河北省承接北京人口疏解问题研究

河北省承接北京人口疏解问题研究_2015～2016年河北省社会形势分析与预测

王凤丽　李常海

推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大战略部署。京津冀协同发展大背景下，结合京津冀三地功能定位，将北京市承担的诸多非首都核心功能向周边特别是河北省疏解，是协同发展的一项重要内容。本研究以社会学、经济学和公共管理学为理论基础，分析北京人口疏解工作的“动力—阻力机制”，以“出北京”和“来河北”为切入点，我省承接北京疏解人口对经济、社会、民生等发展，有怎样的作用、从何处突破、有怎样的挑战、如何评估效果等，并提出若干政策建议。

一、积极主动承接北京人口疏解，解决发展问题和社会民生问题

（一）人口疏解是非首都核心功能疏解的根本任务

《北京市城市总体规划（2004～2020年）》明确提出：2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右。而事实上，2014年末北京市常住人口已突破2151万。与此同时，从各地源源不断流入北京的人口数仍在增长。未来5年，北京市至少要向外疏解350万人，大致相当于我省一个地级市的城市总人口。而环绕京津的河北省，11个地级市不仅经济实力均显弱小，城区人口也均在500万以下。打破“一亩三分地”思维定式，有计划、有步骤地承接北京疏解人口，为有序疏解北京非首都功能、推动津冀协同发展提供动力支持，既解决本省当前紧迫的经济发展和社会民生进步问题，又可与京津形成协同发展、互利共赢新局面。

（二）人口迁移和城市化密切相关

我国是个传统农业大国，近年来迅速城市化、区域经济快速发展和几个较大都市圈的兴起，受到全世界的瞩目。早在2001年，美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨教授就指出，“美国的高科技和中国的城市化将会是影响21世纪全球发展的两大重要事件”，并认为城市化是新世纪对中国的一大挑战。^[1]分析城市空间拓展、人口分布的常用理论模型，比较有代表性的是圈层空间结构模式“杜能圈”，美国芝加哥大学社会学教授波吉斯提出“同心圆理论”（1924年），霍伊特提出“扇形模型”（1939年），以及哈里斯和乌尔曼提出“多核心”模型。结合京津冀实际情况，20世纪50年代美国郊区化发展较有借鉴意义。当时美国正处于战后城市化进程中，大都市周边的城乡主要有三种功能定位：一是都市卫星城，位于市郊，作为中心功能拓展区和大都市上班族的居住地；二是城乡衔接型，同时具备生产性和经济性功能，城乡之间的连接桥梁，又是城市之间的沟通纽带；三是农村腹地型城镇。^[2]

与此同时，现代化进程中的人口迁移领域也有一些理论研究成果。从英国统计学家拉文斯坦所提出的“阶梯式迁移法则”，到当代“人口密度梯度决定律（包括‘真空’吸引律）”“人口承载力决定律（包括超载外迁律）”等，多围绕“乡村—都市”关系和城乡居民政治、经济、文化、生活等需求开展。“都市化”是研究人口疏解和承接无法回避的问题。胡兆量借鉴拉文斯坦法则，提出了适应于中国国情的新的移民法则。蔡昉等学者对于区域性人口流动规律进行了总结，提出“阶梯式流动”的观点。王桂新研究发现中国人口迁移原因与机制，逐步由社会原因为主转变为经济原因为主，发生机制逐步由计划组织为主转变为市场调节占主导地位。阎蓓则研究了当前人口迁移中的性别选择性问题。

而常住人口规模对经济发展和城市化的影响也备受重视。京津冀在内的三大都市圈的崛起，以及改革开放三十多年来对其他区域人口的强大吸引力，更引起许多研究者的高度关注。顾朝林根据城市人口分布Kernel密度对我国城市集聚区的空间分布和演化过程分析研究认为，京津、长三角和辽中是我国自1949年以来城市集聚区的开端，到2003年前后已形成“长三角—山东半岛—苏鲁皖边界”“京津冀—中原—晋中”和珠三角等三大城市连绵区。城市集聚区的演变趋势主要是：原有处于发育阶段的城市集聚区的进一步形成；原有城市密集区之间通过空间拓展出现空间衔接，并形成地域范围更大的城市连绵带。^[3]目前京津两市都是常住人口超过1000万人的超大城市，但京津冀一带目前尚无常住人口在500～1000万间的特大城市。

（三）京津冀“三层都市圈”展望

纵观纽约、东京、伦敦等世界超大城市的发展和现状，可见很多大型城镇的发展主要借助外来移民的推动，而不是仅仅依靠它们自身的经济增长。笔者认为，人口规模、人口密度影响一个地区的经济发展、都市化程度。我省承接北京人口疏解工作，要围绕参与“核心都市区—环核心都市圈—京津冀都市带”建设进行。未来建设“京津冀都市圈”，其级别与人口大致有这样的关系：第一层，核心都市圈。部分借鉴美国“大都市区”（Metropolitan area，MA）和日本“都市圈”概念，主要包括北京全境、天津全境和我省环京津的部分县区。总常住人口规模达到3000万，中心城市GDP占整个都市圈GDP比重超过50%，外围地区城市化水平达到60%，非农产值比重达到75%，外围地区到中心城市在快速交通条件下，单向通勤不超1小时。第二层，环核心都市圈。部分借鉴戈德曼定义的Megalopolis概念，总人口规模达到6000万，中心城市和外围地区的GDP、城市化水平、非农产值等均分别计算，外围区域内任意一个起点采用公共交通（含高铁）出行，去往中心城市单向通勤不超3小时；或整个都市圈范围在核心城市周围300千米半径内。第三层，京津冀都市带。部分借鉴杜克西亚迪斯所设想的Ecumenopolis概念，但不是在全球范围内而只是京津冀连成一体的特大都市圈，在京津冀三省市共21.62平方千米的土地上，承纳总人口规模超过一亿，成为经济繁荣、民生幸福的世界瞩目的特大都市带。

二、北京：人口向外疏解的“动力—阻力”问题研究

人口疏解是一个系统工程。人口流动的动力是什么？美国地理学家乌尔曼（E.L.Ullman）认为有三个基本要素：互补性、转移性和过渡机制。瑞典学者哈格斯特朗（T.Hagerstrand）、美国城市学家洛德莱利等均有各自的理论体系。但大都认为，中心城市在空间上的扩散对都市圈产业的空间布局有利，为经济、技术、社会、人口、服务、政治、行政等多种关系提供了有利的机会。

（一）人口疏解的“动力—阻力”模型

英国统计学家拉文斯坦提出的“移民法则”至今影响着学术界。拉文斯坦根据1881年英国人口普查资料，分别于1885年及1889年在《皇家统计学会会刊》发表了两篇重要论文，论文篇名均为“迁移法则（即移民法则）”（the laws of migration）。他提出，经济因素是迁移的主导力量：即大多数移民的发生都出于经济方面的因素。“恶劣的、压制性的法律条文、沉重的税务负担、令人生厌的气候、无法适应的社会生活氛围甚至其他强制力……所有这一切已经导致或仍然在促使移民潮的产生，但所有这些因素，都无法与大多数人为改善他们物质生活的强烈欲望所激发出的动力相比拟。”同时，拉文斯坦还发现，经济发展、技术进步、交通的发展，也会刺激移民的增加。^[4]制度经济学家D·道格拉斯与L·戴维斯认为，制度环境是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”。在我国，政府支配着各种政治、经济及社会资源，是维系政治社会系统稳定的主导力量，承担着提供法律秩序和塑造主流意识形态的职能。

借鉴美国著名经济学家和政策分析专家尼斯坎南的“预算—产出行为模型”，疏解人口所能获得的潜在总预算可以用以下函数表示：

B=aQ-bQ 2，0≤Q＜a/2b

如果疏解人口并非市场自发行为，必须由政府支出一定成本才可以正常推进，最低总成本可以表示为：

TC=cQ+dQ 2，0≤Q2

如果人口疏解工作得以顺利推进，总预算必须等于或大于最低总成本，即还需要一个约束函数：

B≥TC

当Q=a/2b时，预算（B）出现最大值；而总成本（TC）出现最小值时，Q=[（a—b）/（b+d）]。对于疏解人口“动力—阻力”模型得到一个最有效率的、最理想的均衡水平的Q，即政府总预算B恰好刚刚覆盖最低总成本TC，既没有耗费过多公共资源，又确保疏解工作以最合理、最节约的方式完成。

京津冀协同发展是一项政府主导、企业和社会各界多元参与的工程。如果有政府之外的第二组力量参与到疏解工作中来，则“动力—阻力模型”得到一组多元函数。多元函数联立，可计算出接近理想的疏解状态。

而如何根据实践因素，经过各种政策、法规以及经济、博弈、道德劝说等手段，找到对应的系数，并使它们各自的作用力能接近均衡，兼顾各方利益，是下一步人口疏解工作中倍加留意的。

（二）人口疏解的效果与评估机制

学者蔡昉提出过“阶梯式流动”的概念：“迁移会形成一种区域阶梯，即劳动力首先从相对不发达地区农村转移，随后从较发达的农村向城市迁移。”显然，在京津冀协同发展大背景下的北京人口疏解，迁移方向与市场自由选择、个体自发选择的方向相背离。因此，北京市人口疏解工作不能指望市场自动完成，必须有政府的强力介入，政策引导和经济手段并用，结合上“动力—阻力模型”，在一定范围内做试点，伴随产业转移、人口疏解，确定样本和典型，详细采样、及时跟进，既可以按照重大公共项目实施前后的不同效果，对同一研究对象做时间序列的对比分析，也可以在同一时间点，针对研究对象和控制对角做空间对比分析。对同一研究对象按时间序列做前后对比分析，一般又可以细分为下面四种情况：

图1图2
资料来源：北京市计生委网站：http://www.bjfc.gov.cn/，下同。

第一种情况（如图1）：适用于疏解时间短、整体外迁、过程平衡、政策明晰、外在影响因素少的情况（如：高校、医院、文化企业等及从业人员的整体疏解搬迁）。

第二种情况（如图2）：适用于整体外迁、准备充分、信息充分、把握性强、疏解前不易评估成本但第三方预测较准确的情况（如：居民小区、商贸物流批发市场等从业人员的整体疏解等）。

第三种情况（如图3）：适用于涉及零散外迁、外界影响因素多，分层次、分阶段实施疏解的情况（如：零散的居民向京外疏解）。

图3

图4

疏解人口样本数量：n，a∈n，b∈n，疏解效果：

第四种情况（如图4）：兼用于整体和个体，适合突发情况或实验随机评估，对个体单元进行典型分析，检验疏解政策实施、衡量评估疏解结果。

疏解人口样本数量：n，a∈n，b∈n，疏解效果：

总之，要在实践中，建立人口疏解工作评估机制，及时采用不同评估方法，考察各项政策、法规、办法在实施过程的各个阶段、各个环节，对人口疏解工作的总投入、总产出和影响因素进行检测和评价，以便及时调整、修正政策和制定新的政策和方法。

（三）产业疏解是整体人口疏解的基础和主要方式，经济因素是个体疏解的主要动力

关于移民的动力、基础和方向，拉文斯坦早就指出，大多数移民的发生都出于经济方面的因素。“恶劣的、压制性的法律条文、沉重的税务负担、令人生厌的气候、无法适应的社会生活氛围甚至其他强制力……所有这一切已经导致或仍然在促使移民潮的产生，但所有这些因素，都无法与大多数人为改善他们物质生活的强烈欲望所激发出的动力相比拟。”

疏解人口的方式至少有三种：一是地理区域为中心的环形带人口“阶梯递补”，二是功能定位为中心的产业从业人员整体迁移，三是经济因素为中心的个体迁移。

图5

功能区不明确、各区县经济发展差异较大，是北京“大城市病”的另一个成因。目前北京市18个区县，将按“城六区”“城市发展新区”“生态涵养发展区”等三个功能区重新定位，统筹规划发展。根据统计局公布的人口普查数据，目前各区人口情况如图5所示。

如果如图5中“空间阶梯递补”所示，仅以地理区域、行政区划为基础，在四个环形带之间依次向外部相邻区域疏解，整体上虽然可以降低北京市各个区域的人口，但一旦这样的疏解在几个环形带之间一个阶梯、一个阶梯地形成，这必然会在各个区域留下一些机会和空隙（如个体工作机会、行业发展机会等），而这些又会强烈吸引北京之外的居民从全国各地甚至世界各地争先恐后地进入北京市，抢占填补各个环形带居民外迁后留下的机会和空间。这样，北京市日益严重的常住人口压力得不到有效缓解。

近年来，北京市强调“以业控人”和“以房管人”，是影响和调控人口规模的方式方法，人口和就业联系在一起，就业又和产业相关。显然，人口疏解要以京津冀三地特别是北京自身各区县的功能定位为中心，经济发展因素刺激和行政政策手段相结合，实现以产业转移为主的人口整体迁移。按照“城六区”“发展新区”“生态涵养区”等三个功能区，将不符合各自区域功能定位的产业、行业连同从业人员及家属，整体直接疏解到津、冀两省市。“疏”与“控”并行，既实现产业和人口向津冀流动，同时又不刺激、吸引其他移动人口进入北京。

除了政策指导性的产业疏解带动从业人员及家属疏解外，北京市对居民住房和小车的严苛限购政策、高昂的生活成本、以户籍为核心的教育和医疗政策、超负荷的工作压力，是个体主动向河北省疏解的原因。

（四）硬核问题：以户籍为主要载体的各种附加福利如何转移到河北

在我国，由于户籍的继承性和等级性，使得户籍制度成为各种公共资源分配、社会阶层流动的焦点。有的学者认为，户籍制度曾经具有一定的合理性。户籍制度作为一种工具使得政府在长达几十年的时间内，严格限制了人口的流动，在当时的历史条件下，自有其存在的合理性。^[5]但更多学者认为，传统户籍政策并不合理。人口流入对城市有很多正面影响，最直接的是带来新的税基，增加地区税收收入，优化本地的要素配置。^[6]还有研究认为，我国实行事前迁移制度，即居民必须凭迁移地有关机构核发的准迁证才可以迁移；而国际通行的是事后迁移制度，即居民在自由迁移后再到有关机构进行登记。“我国现行户籍制度使户口更多地限制了公民的迁徙自由，确定其终身身份，更多地负载了社会福利功能，这种做法既不合理，也不公正。”^[7]

京津冀协同发展涉及的区域发展、产业转移、人口转移等，一切经济的、政治的、社会的问题，其核心都是人的问题。人的问题，离不开户籍问题，尤其是对附加了几十种福利的北京户籍。人口的空间转移问题，只要北京户口和河北户口不完全等同（即不允许居民自由地选择户口落在北京市还是河北省），就注定不可能把以户籍为主要载体的各种附加福利同步转移到河北省，沉没成本和机会成本都不可避免。因此，必须在现有户籍制度上出台有针对性的放松政策。比如，对于在北京市有户籍或工作居住证、且拥有购房资格，但在河北购房自住的人，无论他们是否在河北缴纳社保、个税，均享受他们在北京原有的社保、医疗、教育资源等待遇。

三、河北：承接人口迁入的机遇、挑战

众所周知，自新中国成立以来，河北省行政区划和省会驻地，均屡经变化。特别有两件事说明河北省承接外来机构、产业和安置居民的经验：一是省会由天津市迁往保定、再由保定迁到石家庄；二是为建设轻纺、工业基地，从沪、津、唐等地调了大批技术人员及家属到石家庄，建立了棉一到棉六等纺织厂。我省有丰富的人口转移和承接经验。当前，以石家庄、保定、秦皇岛等市为代表，各地积极调整行政区划、增加城区面积、加快行政区划调整，改善我省城镇化水平低的现状，也为今后承接北京疏解产业及人口做了空间准备。但是，“非首都功能”不一定都是“好”功能，接纳“非首都功能”时既要体现政治使命、经济发展使命，又要有民生情怀。非首都功能主要有两大类：一类是由非市场因素决定的公共部门，另一类是相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门。目前转移产业以传统制造业为主，转移企业多为资源消耗型，集中在城乡边缘，且已进入由梯队转移为主向转变城市功能为主以及产业创新、产业分工和产业转移并行的新阶段。^[8]应放眼长远，不能只是成为资本的盛宴或是“接包袱”，还得重视改革创新的内生动力，通过有序承接北京非首都功能，优化区域内的经济发展空间，培养经济和社会发展的共生极。要在经济“新常态”语境下形成新增长极，就得在行政规划先导的环节，以改革提升并改善政府治理，通过建设法治、责任、阳光政府来避免走弯路。^[9]

（一）宏观层面，我省承接北京人口的主要目标是承接北京疏解产业、促进经济发展，承接维持产业运营和发展的劳动者及家属

通过对比京津冀三地GDP总量和人均GDP发展变化的趋势，可见京津冀三地之间收入有明显差距，并且差距整体呈上升态势（如图6）。

研究地区间经济发展和民生状况，常用三种指数：对中等收入水平变化较敏感的基尼系数、对上层收入水平变化较明显的泰尔指数、以及对众数较敏感的城乡居民收入。其中后两个数据均与人均GDP有密切关系（如图7）。

人均GDP的差距进一步说明三地经济发展水平的差异。这种差异置于“京津”对周边城市化发展所起的引擎作用背景下，更凸显京津冀协同发展的重要意义。相对长三角来说，京津冀三地经济发展非常不均衡。根据国家统计局数据，2014年，京津冀区域内，北京市GDP总量为2.13万亿，天津市为1.57万亿，然后是唐山市6225亿元，这一区域内没有GDP总量在6500亿—1.5万亿之间的城市。而在长三角，除了上海GDP总量为2.36万亿，GDP总量在6500亿—1.5万亿之间的城市有苏州、杭州、南京等多个。

图6 北京市、天津市、河北省1999—2014年间GDP总量比较
资料来源：根据国家统计局网站数据绘制，下同。

图7 北京市、天津市、河北省1999—2014年间人均GDP比较

区域经济发展的较大差距，使得京津区域经济对周边省份的空间溢出效应日益增强。从经济学视角看，区域内乘数效应（指一个区域内由各产业部门间相互作用、相互促进而导致的产出增长与经济发展）、区域间溢出效应（指一地区经济的发展对另一地区经济发展产生的单向影响）与区域间反馈效应（指一地区经济变化在对另一地区经济产生影响的同时，受该地区经济变化的反影响）^[10]对研究京津冀区域“中心城区”和“外围地区”经济发展问题甚至民生社会进步问题，都有一定的启发意义。潘文卿以1997年和2007年中国8个区域的区域间投入产出表为基础，对比了这两个不同年份区域经济总量变动中三类效应的变化，根据1997年和2007年的系数测度值，发现随时间的推移，京津和冀鲁区域内乘数效应在下降，而区域间的反馈效应系统与溢出效应系数均在上升，表明京津与周边区域之间的产品流动和要素流动都增强，区域间的联系和合作越来越密切。

《规划》确定我省为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。北京外迁产业对我省的经济发展有刺激和带动作用，甚至一些在北京显落后的行业（如劳动力密集型的商贸和物流业），在我省仍有相对发展优势。

表1　京津和冀鲁区域的乘数效应、反馈效应与溢出效应系数

注：节选。原表格中“冀鲁区域”为“北部沿海”。该研究将全国划分为8大区域，而北部沿海特指河北省和山东省。表中，“扩散度”为本区域对其他区域的溢出效应，“感应度”为其他区域对本区域的溢出效应。

（二）微观层面，我省承接北京人口疏解的重点是找到人才引进空间

在京津冀区域内，北京无疑聚集了大量高质量的人力资本。与京津相比，1995～2013年间，北京科技活动人员占地区总人口的平均比重为2.07%，分别是天津的2.34倍，河北的11.48倍，人力资源分布极不平衡；产业经济数据显示，1995～2003年间，北京、天津、河北的高技术产业平均比重分别为26.75%、20.30%、3.48%^[11]，人力资源制约地区经济增长；同时，人才资源缺乏流动性进一步反作用到京津冀协同发展进程。也就是说，京、津、冀三地人力资本空间分布上的差异可能是造成地区间发展差距的一个重要原因。

一个地区经济发展和社会进步的最大推动力离不开充足的人力资本。应以承接北京市人口疏解为契机，吸引人力资本向河北省空间聚集，在我省环京津地带，形成人力资本可以相互联系和发生作用的系统整体，进而产生规模效应和协作效应。李天健、侯景新（2015）的研究发现，我国2010年高学历人口的空间集聚程度明显强于2000年，他们还提到Berryand Glaeser（2005）基于对美国30年人力资本空间集聚状况的实证分析，发现人力资本的空间集聚有两个原因：一是高学历的雇主更倾向于雇用高学历的雇员；二是住房供给的缺乏弹性使得低学历人口由于收入较低无法承受房价而只能搬迁到远离高学历人口的地方去住。^[12]受北京市严格的住房限购政策影响，一些在北京工作但不具备购房资格或买不起住房，主动选择到以廊坊“北三县”为典型区域的河北省购房，这是最近几年出现的愈演愈烈的现象，一部分在京工作但非京籍购房者甚至把户口迁入河北，在事实上成为“河北省承接北京疏解人口”的一个渠道。在承接北京市人口疏解的过程中，如果河北省只能承接到北京市的“穷人”“低学历者”，则对未来的发展更为不利。

在承接北京疏解人口的同时，瞄准城市定位，做好相关人才引进工作。美国学者约翰·弗里德曼（J.R.Friedman）提出过“中心—外围”理论，他通过研究委内瑞拉的区域发展发现，中心向外围扩散辐射的过程，会在一定程度上压制外围城市的发展，而且中心与外围由于各种不平等，特别是由于政策原因，外围的资金、人口和劳动力会更加强化流向中心。^[13]人才类型、规模和地方产业结构、经济发展的需求相匹配，我省应注意结合城市定位，对城市特定行业结构所需要人才进行吸引和挖掘，促进当地城市的产业特色和城市特征。北京市对外地户籍人口，允许申办“工作居住证”，在购房、购车、子女教育等方面，视同北京户籍对待。“工作居住证”要求必须由单位名义为员工办理，对单位（所有权性质、注册资金等）、对申请人学历（本科及以上学历）、职称（中级及以上职称）、收入（在北京市缴纳社保、个税等）、居住稳定性（有街道和公安部门出具的固定住所证明）等，均设置了较高的门槛。建议我省环北京各市，也借鉴这一做法，对申请人学历、收入、稳定性等，设置较高门槛，一旦达到这个门槛，就可在公共服务领域有更好的保障。

（三）我省能源与环境承载力是承接北京疏解人口的最大挑战

承接北京行政事业功能疏解，将直接对承接地环境治理产生推动作用，有助于生态环境容量扩大。如北京公共事业功能疏解，将促进京津保生态过渡带建设和洼淀湿地恢复与保护等生态工程实施，扩大区域生态空间和环境容量，提升环境空间承载力，还将带动提升环首都地区城市生态资源保护水平，增加水资源等生态资源供给，提升环境资源承载力。

但是，承接北京市疏解人口，给我省的资源承载体系（人口承载、能源承载、土地承载、水资源承载等）带来巨大挑战。我省人均水资源长期低于全国人均水平，环境污染问题突出。2013年河北省环境状况公报显示，我省七大水系已呈总体中度污染状态，并且氨氮浓度均值还在升高。^[14]祝尔娟等人根据中国能源年鉴和京津冀经济年鉴整理计算发现，2007—2011年间，北京能源承载力逐年稳步提升，天津能源承载力在高负荷状态中呈现上升态势，而河北省能源承载力急剧下降，能源压力由0.02增至0.82，而能源支撑力由0.86下降到0.29。^[15]京津冀地区城市人口稠密，工程建设活跃，地质灾害、环境污染影响大，随着互联网“大数据”时代的来临，社会公众综合素质迅速提高，对环境信息透明度和管理程度要求更高。^[16]协同发展面对地区发展与环境矛盾，今后要加强优化产业结构，稳步提升高新技术在国民经济中所占比重，处理好经济发展和能源消耗、生态环境的关系。在生态环境方面，要对生态资源进行梳理，结合我省水资源、气象资源、地质资源、动植物资源的特点，加强环境综合治理，恢复自然生态功能，形成绿廊穿插、水绿结合的优美生态环境。京津冀区域协同发展，建议在国家层面组建能统筹三地能源产业发展、资源配置、环境保护和有权限制定相关政策法规的部门机构。

（四）我省有待进一步加强硬件与软环境建设

完善基础设施为突破口和着力点，交通手段的进步和交通网络的完善很重要。交通网络、信息网络发展，以便于物流、资金流、信息流因承接人口而将快速发展，进而又刺激更多人口到来。研究发现，人均道路面积每增加1%，房价将会上涨0.12%～0.13%。道路基础设施建设能“资本化”到住房价格中，居民愿意为了获得更为便利的道路交通条件而支付更高的房价。^[17]我省加强硬件和软环境建设，一是提升市政设施承载力。行政事业功能疏解将带动北京周边形成高水平规划、高标准建设的特色城市，带动建立规模适度、设施齐全、功能区块分布合理的新型城镇，带动市政建设、市容环境、公共交通等城市功能完善和提升。二是提升公共服务承载力。行政事业功能疏解将直接推动社区服务能力的提升，特别是功能随迁人员对社区入托、养老、家政、社区环境等服务要求普遍较高，将带动承接地城市增加社区服务功能供给、提升服务质量，全面提升社区服务承载力。三是提升就业承载力。行政事业功能疏解落地将带动大量科教医疗事业单位及一批相关企业迁入河北，大量核心功能企事业单位及本地配套服务行业将创造大量就业岗位，直接提升落地城市就业承载能力。四是提升居住环境承载力。高端人才的迁入对生态环境功能有较高需求，康复保健、户外休闲、文化休闲等所需的人文环境将全面进步，我省也要主动加强软硬件环境建设，提升承接地的居住社区环境优化和功能承载力。

四、对策建议

河北省要以承载人口为契机，带动产业发展，公共服务，吸纳就业，人才聚集，商品流通、信息流通、资金流动、技术扩散，实现“空间优化”“质量提升”。

（一）建议省委、省政府积极呼吁、主动促进国家层面成立跨区域、适度向河北省倾斜的协调机构

京津冀三地协同发展，不是三个省市之间的地方博弈，必须有一个更高层级的委员会进行审批把关。改善环境是第一位，疏解功能、优化结构是第二位，经济开发是第三位。加快基础设施投资，把握交通一体化、生态建设与环境保护、科技协同创新，资金调配和使用方面，适度向河北省倾斜；实现人力资源的统一调配和共享，帮助河北省提高教育水平，同时河北省方面要积极完善人力资源流入政策。

（二）建议省委、省政府牵头，组织各有关单位成立省级“承接北京疏解人口工作研究小组”

组织省内外社科院、省内高校、城市管理部门等专家学者，协助各设区市（特别是与北京接壤的设区市），制定本辖区未来三年承接北京市产业与人口的整体方案。承接北京疏解人口，要认真核算地方公共财政的支出能力和承受范围，量力而行，确保迁入人口规模增长所需要的社会保障、教育、医疗、基础设施等公共产品的支撑能力。其中，对承接人口的工作思路、综合承载力分析等，可承接人口、承接意向等具体问题，在各设区市形成初步方案的基础上，制定我省承接北京市产业和人口的方案，以数据说话，突出可操作性和可执行性。

（三）建议成立“北三县新区”，和通州区一起参与北京市副中心建设，同时提高河北省户口和河北小车牌照的含金量，从制度上为承接高素质人口开一条绿色通道

自上而下的行政区划及近几十年来国家过度倾斜的各项政策和社会资源配置，使北京市在社会发展的各个领域呈现出“专有性、特殊性”，以致人民网近期发文称，一个北京户口享受八十余项福利，绑定利益超百万元。我省要积极争取“北三县”与通州深度融合，共同承担北京市副中心建设，成为“新区”“试验区”。试点成功后再逐渐全省推广，争取我省在户籍、社保、医保、养老、小车牌照、教育招生、经营性税收等方面，与北京市享受同等待遇，甚至待遇优于北京辖区，既从制度上消除产业和人才在“京津冀”区域间流动的障碍，又保护疏解人口不产生过大的心理落差。

（四）既要保障外来产业和人口各项利益，又要保护好本地居民福祉，积极促进迁入人口和本地社会、文化的认同和融合

承接北京疏解人口，要认真核算地方公共财政的支出能力和承受范围，量力而行，确保迁入人口规模增长所需要的社会保障、教育、医疗、基础设施等公共产品的支撑能力。承接北京人口，不是在河北省境内大规模地为北京制造一个又一个“睡城”“飞地”。一方面，积极对迁入人口的年龄结构、职业结构、人才结构、民族、文化认同等做充分分析，结合当地发展制定合适的政策措施。另一方面，保护好本地居民利益，减少本地居民和外来移民之间发生各类冲突，避免因经济地位不同而阶层分化，产生新的社会问题。要保障本地原有居民和外来移民能共享区域经济发展成果，在地区、城乡和不同人群之间实现均等化，实现区域基本公共服务“普惠化”目标。

（五）以提高行政水平、公共服务为突破口，促进我省居民在人文精神和社会心理素养、人际社会关系等方面向次级群体加快进步

我省是以传统农业生产为主的农业大省，居民多是以血缘型、地缘型、友谊型和业缘型等为纽带和基础构建的初级群体，居民之间有着浓厚的人情色彩，这正是初级群体的特征；而北京是后工业社会、信息社会为特征的大城市，居民之间以现代化生产或一定的社会目的为纽带缔结，居民之间主要通过明确的规章、制度和契约精神结成在一起，符合次级群体的特征。从世界范围看，由初级群体向次级群体过渡、演化，既是社会群体中多数成员自发自为，是个人社会活动领域拓展和活动能力增强的标志，也是一个社会进步的趋势。在特定条件下，初级群体经过几年或十几年，多能自动过渡到次级群体；但让次级群体成员回到他已经超越的初级群体环境中，这是个艰难的过程。因此，全面提升我省各级政府机关和经济性组织、社会性组织、教科文组织、新闻性组织以至全体公民的法治意识、人文素养和文明程度，是迫在眉睫的任务。

作者单位：王凤丽　河北省社会科学院社会发展所　　　　　　　　

　　　　　李常海　河北省推进京津冀协同发展工作领导小组办公室