被偏爱的环境权及其制度化的一般规律

第一节　被偏爱的环境权及其制度化的一般规律

环境危机给人类社会带来的威胁与破坏唤醒了人们关于环境权利的自觉意识。如何在环境危机四伏的现代社会中安全、健康、舒适地生存成为了人们思考和关切的重要话题。20世纪60年代联邦德国一位医生向欧洲人权委员会提出向北海倾废的行为违反了《欧洲人权条约》关于保障清洁环境条款的控告，引发了西方社会关于人权中是否包含享受清洁环境的内容的思考和争论。同时期，在美国发生的关于在良好的环境中生活的权利是否应当入宪的讨论，进一步唤醒了公众关于环境的权利意识。1970年国际社会科学评议会在东京发表了主张确立环境权为基本人权的《东京宣言》。同年，“日本律师联合会第13届人权拥护大会”上两位律师所作的关于环境权的报告也引发了日本学界关于环境权的大讨论。毋庸置疑，这些被视为“催生”环境权的关键事件的背后隐藏了一种现代社会关于环境保护和安全生存的集体意识，也为后来环境权的理论建构和法律化提供了前提。

环境权在20世纪70年代开始被载入一些国家的宪法之中。据统计，目前已有53个国家在宪法中确认了环境权。^[1]

■“人有得到健康的生活环境的权利。社会共同体为行使这一权利保证条件。”（《南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法》第192条）

■“保护自然生活环境出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由行政和司法机构对自然生活环境和动物予以保护。”（《德国基本法》第20a条）

■“人人有权享有良好环境及有关环境状况之可靠资讯，也有权要求因违反环保法律所造成对其健康或财产损害之赔偿。”（《俄罗斯联邦宪法》第42条）

■“为了他们自己的利益和世界的未来，每一代人均有权利和义务保护和维护环境。”（《委内瑞拉玻利瓦尔共和国宪法》第127条）

■“每一个人有权获得一种有益于健康的和有益于自然条件的生产力和多样性得到保护的环境。自然资源的利用应建立在全面的长期的考虑的基础上，由此未来世代人的这一权利也应该受到保护”；“为了维护前款规定的公民的权利，公民享有被告知自然环境状况和任何已经计划或着手的对自然的侵蚀所产生的后果的权利”；“国家将制定具体的规定来实施这些原则”。（《挪威宪法》第110b条）

■“每个人有权a.获得对其健康和幸福无害的环境；b.为了现在和未来世代的利益，采取适当的立法和其他措施保护环境，这些立法和其他措施能够：ⅰ.防止污染和生态恶化；ⅱ.促进环境的保护和管理；ⅲ.在促进合理的经济与社会发展的同时，保护自然资源生态上的可持续发展与使用。”（《南非共和国宪法》第24条）

■“人民拥有对于清洁空气和水和保存环境的自然的、风景的、历史的和美学的价值的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民包括其后代的共同财产。作为这些财产的受托管理人，州政府必须为全体人民的利益而保护和保持它们。”（《宾夕法尼亚州宪法》第1条第27款）

■“任何人均有健康环境之权。任何人均得循适当的法律程序……实行此权以对抗任何政府或私人。”（《伊利诺伊州宪法》第11条）

■“人民拥有对于清洁空气和水、对于免受过量和不必要的噪声侵害和对于他们的环境的自然的、风景的、历史的和美学的质量的权利……”（《马萨诸塞州宪法》第44条第791款）

■“所有人生而自由，拥有不可剥夺的权利。这些权利包括清洁、健康的环境权，追求生活必需品的权利，享受和保护生命和自由的权利，获取、占有和保护财产的权利，以及用所有合法方式追求安全、健康和幸福的权利。在享受这些权利的同时，所有人应认识到相应的义务。”（《蒙大拿州宪法》第2条第3款）

……

可以看出，这些国家或地区的宪法所明示的环境权利是一种在环境遭受严重破坏进而危及人类社会发展时的利益诉求。公众对环境问题的普遍关切和相关国家宪法对公众环境权利诉求的回应也为环境权的证成提供了可能。换言之，环境破坏及其产生的环境恶物不利于人类的生存、发展，人的生命和财产处于其中有万劫不复之虞。因而，环境权的存在及其法治化就有了必要性与合理性。环境权成为一种宪法权利（或曰基本权利）具有明显的权利宣誓的色彩，它在昭示公众对环境问题深恶痛绝的同时，表达出一种公众对政府权力的不作为和自由权利的负面效应的规范意愿，试图借助基本权利的规范效力为国家设定一定的义务或政策目标，同时也为自由权利划定权利的边界和越界之后的责任。

通过对相关国家宪法文献中环境权条款的分析，我们认为这种环境权的规范表达路径具有以下几个特点。

第一，将环境权视为人的应然权利的组成部分，视为具有道德意义、以人性为根据的人权。依据古典人权理论，人权具有应然性，人权的规范化和实证化需要经过对权利的需求宣言、宪法原则的表达及制度设计的落实三个阶段。但是，由于各国的意识形态和现实物质条件的限制，并非所有的人权都会进入宪法规范成为法律意义上的基本权利。在现有的宪法权利谱系中，财产权、人身权等古典人权的功能是“保证社会是一个私人自主权的领域，并将公共权力限于有限功能之上”^[2]。换言之，这类权利是独立于、超越于政治秩序之外的，是源于人类本性和社会历史规律的自然权利，它们的宪法化及其实现必须排斥国家权力的干预。反观环境权，由于经济发展和福利保障是世界上每一个国家的首要任务，对经济目标的追求必然会给环境带来负面效应，因而环境权不可能置身于政治秩序之外——无论哪一个国家都不可能因为公众对清洁环境的需求而放弃发展机会。这样一来，环境权就不应被视为具有自然权利性质的那一类自由权利，而应视为能够满足社会公众的发展机会和生存需要的社会权利。这类权利的实现需要国家的积极干预，需要具体法律制度的跟进、维持和更新。相反，自由权利的实现需要在法律中对政府设定否定性要求，明确政府不可以规定哪些方面的内容或者行使哪些方面的权力来限制权利。同时，自由权利的保障还要建立权力分层机制，通过独立于行政机构、立法机构的司法机构来审查行政机关的行政命令和立法机关制定的法律的合宪性，进而保障这类自由权利的最高地位。唯其如此，才能保证宪法中自由权利不被行政权力所僭越和压制，被立法机关的违宪法案所取消和限制。再回到环境权，由于它的社会权属性，它需要政治权力及其现实机制的积极参与、配合来保障实证化后的实现问题。在这个层面上，环境权的宪法化并不意味着环境权实现机制的建构工作就此终结，仍需要构建融合行政、立法、司法在内的混合机制。

第二，环境权的宪法表达具有开放性。从权利内容上看，在权利模式的选择上，各国宪法并没有通过一般条款的模式对环境权的基本内涵予以确认，而是通过列举式的方法将享受清洁环境权、环境知情权、损害赔偿请求权等具体的权利内容予以明确。这种列举式方法使环境权利体系具有了极大的开放性，具体表现为：其一，环境权的入宪拓宽了基本权利的主体范围。宪法中基本权利的主体是公民，宪法的基本权利规范是以一个国家或地区公民的权利诉求和主张为依归的，环境权入宪将基本权利的主体范围从公民扩展到“人类”，这意味着环境权的主体不仅仅是公民，也包括外国人和无国籍人等。这样一来，基本权利的主体范围也随之扩大。其二，环境权的入宪拓宽了基本权利内容。权利是一个动态概念，它的外延开放且不稳定，它是以一定社会物质条件为基础不断发展的，当一个社会的物质生活条件发生变化时，这个社会的权利图谱必将发生改变。能够进入宪法成为基本权利的那一部分人权，反映了社会发展对于人的价值观念和权利意识的影响，而环境权作为基本人权的一部分进入基本权利体系，也表明了宪法所蕴含权利观念也在同步回应着社会发展带来的新问题和新诉求，并随之发生深刻的变化。可以说，环境权入宪既表明了宪法精神和基本权利之于人们日常公共生活的重大意义，反过来，环境权入宪也在很大程度上推动了宪法和环境法的发展。

第三，环境权的宪法表达具有不确定性。这种不确定性表现在主体、客体和权利内容三个方面。首先，在宪法文献中，常常以“人类”“动物或植物”“土著民”“妇女”“儿童”“未来世代人”等“群”概念或“类”概念来指称环境权主体，具有主体范围的不确定性。依据法理，权利主体的不确定性意味着权利的虚置，“造成了环境权成为一种理论上可取、实践上难以操作、司法中常常被置之不理或者横加剥夺的权利类型”。^[3]其次，在环境法律关系中，环境权所指向的对象是环境本身还是环境利益，抑或是健康、尊严、安全、舒适等抽象感觉，这些问题一直以来在理论上都悬而未决。而相关论者所提倡的将“动物”“植物”等传统价值和法律关系中的课题提升为自然价值关系和环境法律关系的主体的主张，及其背后的“客体主体化”或曰“主客一体化”的方法论范式给传统权利理论、价值理论及其哲学基础带来的冲击仍然需要重新审视。在此情况下，环境权的指向问题就变得更加复杂和耐人寻味。最后，宪法意义上的环境权一般可以归结为实体性权利和程序性权利两个方面。其中，前者又可分为“在健康适宜的环境中生活”的权利与“合理利用自然资源”的权利；后者则包括环境诉权、环境知情权以及环境决策参与权等参与性权利。但值得注意的是，何谓健康适宜的生活权利，主体在多大程度上享有这些权利则不得而知，至少在法律上难以名状，这给宪法层面上的环境权的实践解释设置了新的操作难题。

第四，宪法规范中的环境权具有显著的道德性与理想性。环境权的道德性更多地表现在，它内涵了一种具有普遍性的道德信赖，在法律对其进行具体制度安排时，宪法规范中的环境权可以作为这一工作的“合法性”准则。在这个意义上，环境权的宪法表达符合富勒所坚持的“合法性原则是道德原则”^[4]的论断，环境权构成了环境法律制度建设的“道德判准”，成为了环境法律制度的合法性尺度，任何环境法律制度的规范内容和形式只不过是作为宪法权利的环境权的外显形态而已。但从反面观之，环境权的道德性必须通过法律制度来体现，脱离了具体法律制度的外壳，环境权的道德性就丧失了普遍性和公共性。进一步追问，环境权的价值取舍能够完全依据这种道德信赖和公众对于道德的认知做出吗？答案恐怕并非是肯定的。因为，在法律框架下环境权的价值表达还受制于社会现实的客观性、国家利益、公共利益、群体诉求、自由目标、政治集团等因素。因此，环境权的正当性不完全来自其道德性，环境权的法律表达也不能止于道德信赖。作为一种道德权利，环境权的效力根源必然是外在的行动和制度功能，而非内在的心理判断。此外，环境权的道德性和普遍性也很大程度上加重了它的理想性色彩。无论是在制度层面还是在知识层面，道德信念总是人们渴求的完美表达方式，但它与其所扎根的现实生活的多样性和复杂性却总是不相吻合。我们认为，在此意义上的，环境权的宪法表达的最大功能并不是指引我们如何去实现人权，毋宁是为实现这些人权提供了目标性、方向性约束。

第五，无论是从主体范围而言还是从环境权的内容与客体来看，宪法所表达的环境权具有较强的公共性和抽象性。这种公共性体现为对环境利益享有的公共性和对环境事务参与的公共性。环境权的功能并非止于对环境权益享有的宣示，更多的是要在权利主体之间构建一个公共意志沟通的互动平台，它所表达的不是个人权利观念的独白，而毋宁是建立在公共理性基础上的新的权利束的建构。一如哈贝马斯所指出的，在私人自治的领域内（或者如他所说，在“主观权利”的题域内），公民享有“私人自主”的外部空间，而在公共领域内人们则需要通过行使“交往权和参与权”来保障公民的“公共自主”。因为，以“交往权和参与权”为核心的人民主权是人权合法性的先决条件。^[5]在这里，环境权成功地将公共领域和私人领域勾连在一起，并实现了两者之间的动态均衡，因为它在主体归属上既是公共的，又是私人的。详言之，在自由权利观念的导引下，私人对财产的支配和行为的选择具有完全的自主性，并且法律不得干涉、禁止。私人对财富积累的渴求和自由权利的无边际的应用，制导了人类中心主义的思维模式和行动定律，并在人类中心主义伦理指引下给环境带来了巨大压力。而公共领域的形成弱化了私人领域和经济利益的直接联系，成为了公共权力领域和私人权利领域、公共利益和私人利益之间的缓冲地带。由于环境权的人权属性和基础性，它所内含的“权利—权力”“私权利—公共利益”的平衡机制也更具普适性，不会因为各国的国情和发展目标有所区别。因此，环境权作为一种理想的权力制衡机制，很容易与环境公共事务建立联系，并将为人类社会出产一代又一代具有环境理性和权利自觉意识的“生态人”。同时，在相关论者那里，环境权也成为了非人生命体权利解放的重要途径。^[6]总之，宪法层面的环境权的公共性既意味着它是公众享有的私人权利，也是私人进入公共事务领域的正当化通道，是调适私人经济利益和公众环境利益的公共性桥梁。它对应一种独特的人类活动，即作为共同体而不是私人领域（家庭、谋生等领域）的成员，有权对公共事务进行公开的对话和讨论。^[7]

环境权的抽象性是指实现上的抽象性，它必须从基本权利形态转变为部门法上的具体权利类型才能获得司法上的支持。环境权被视为人权的一部分，因而其主体不仅是普遍的而且还是抽象的，人权的主体只能在个体人格意义上被证成，一旦环境权的主体具体化，那么其绝对价值的属性就会在一定程度上被消解，而转变为一个相对可实现的范畴。但是，这样一来环境权就被剥夺了根本性及其对其他基本权利的制约作用。再者，我们很难设定确切的环境义务人作为权利实现的保障。通过法律加工将现实中的环境冲突转变为法律冲突必须在制度上构建能够覆盖权利人和义务人的法律关系，而通过何种法律义务来实现或贯彻环境权，从其概念本身找不到确切的答案。换言之，法律是通过制度来规制人们行为的，但环境权只关注整体利益，却忽略了将权利放入社会范围内予以具体化。这种抽象的权利无助于彻底解决环境问题和利益冲突，必须将之具体化、程式化。

第六，作为基本权利的环境权具有普遍性与优先性。环境权的普遍性意指权利主体的广泛性，每个人都有享受清洁环境并且合理利用环境资源的权利，无须任何组织和个人的认定和许可。环境权的优先性意指它并非是法律创设的权利，而是先于任何实证的权利话语。需要注意的是，正是这种基本权利的优先性增加了权利冲突的可能。环境权所表达的利益内容更多的是环境公共利益，而宪法所要保护的这种公共利益会与财产权等基本权利相冲突。依据现代权利理论，尽管为消除或缓解个人基本权利之间的紧张关系，法律为基本权利设置了界限——公共利益，但是，对公共利益的界定一直以来都是一个法律难题，更罔论借此来解决“虚幻”的环境权与其他基本权利之间的界限和冲突了。更何况，这里面还存在由于认定环境公共利益具有优先性而过度限制其他基本权利的危险。在两者相互交错中，一般法理上的比例原则、利益衡量原则也极有可能会因为不同主体（或同一主体在不同情境下）的权利诉求不同而完全失效。