协商的程序

行政程序是行政机关实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序所构成的一个连续过程。行政程序本质上是行政行为在空间和时间表现形式的有机结合，同时行政程序也是行政相对人得以参与行政的有效方式，其主要有法定性、多样性和分散性三个特征:

（1）法定性，对于行政行为产生控制的行政程序应当法定化。相应的，行政主体与行政相对人应当遵守程序的规定。

（2）多样性，这是由行政行为在本质上的差异性所决定的。

（3）分散性，由于存在多种法律形式规定行政程序，从而使行政程序分散于众多的、具有不同效力的法律文件之中。

行政行为均由实体与程序两部分构成，通过行政程序进而实现实体目的。之所以将行政协商制度定位为一种行政程序，是因为行政协商制度只改变了行政行为的程序部分，并未改变其实体部分，即原有行政行为的法律效力并未改变。这样的学理定位，一方面保证了狭义行政行为的内涵与外延，另一方面由于行政程序不同于单方的行政行为，其为行政相对人参与行政提供了机会，使沟通与对话融入现有的行政行为中成为可能，并成为行政主体与行政相对人共同遵守的准则。同时，行政程序具备保障公民参与行政、提高行政效率、督促行政主体依法行使职权的价值追求，与行政协商制度的目标存在契合。^[23]

“协商程序的形式是信息和有依据的观点交换的过程；协商是公共和包容的；协商不会受任何削弱参与者平等地位的内外威胁的影响；协商旨在达成理性推动的一致，并在原则上无限期地延续或任何时候都可恢复；协商包含对需求的解释，对集体身份的表达，对限期政治态度和偏好的转化。”^[24]可见，行政协商程序是一种以公民的程序性权利为核心所构建的程序机制。“可以说，行政行为的谦抑本性内在地、本能地呼唤行政程序，行政程序是对行政行为谦抑性的一种热切回应与高度契合，它在最大限度上缓冲与平抑了行政行为扩张的冲动与肆意妄为，具有确保政府依法行政、保障公民权益的功能。”

在漫长的行政过程中，民众想要随时随地表达利益诉求和对行政机关的决策或行为提出异议，唯有通过程序制度才能实现。实体制度下，权力受到科层制的约束，无法及时回应民众要求和自主决定是否协商。但是，程序制度下，行政协商既满足了行政机关依法行政的要求，又满足了行政机关可以根据实际情况行使自由裁量权的要求。“一般来说，公共协商更为民主是因为它提高了偏好、观点和理由的质量……因为允许每个参与者都能获得别人对自己观点和利益的同样清晰的、深思熟虑的理解，协商尤其公正，不同的是，社会决策模式没有改善理解的机会。”^[25]

在行政职能多元化和行政权运用方式多元化的情形下，当代西方主要宪政国家通过程序主义法范式——对法律程序形式理性和直观公正价值的普遍运用，较好地实现了行政权从法律严格控制模式向法律导控模式的转变。行政协商最终表现为民众对双方所达成共识的服从和行政机关的执行，可以说这个结果是通过内在的吸引力而非强制力来发生作用的，而依其特点建构一种目的理性服从于形式理性行政程序，将更加有益于实现基层治理理性。“就行政软权力实现行政目标的能力而言，促使社会公众趋向与政府利益相一致的利益或者偏好，主要应当运用吸引力而非强制力。就行政软权力欲达至的目标而言，因其运用方式乃是一种对话与协商、诱导与说服、指导与引导的程序性方式，特别注重运用程序的规范性和科学性。否则，行政软权力的运用就会适得其反，不仅不能达至预期的目标，还会产生导致社会公共道德败坏、丧失行政软权力赖以发生功用的公共信用基础的风险。”^[26]

此外，“行政程序在最大限度上缓冲与平抑了行政行为扩张的冲动与肆意妄为，具有确保政府依法行政、保障公民权益的功能。”^[27]因此，着眼于制度欲达成的目标，诸如抑制行政权力、尊重公民权利、实现治理理性、提供对民众有益的行政指导等，行政协商的程序制度的构建非常关键。“如果商谈（以及如我们将看到的，其程序以商谈方式加以论证的谈判）…成为一个可以形成合理意志的场所的话，那么法律的合法性最终就依赖于一种交往的安排:作为合理商谈的参与者，法律同伴必须有可能考察一有争议规范是否得到或有无可能得到所有可能相关者的同意。”^[28]公民的一些权利实际上是通过程序安排来实现的，而不是实体的规定，尤其需要像协商这样一个贯穿行政过程始终的权利。

例如，天津宝坻区在推行协商民主制度的时候，创造出“六步决策法”:第一，议题由村党支部委员会和村民委员会提出，也可以由村级服务平台征求村民意见形成。第二，村级事务助理对协商内容进行审核，及时确定议题，并公示召开协商会议的时间、地点和内容。第三，按期召开会议。第四，会议以大多数人的意见作为本次协商的结果，及时上报上级领导部门审核批复。对协商未果的议题，择机进一步协商。第五，批复后的协商结果，及时公布。第六，协商结果作为落实村级重大事务的决策基础。

…结合《关于加强城乡社区协商的意见》相关的规定，本书认为行政协商程序大致由以下步骤构成。