强化法治思维提升党的执政能力

陈　琢

全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，要求国家权力运作方式必须依法进行，党对国家政权机关的政治领导也必须依法进行，这不是从一般意义上完善法律制度，更不是简单地强化法律的作用。依法执政要求确立法律至上的地位和观念;要求把坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事、尊重客观规律有机地统一起来，把党和人民的意志通过法定程序上升为国家意志;要求处理好党内党外、遵守法律与执行党章的关系，使党的领导方式和活动方式更加规范化、制度化。

一、执政党必须努力提高法治意识，增强法治观念

法治是一种理念，理念坚定才能产生强大的力量。执政党依法执政的准则要得到落实，首先是执政党的各级领导干部能够认识到依法执政的重大意义，不断提高依法执政的自觉性。在实践中切实把政治领导以及执政的活动置于社会主义法制的轨道上。执政党及其领导有高度的法制观念，就对全社会形成示范和导向作用，带动社会成员法制观念和素质的提升。反之，若执政党的成员法制观念淡薄，法律意识不强，就不可能产生积极的社会效应，甚至会对法治国家建设产生反作用。实践中发生的有法不依、以权代法、以言代法等现象，均反映了一部分领导干部的法治意识淡薄，依法执政的自觉性不够。至于违法乱纪、渎职腐败现象更会对执政党的形象和权威造成破坏，极大地影响人民群众对于执政党的信任。所以，为巩固执政党地位，有效发挥党的执政功能，首要的就是党的各级领导干部要强化法治意识，真正把依法执政落实到思想上，形成尊重法律、执行法律的思维方式和习惯，从而保证依法执政成为各级领导干部自觉的行动。

依法执政观念的加强是提高依法执政技能的前提，但主观上重视并不等于实际能力的提高。依法执政技能的提高需要锻炼和培养，各级党政干部应当具备的法治意识主要包括:一是宪政意识，即民主与法治的政治意识。宪政意识是法治国家的基础、灵魂与动力。法治国家就是宪政国家，依法治国首要的是以宪治国，实行社会主义宪政，切实实施宪法，树立人民权力至上，宪法权威至尊，人民意志与利益高于一切，人权与公民权利神圣不可侵犯的观念。根据宪政要求，行使公共权力要遵循法定的程序、接受制约和监督、承担相应的责任等。二是依法办事的意识。所谓依法办事，就是在行使权力过程中，严格地按照法律法规的规定办事，做到有法必依、执法必严、违法必究。依法办事不仅要求按照实体法的规定，追求社会的公平正义，还应当依据程序法的规定，采取合法的手段和步骤，追求公平正义的过程，以公正的过程保证公正的结果。三是公仆意识。“为人民服务”不只是作为一项道德格言，而应视为回报人民群众的必须履行的法律义务。公仆的定位要求各级领导干部“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，树立法律面前人人平等的意识，由“官本位”转变为“民本位”。若缺乏公仆意识，则往往易于自觉或不自觉地以高于群众的领导者自居，把人民群众只当成领导管辖的对象或客体，而不是把他们作为人民权力与公民权利的主体。在这种思想指导下自然也不可能严格依法办事。四是公平、公正、公开的意识。现代民主政治和法治的基本要求就是政务过程的公开、政务目的的公正和政务手段的公平。因而必然要求各级官员在履行职责过程中树立公平、公正、公开的观念，做到政务公开透明，公平公正地解决各种社会冲突，正确地运用法律法规。只有做到办事公正、处事公平，才能真正地巩固法制权威，提高国家公职机关的效能。

二、执政党的领导必须在宪法和法律的范围内活动

人治和法治的一个重大区别就在于掌权者与法律之间的关系如何。掌权者的权力高于宪法和法律，不受其约束，可以任意妄为的为人治;宪法和法律高于掌权者的权力，掌权者服从并受法律约束的为法治。由于历史的原因，我们党曾长期地受到简单地以党代政所导致的党政不分的困扰。早在抗日战争时期，邓小平同志曾严厉地批评一部分同志错误理解党的领导的含义，并指出由此导致的对抗日民主政权建设的不利影响，“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令;有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。”我们党是唯一的执政党，党员数量众多，党组织遍布各地各部门各单位，又掌握着国家政权，最容易发生的错误就是无视宪法的权威性和法律的约束性，为所欲为。一个时期里，党内外出现“党大还是法大”的问题，就是缺乏法制观念的典型表现。在邓小平倡导的民主法制思想指导下，党的十二大在党章中首次明确地提出:“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”十二大报告对此有一个重要的说明:“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”这就要求执政党必须带头严格守法，而不能有超越宪法和法律的特权。为此，执政党应做到以下几点:

第一，把党的主张和政策经过法定程序，变成国家意志和政府法规。长期来，我们是通过党的政策来管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务的。作为执政党，自然要重视政策的作用，要善于从不断变动的实际情况制定符合实际的政策。但是，这种政策在党内有约束作用，要让它对全体公民也有约束作用，就必须把它转化为立法建议，经过法定程序再转化为法律、法规。而一旦制定了这样的法律、法规，不仅党外群众要遵守，广大党员和党的干部也要自觉遵守。

第二，把党管干部的原则和向国家政权机关推荐重要干部的做法，同依法选举国家领导人和各级权力机关、政府领导人统一起来。路线确定以后，干部就是决定的因素。执政党向国家权力机关推荐执政的重要干部，这是政党政治的惯例。根据依法执政的要求，执政党推荐的重要干部必须经过法定程序成为候选人，并通过合法的选举成为国家权力机关和政府的领导人。这种推荐不是任命，而且最终必须尊重和服从选举的结果。

第三，理顺党政关系、规范政府行政机关与国家权力机关的关系。过去我们讲党政关系，强调的往往是执政党与政府行政机关之间的关系。按照依法执政的要求，政府行政机关是由国家权力机关产生并对国家权力机关负责的。因此，理顺党政关系，重点要梳理的是执政党与国家权力机关的关系。根据执政党是通过执政来领导国家事务的这一要求，执政党的党委书记应该依法通过选举进入人大，掌握国家权力机关。这样，不仅依法理顺了党政关系，而且有利于把党的主张和政策经过法定程序变成法律法规，有利于把党管干部的原则和向政权机关推荐重要干部的做法同依法选举各级权力机关、政府领导人统一起来。

三、执政党必须深入持续地推进体制改革

执政党依法执政能力的提高在深层次上还有赖于通过体制改革来推进和保障。由于依法执政的能力不仅是个人的能力素质问题，而且也是对执政党的组织和全体领导者的要求，因此使得执政能力问题成为一个制度建设问题。通过完善的制度和体制来调控和规范执政党各级组织及其领导的行为，在制度化的轨道上真正提高依法执政的能力，从而保障依法执政目标和原则的实现。正如邓小平同志所说:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”实践也证明，依法执政是一项制度实践，需要一整套制度、体制和机制作为其运行的轨道，从而保证执政党的执政活动体现法治的要求。制度、体制和机制体现的是执政活动的客观规律和准则，其意义就在于以行为规则的形式把好的经验和做法固定下来，使其在执政活动中长期发生作用。制度的重要性还在于明确法制规则的权威性，使政治管理活动实现有序和规范。依法执政规则的严肃性和执行的必要性，可避免执政活动受人为因素、偶然因素的干预和影响，使党执政为民的目标得以实现。

随着改革开放的快速发展，社会主义法制的完善仍然面临着艰巨的任务。法律体系要达到部门齐全、结构合理和功能完善，仍需要进行不懈的努力。特别是随着社会的转型，法律调控社会功能的任务日益艰巨，更加凸显了完善法律体系的迫切性和重要性。“实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”

(中共吉林省委党校)