落实党的十八届四中全会精神用法治推进生态文明建设

孙　凤

生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。党的十八大已经将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局中，足见我党加强生态文明建设的意志与决心。党的十八届四中全会提出了依法治国的“升级版”，同时也为生态文明建设指明了法治路径，中国的环境法治任重道远，用法治规范和引领生态文明建设意义深远。

一、法治是生态文明建设的重要保障

所谓生态文明，即人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和;是人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。建设生态文明，已完全不同于传统意义上的污染控制和生态恢复，而是克服工业文明弊端，探索资源节约型、环境友好型发展道路的过程。为此，我们不能走以往先污染后治理、边治理边污染的老路，要实现生态环境保护与发展经济并重以及生态环境保护与经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决生态环境问题，其中，法治尤为重要，它是生态文明建设的重要保障。

法治具有规范性的特征，有助于解决推进生态文明建设进程中对文件精神“理解不一致”的问题;法治具有民主性的特征，有助于调动广大人民投身生态文明建设的积极性;法治具有长期稳定性的特征，有助于解决生态文明建设中政策易变的问题;法治具有权威性的特征，有助于克服有令不行、有禁不止的问题，实现生态文明建设的持续推进。法治是生态文明建设的重要保障，它将有力地推动生态文明建设，最终实现美丽中国。

二、我国生态文明建设的法治缺陷

(一)立法理念陈旧，立法层次低

新中国成立后，我国即开始了生态保护立法，到目前为止，我国已经颁布和实施了一系列环境保护法规，如《环境保护法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等，已经制定了大量保护和合理开发资源的法律，如《土地管理法》《渔业法》《森林法》《水法》《水土保持法》《草原法》《矿产资源法》《野生动物保护法》《能源法》，修改后的《刑法》也增加了“破坏环境资源保护罪”、“环境监管失职罪”。可以说，我国已经初步形成了相互联系比较协调的环境法体系。这些法律法规也是指导生态文明建设的法律依据，在生态文明建设中起到了重要的法制保障作用，但这些法律法规条款有着浓厚的“人类中心主义”的立法理念。无论是立法目的的确立，还是立法内容的设置大多体现了“经济优先”的立法倾向，重经济效益而轻生态效益，重眼前利益和局部利益而轻长远利益和整体利益，这种立法理念导致一些相关法律重单项环境污染防治而轻生态系统的整体功能保护，从基本原则、制度设计到法律责任的规定，都偏重于“防治污染和其他公害”，而对“保护和改善环境”仅作了一些原则性的规定，且缺乏具体配套的法律责任而难以执行，有些规定甚至与相关的单行法在很多内容上相矛盾。

另外，我国现有的生态保护方面的法律规范还处于较低层次，表现形式多为行政法规或国家政策。环境基本法的应有地位没有得到立法确认。缺乏综合性的自然资源保护法律以及缺少程序法;目前我国既未明确地把环境权纳入法律规范之中，又未对其性质、内容和主体进行界定;现行环境法律法规尚不健全，内容滞后以及某些规定缺乏合理性;法律的可操作性不够，过于原则，缺乏配套的法规、规章和实施细则;一些环境立法在立法技术上不够合理。

(二)执法力度不强

从全国来看，环境统一监管能力薄弱、各部门环境监管职能横向分散、上下级环保部门纵向分离、跨地区环保部门地区分割，造成政令不畅，难以发挥整体监管效果。生态环境执法主体分散在林业、海洋、水利、矿产资源等10多个资源开发部门，环保部门难以实施统一监管。有的受位子、票子的影响，地方环保局长只听令于政府领导，应付上级检查，甚至为排污企业通风报信。对于跨界污染纠纷，往往是各说各的理、各算各的账。有的地方由于地方保护、监管体制不顺等多种因素的制约，一些生态环境执法的老问题非但没有很好解决，许多新情况、新问题又不断出现，有法不依、执法不严、违法不究的现象还很突出。

(三)司法公信力不足

司法在解决生态环境纠纷方面的作用没有得到充分发挥，生态环境案件立案难、取证难、胜诉难、执行难的问题较一般民事诉讼更为突出。

三、积极推进生态文明建设的法治进程

(一)以四中全会精神为指导，全面梳理环境立法

党的十八届四中全会明确指出，“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。”这为完善现行的生态环境法律体系指明了方向，今后的环境立法中，我们可以从以下几方面着手:

1.将《环境保护法》上升为基本法。今年修订的《环境保护法》，规定了许多新的制度，体现了“用最严格的制度、最严厉措施”保护生态环境的理念，让环境法长出了牙齿，不再“疲软”。但是，其仍存在着诸多不足。其中一个最重要的问题是，虽然承认了它是环境资源保护领域的基础性法律，却并未获得基本法的地位与效力，使其不能与民法、行政法、经济法、刑法、诉讼法领域里的一些基本法制度形成有效的联动机制。因此，迫切需要改变现状。

在今后的环境立法中，应当将《环境保护法》上升为基本法，在此基础上建立完善的环境资源保护法律体系，在法律上实现将生态文明建设贯穿到经济建设、政治建设、社会建设、文化建设的全过程，提升生态文明法治建设能力。

2.抓紧制定新法，弥补环境保护重点领域立法空白。在生态保护和环境污染防治方面，制定《生态保育法》，全面确立生态用途管制(生态红线)、生态保护建设考评、生态监测预警、生态补偿、生态损害赔偿、生态公益诉讼等组成的制度体系。

在单项自然资源开发利用和保护管理方面，制定《湿地保护条例》《土壤污染防治法》《核安全法》等生态建设领域的专项法。

3.按照生态保护和建设的基本要求及时修订相关法律法规。修改完善环境保护单项法。由于新修订的《环境保护法》在基本原则、基本制度、法律责任等方面均做出了新规定，环境保护单项法与《环境保护法》之间出现了重叠、矛盾和冲突，因此有必要尽快对有关环境保护单项法进行修改或废除。

另外，某些单项法已经无法适应新形势下的环境保护要求，也需要尽快进行修改。修改《大气污染防治法》，强化城市大气污染防治的生态方式，如预留通风廊道、发展立体绿化(包括地面、外墙、屋顶和室内绿化)、大力植树造林、铺设透水地砖、建设下沉式绿地、推广屋顶集雨等;修改《土地管理法》，加强对林地、湿地和草地等生态用地的保护，实现对所有类型土地的一体化保护;在刑法中增设破坏生态罪等。

(二)依据四中全会精神，增强环境执法力度

党的十八届四中全会明确提出，加强宪法实施;深入推进依法行政，加快建设法治政府。健全依法决策机制。为此，在环境保护方面，应当把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大生态环境行政决策的法定程序，无论是在党委(组)还是在行政机关，都应当建立重大生态决策合法性审查机制，建立重大生态决策终身责任追究制度及责任倒查机制。通过此措施，可以把党委和政府的环境行政权力关进制度的笼子。

党的十八届四中全会明确提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。以上，为有效地增强环境执法力度、切实维护环境保护管理秩序提供了强有力的法治保障。

(三)切实落实四中全会精神，保证环境司法公平正义

党的十八届四中全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。这将有效遏制以往一些党政领导干部的不正当干预环境司法行为，从而有效地缓解环境案件受理难、审判难的现状。

党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。为此，可以考虑建立环境公益诉讼制度，允许社会组织和检察机关提起环境公益诉讼，明确其介入环境保护的条件、时间、方法和程序，使环境公益诉讼成为监督市场主体守法、监督政府依法行政的重要手段。

(四)在全社会树立起生态环境法治的理念

理念是行动的指南。建设生态文明，必须牢固树立和始终坚持社会主义法治理念，让法治成为信仰。党的十八届四中全会提出，法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。据此，要通过学习宣传，使生态文明法治理念真正走进社会，逐步深入人心，培育尊重生态文明光荣、破坏生态文明可耻的道德风尚，在全社会尽快形成依法维护环境权利，自觉履行环境保护义务的现代公民意识。

(中共白城市委党校)