完善中国特色公民治理的可行性路径

在我国践行社区合作治理模式，即在构建基层党组织、社区自治组织、社区公众等社区治理主体合作共治模式的基础上，实现基层政府治理与基层群众自治有机衔接和良性互动，是真正实现中国特色的基层社会公民治理、推进基层社会治理现代化的理性路径。

一、以“党群合作治理”推进基层社会公民治理

基层社会在践行公民治理的过程中必须坚持党的领导，这是中国特色公民治理与西方公民治理的不同之处。“基层社会的自治发展需要一个主导性的、有效的政治力量的支撑，这种力量在中国只能是中国共产党。”^[47] 作为主导合作治理的各级地方党委、政府，必须坚定不移地以中国化的马克思主义为行动指南，在依法治理、科学治理、民主治理的实践中实现与基层群众合作共治。以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”、科学发展观为基本内容的中国化的马克思主义，归根结底就是中国共产党始终是全心全意为人民服务的工具。这是因为“工人阶级的政党不是把人民群众作为自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”^[48]。在当代中国，党的领导、人民当家做主、依法治国的统一性是党和群众合作共治的政治保证。由一系列群体突发事件引发的政府信任危机，正是一些地方政府及其领导干部违背“三个代表”、科学发展观和脱离群众的现实表现。地方各级领导干部，必须把“三个代表”重要思想和科学发展观融入到治国理政的全部过程之中，融入到立党为公、执政为民，全心全意为人民服务的具体环节和细节之中。毛泽东说过：“凡属正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众的要求相结合，都是联系群众的；凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众的要求不相适合，都是脱离群众的。”^[49] 广大党员干部要把党的宗旨、执政理念、服务意识落实到构建“为民做主”和“让民做主”有效衔接与良性互动的合作治理体系的过程之中。当前，要进一步扩大党内民主，通过基层党组织和各种社会自治组织的互动，积极构建基层党内民主与基层人民民主之间良性互动的体制与机制，以“党群合作治理”推动中国特色基层社会公民治理的实现。

二、以基层政府组织与基层社会自治组织的合作治理推进中国特色的公民治理

“政府与群众自治组织的分权不是板块式的而是有机的，是一种功能性分权。在社区治域，并不排斥政府权力，相反要以政府权力的存在为依托。”^[50] 党的十七大提出，要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。在我国农村基层社会的公民治理中，乡镇政府应当以服务型基层政府的构建为契机，提高自身的公共性、服务性、透明性、民主性与科学性，厘清基层政府管理与基层社会治理二者间“指导与被指导”关系，为公民治理提供必要的引导和服务。社会组织在公共领域重塑、社会资本积累、现代公民社会成长中发挥着重要作用。各种农村经济合作组织就是实现农民增收、利益维护、愿望表达的制度化渠道。为此，必须按照十七、十八大的要求，不断“推进农村依法治理，培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”。因此，在农村基层公民治理中，要大力发展农村经济社会合作组织，使之成为村民以经济民主推动政治民主的有效中介组织。在城市社区，要科学界定与规范街道办事处的职能，加快街道办事处经济职能的剥离和街、居公共服务职能的归位，积极构建大社区，实现市、区政府治理和大社区自治的衔接与互动。具有公民意识、公民能力的广大村民及社区居民，在基层党组织的领导下，充分利用政府所提供的引导和服务，以各种社会组织为有效载体，进行自我教育、自我管理、自我监督、自我服务，是践行中国特色公民治理的有效路径。

三、以社会主义核心价值观引领社会诚信文化建设，积极引导农民等弱势群体在互助合作的基础上形成各种自愿合作组织

基于诚信的合作治理主体，在追求个体利益的同时，也会更加关注公共利益、公共价值的实现。英国学者约翰·密尔在论述“好政府”的标准时认为，一个好政府的首要问题不在于它管多少具体的事情，而应把提倡公民的公共精神看成是其最重要的任务，而且在公共精神的教育与提升方面，公共权力机关应起到表率作用。^[51] 社会主义市场经济的深入发展、合作治理的现实需要，都要求我国农民必须走基于信任的组织化、合作化道路。我国在2006年10月就专门通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，在市场经济条件下为农民的家庭增收、利益维护、愿望表达、产业经营、规模生产等方面提供了法律和制度保障。^[52] 遵循党的十七大、十八大精神，要积极发展农民专业合作组织和农业产业化经营，加快“培育有文化、懂技术、会经营的新型农民”；要在着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能的同时，大力培育农村服务性、公益性、互助性的社会组织，完善基层社会的自治功能，以更好地创造基层社会的诚信氛围，积极构建基层政府和基层群众互信合作的共治体系。

四、因地制宜引导农村群众实践中国特色公民治理模式

农村村民自治和城市社区居民自治是具有中国特色的基层社会公民治理模式。“实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”^[53] 要“深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化”^[54]。近年来，各地在积极引导村民自治和社区治理的过程中对践行基层公民治理进行了许多有益的尝试。四川省的一些基层社会，以村民议事会、监事会等新兴自治组织为突破口，在党组织领导下，构建了基层群众以“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”为基本特征的新型基层社会公民治理机制。如四川成都市金牛区推行的“居民议事园”制，将那些涉及社区居民集体利益和需要居民共同协商的问题经居民讨论、表决后形成公约，并在居民们的共同监督下进行实施。^[55] 成都市在引导都江堰、彭州、崇州等地震灾区进行家园重建和基层社会合作治理的过程中，积极探索有中国特色的“公民治理”模式：一些村选出了“村议员”，成立了“村议会”，在党组织的领导下负责村里重大事情的决策，并负责灾后小区的日常管理工作，从而真正实现了“民行官事”的“公民治理”。^[56] 彭州市丹景山镇在家园重建的过程中，充分发挥村民自治的作用，适时成立了家园重建理事会，让基层群众唱主角，政府当“抓手”，形成了全方位、多层次、大力度的基层社会治理与服务格局。^[57] 村民议事会、村民理事会、村民监事会、社区议事园等新型公民治理机制，在很大程度上理顺了各种基层治理主体之间的关系，调动了村（居）民自主治理的积极性，使村（居）两委逐渐担当起组织员和服务员的角色，为我国基层社会全面推进公民治理提供了宝贵的经验。

五、在党组织的领导与整合下，完善基层政治与基层经济良性互动的基层社会合作治理新模式

地方各级党组织要在探索、实践、整合、推广“村（居）民议会”、“村（居）民议事园”、“村（居）民理事会”、“村（居）民监事会”等村（居）民自治新模式的基础上，因地制宜地引导基层群众创新基层社会合作治理新模式，不断推进和完善以“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”为基本特征的中国特色公民治理。四川彭州在总结该市基层社会治理实践的基础上提炼出了“131N”村级合作治理的新模式。所谓“131N”模式，即强化一个领导核心（村党支部），建立健全三个自治组织(村民委员会、村民议事会、村务监督委员会)，培育一个市场主体（集体经济组织），发挥多个其他经济和社会组织作用(群团组织、新型合作经济组织、社会中介组织、其他民间组织)为主要内容的新型村级治理机制。通过推行“131N”村级合作治理新机制，为村民平等地参与本村整体规划、产业发展及其社会事务管理提供了一个有效平台，更有利于聚集和整合各方资源，最大限度地调动各方面力量参与灾后重建的积极性和高效率。^[58] 因此，“131N”村级合作治理新机制，贯穿了平等与合作的精神，它不仅实现了乡村的稳定和谐，加快了乡村的经济发展，也在不断提高基层社会资本和公民能力的基础上加快了基层社会实现公民治理的步伐。

六、积极构建社区（村）合作治理、基层政府治理、跨社区的合作治理三者有效衔接与良性互动的基层社会大合作治理模式

近些年来，伴随着公民社会的成长，不断壮大的非政府组织在一定程度上改变了政府与社会、市场、公众的关系，社会对政府提出了服务定位的新要求；而政府在服务理念下，也越来越注重加强自己与非政府组织、公民大众的互动与合作，以增进政府效能和民众认同。各级地方党委、政府要真正按照构建服务型政府的要求，充分发挥地方党组织和地方政府的治理能力与服务水平，为公民大众参与合作治理创造良好的路径选择。就基层的合作治理而言，就是要以着力增强乡镇社会治理、公共服务能力为突破口，以培育农村服务性、公益性、互助性社会组织为基本手段，实现乡镇治理和社区群众自治有效衔接与良性互动的合作型社会治理运行机制。 在不断完善地方党委、政府主导的合作治理过程中，必须积极引导和整合参与合作治理的各种社会资本，以诚信文化提升合作治理主体的凝聚力、向心力和生命力，充分发挥各种参与合作治理主体的积极性，不断增强地方合作治理的效能。自汶川大地震以来，四川地震灾区几乎没有发生一起严重的社会群体性突发事件，这与灾区的广大党员干部经过抗震救灾伟大实践的洗礼，构建了地方政府与非政府组织、灾区群众、志愿者之间互信合作与良性互动的平台、机制，以及灾区基层在家园重建的过程中实践了各具特色的社区合作治理和公民治理模式有着很大的关系。

总之，打造中国特色公民治理，是推进我国基层社会治理体系和治理能力现代化的基本要求和理性路径。我们要打造的公民治理，应是中国特色的基层社会治理模式，它是我国城乡基层居民在党的领导下进行的自主治理，是党对基层社会的领导和基层群众自治相统一的基层社会自治模式。公民社会不成熟、公民文化欠缺、公民意识淡薄、公民能力较低、公民治理制度的不健全等因素在很大程度上制约着我国基层社会践行公民治理。社区合作治理是对参与型治理和基层社会自治两种治理模式的扬弃。在我国基层社会践行社会合作治理模式，实现基层政府治理与基层社会自治有机衔接和良性互动，是真正打造中国特色基层社会治理模式，实现我国基层社会治理体系和治理能力现代化的基本路径。

【注释】

[1]参见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，人民出版社，2006年，第17页。

[2][美] 詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第4~5页。

[3][美] 约翰·克莱顿.托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社，2005年，第1页。

[4]参见张康之：“论合作”，《南京大学学报》（哲社版）2007年第5期。

[5][美]福山：《信任：社会道德与繁荣的创造》，李宛蓉译，远方出版社1998年版，第35页。

[6]何怀宏：《良心论——传统良知的社会转化》，上海三联书店，1998年，第138页。

[7]参见张康之：《行政伦理的观念与视野》，中国人民大学出版社，2008年，第233~234页。

[8][美] 约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社，2005年，译者前言。

[9][美] 约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社，2005年，第22页。

[10]D.Kettle,Sharing Power: Public Governance and Private Markets，Washington,D.C. Brookings Institution,1993，pp.22.

[11][美]埃里克·詹奇：《自组织的宇宙观》，曾国屏等译，中国社会科学出版社，1992年，第231页。

[12]张康之：《行政伦理的观念与视野》，中国人民大学出版社，2008年，第332页。

[13]徐勇：“治理转型与竞争——合作主义”，《开放时代》2001年第7期。

[14]翟桂萍：“社区共治：合作主义视野下的社区治理——以上海浦东新区潍坊社区为例”，《上海行政学院学报》，2008年第2期。

[15][美]罗德里克·M.克雷默(Kramer R.M)；汤姆·R.泰勒(Tyler T.R)：《组织中的信任》，管兵等译，中国城市出版社2003年版，第76页。

[16]冯玲、李志远：《中国城市社区治理结构变迁的过程分析》，《人文杂志》2003年第1期。

[17][瑞士]弗朗索瓦—格扎维尔·梅里安：《治理问题与现代福利国家》，载俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第111页。

[18][加]威尔·金里卡著：《当代政治哲学》，刘莘译，上海：上海三联书店2004年版，第471页。

[19][英]格里·斯托克：“新地方主义、参与及网络化社区治理”，《国家行政学院学报》2006年第3期。

[20]转引自杨蓓蕾：《面向发展质量的城市社区治理研究》，同济大学学位论文，2008年，有改动。

[21]转引自杨蓓蕾：《面向发展质量的城市社区治理研究》,同济大学学位论文，2008年，有改动。

[22]世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，中信出版社2005年版，第58页。

[23]何怀宏：《公平的正义：解读罗尔斯<正义论>》，山东人民出版社，2002年，第180页。

[24][德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，韩超华译，商务印书馆，2003年，第33页。

[25]David Easton, The Political System(N.Y.:Knopf,1953:129.

[26]陈庆云：“公共政策的理论界定”，《中国行政管理》1995年第11期。

[27][美]珍妮特·V.登哈特等著：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，第162页。

[28]张康之：《走向合作治理的历史进程》，《湖南社会科学》2006年第4期。

[29][美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社，2001年，第203页。

[30][美]珍妮特·V.登哈特等：新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，第170页。

[31]参见史云贵：“基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的理性路径论析”，《社会科学研究》，2010年第3期。

[32]参见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》（单行本），人民出版社，2007年，第15页。

[33]参见严斌等：“旧城改造‘锦江模式’再调查”，《成都日报》，2012年2月22日。

[34]参见严斌：“旧城改造‘锦江模式’创意无限”，《成都日报》，2010年7月26日。

[35]参见罗向明：“锦江区试点成都市首个‘模拟拆迁’”，《成都商报》，2008年7月1日；秦新安：“浙江推广‘模拟拆迁’模式”，《信息导刊》，2005年第12期。

[36]参见“成都金牛区回应拆迁户自焚事件”，《第一财经日报》，2009年12月4日；“江西官方坚称宜黄拆迁合法合规，避谈事件起因”，《新京报》2010年9月21日。

[37]“民意优先，锦江区率先探索‘模拟拆迁’新模式”，《华西都市报》，2008年7月30日。

[38]参见“旧城改造：‘锦江模式’创意无限”，《成都日报》，2010年7月26日。

[39]参见李根：“成都一女企业家因拆迁楼顶天台自焚”，《新湘报》，2009年11月26日。

[40]参见严斌：“旧城改造‘锦江模式’再调查”，《成都日报》，2012年2月22日。

[41]参见“成都锦江区启动‘模拟搬迁’”，《人民日报》，2011年4月29日。

[42]参见严斌：“旧城改造‘锦江模式’再调查”，《成都日报》，2012年2月22日。

[43]参见《成都锦江区规定模拟拆迁》，《人民日报》，2011年4月29日。

[44]参见“成都‘北改’第一社区搬迁收官，签约率97%”，《华西都市报》，2012年2月24日。

[45]参见唐小涛：“曹家巷改造原地返迁以房换房 不搞货币安置”，《成都商报》，2012年2月8日。

[46]参见“成都锦江区规定模拟拆迁”，《人民日报》，2011年4月29日。

[47]张宝峰：“城市基层社会管理体制创新的理念、原则和措施”，《学术论坛》，2006年第5期。

[48]《邓小平文选》（第一卷），人民出版社，1994年，第218页。

[49]《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社，1991年，第1095页。

[50]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报》，2001年第3期。

[51]参见[英] J.S.密尔：《代议制政府》，王瑄译，商务印书馆，1982年，第26~27页。

[52]参见《中华人民共和国农民专业合作社法》，法律出版社，2006年。

[53]“中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定”，载《学习党的十五届三中全会文件问答》，中共中央党校出版社，1998年，第16页。

[54]参见《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社，2008年，第18页。

[55]参见张渝：“家长里短，议事园里解决”，《成都日报》，2008年9月15日。

[56]参见王冕：“当村里有了‘议会’，当村民变成了‘议员’”，《成都商报》，2008年8月26日。

[57]参见启民、兴余、王新庆等：“丹景山镇重建算出一条新路”，《成都日报》，2008年8月28日。

[58]光余、吉书、杨华春等：“‘131N’村级治理新机制助农民增收”，《成都日报》，2009年3月24日。