲免并不能让真正的灾害受害人——土地耕种者获得好处，反而是让纳税人趁机逃税；再次，在清代高度集中的财政制度下，地方政府官员并不希望过多地减免赋税，因为地方收入是来自随正式赋税征收的各种非法定附加税，中央政府减免越多他们的利益就越少，这种利益关系必然影响地方官员查灾的积极性和责任意识；最后，执行蠲免政策需要耗费大量的时间和人力，因为需要对种植不同粮食的土地重新计算其赋税率，而地方官员通常会偷工减料，将蠲免数额平摊到受灾的每一块土地上，这样，受灾较重、特重的土地耕作者就不能真正受益，政府蠲免的目的就不可能完全达到。^[36]这些方面的确是清代蠲免政策中的弊病。道光十三年（1833年）云贵总督阮元奏请蠲免因嵩明大地震造成的灾民的赋税，皇帝的朱批对其笼统的奏折很不满意，朱批谓：“所奏虽是，但未被灾之户系何州县，共若干户，未经声叙明白。另有旨。钦此。”又随折承准片开内阁奉上谕：“阮元等奏昆明等州县地震，被灾。原奏请蠲免本年钱粮，未将已未成灾之户分晰叙明，查明奏请更正，并请交部查议一折，所奏虽是，但未被灾之户，系何州何县共若干户，仍未经声叙明白，著该督等详细查明，将各该州县成灾及未成灾各户分晰声叙奏明办理。……钦此。”^[37]云南官员阮元接旨后，为此惶恐不安，一边重新查勘各地受灾程度，一边自请交部议处。“伏查本年七月二十三日，云南地震。除安宁、富民、罗次、禄丰、昆阳、易门、南宁、沾益、陆凉、罗平、马龙、平彝、新兴、路南、建水、石屏、通海、嶍峨、武定、禄劝等二十州县，震势较轻，勘不成灾，均毋庸赈恤蠲免外，其昆明、嵩明、宜良、河阳、寻甸、蒙自、晋宁、洒川、阿迷、呈贡十州县勘系成灾，臣等当将成灾之昆明等十州县本年应征钱粮奏请豁免。嗣经复查秋禾收获甚丰，而此成灾十州县内有此村坍塌房屋伤毙人口甚重，而彼村并未倒房伤人安贴无恙者。是以复经奏请将该十州县内被灾之户蠲免钱粮，而不被灾之户仍旧输纳钱粮，分晰声请更正；并请将臣等交部察议。查滇省钱粮本轻，计此昆明等十州县总共年额应征钱粮银米约计合银八万余两；此中应免者，大约数不及半。盖因此十州县内被灾各户有（原）本有田粮之户，有（原）本无田粮之户。又有（从）前有田地，今已典卖与他人之户，必须分别查明，……臣等已与藩司潘恭辰饬令各地方官复行逐户挨查，年内未能完竣，容俟查报齐全，即行核明另折具奏，务使灾黎必沾实惠，而不被灾各户不致稍有影射混冒。”^[38]阮元的这份奏折有力地证明了学者魏丕信的观点。清朝的蠲免政策一直延续到清朝结束，所以，即使没有细节性的资料，我们也可以认为，在清末的最后几年，即1901—1911年间，云南多次发生的大大小小的地震灾害后，政府的蠲免政策并不能保证灾民受益。民国时期，虽然云南的社会力量比较强大，但对于政府投入的救灾资源的分配，社会力量仍然无权过问，政府在地震救灾过程中因主观和客观原因造成的不公平现象也是不可能消除的。