农村基层组织在建设公共服务方面的功能严重缺失

三、农村基层组织在建设公共服务方面的功能严重缺失

基本公共服务主要包括保障基本民生需求的教育、社保、医疗等，也包括了人民生活密切相关的交通、通信、环保等。在赣南农村贫困地区，基本公共服务建设水平明显落后。例如：“还有69.5万户群众住在危旧土坯房里，占全市农户的40%左右。”^[102]而且，由于山洪地质自然灾害频发、基本公共服务能力严重不足、社会事业发展持续滞后等诸多因素的存在，致使赣南农村贫困地区在改革开放以来三十多年的发展过程中与周边地区的贫富差距日益拉大。张建华等学者在出版的《贫困测度与政策评估：基于中国转型时期城镇贫困问题的研究》一书中曾经指出：“其中最大的不足在于经济增长性反贫困政策导致了社会差距不断扩大，在某些年份甚至出现了所谓的‘灾难性增长’，即经济增长过程中，绝对贫困人口下降反升，而保障性反贫困政策的实施力度不足。”^[103]在赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的具体实践过程中，面临着生态资源优势明显与经济发展严重落后、地理区位优势相对突出与基础设施建设相对落后、矿产资源优势明显与产业聚集严重不足、劳动力资源丰富与人才资源相对短缺、文化传承丰富与品牌开发局限等一系列的矛盾。因此，赣南地区的农村减贫事业与生态保护工作需要大量的资金资源投入。虽然近年来，党和国家各级领导集体高度重视农村可持续减贫与绿色崛起事业，并给予极大的资金政策支持。然而，我们应当清晰看到的是，中国的反贫困政策在执行过程中存在着贫困人口目标人群“靶向”瞄准方面的失误，而环境治理工作又陷入成本过大的困境，出现了中国农村扶贫工作与减贫效果不佳等问题。

中国的社会保障体系大致是按照西欧模式建立起来的，根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国社会保障的主要内容包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助等多个方面。“社会保障的出发点是化解人们在经济生活中的社会风险。”^[104]然而，中国农村贫困地区的农民却极度缺乏应对社会风险的基本生活保障条件。根据国务院扶贫办的相关统计资料显示：20多年的扶贫开发，使农村绝对贫困人口从1.25亿减少到2148万，为在全国农村建立最低生活保障制度创造了重要条件。当前，在广大农村地区特别是赣南农村贫困地区，农村基层组织在保障贫困村民生存、生产、生活上依然存在着诸多难题：以养老保险、医疗保险为代表的社会保险水平低下，基本处于真空状态；以最低生活保障制度和灾民救助制度为核心的社会救助体系相对不完善，在具体实践操作中存在一定的盲点和难点；社会福利“社会化”进程较慢，在农村地区逐步形成了依靠“家庭保障”、“土地保障”为主的“自助型”保障模式，而且“福利机构”等“社会型”保障体系构建在赣南农村严重不足。因此，在赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的具体实践过程中，农村基层组织在基本公共服务方面存在欠缺，特别是在社会保障体系的建构中存在的功能缺失，严重损害到赣南农村贫困地区脱贫致富、振兴发展。在协调长远利益与眼前利益、局部利益与全局利益、既得利益与应得利益等利益均衡关系方面没有起到“调节器”的作用；在应对村民利益诉求、制度内合法表达机制建设和维护社会公平等方面，没有起到“稳定器”的作用；在贫困地区脱贫致富、经济发展、绿色崛起过程中也没有起到“推进器”的作用。

图4-20

根据笔者在赣南农村的调查统计数据显示，对于“您有问题需要反映和解决时，最想求助的人是谁”这一问题的回答，如图4－20所示：

选择“领导”（选项一）的人数共计255人，占全体总数的35.66%；男性有216人，占该群体总数的43.11%；女性有37人，占该群体总数的26.24%；书记有46人，占该群体总数的40.35%；党员有83人，占该群体总数的36.89%；群众有30人，占该群体总数的13.04%；学生有74人，占该群体总数的24.18%。

选择“同事”（选项二）的人数共计138人，占全体总数的19.30%；男性有100人，占该群体总数的19.96%；女性有22人，占该群体总数的15.60%；书记有28人，占该群体总数的24.56%；党员有61人，占该群体总数的27.11%；群众有34人，占该群体总数的14.78%；学生有58人，占该群体总数的18.95%。

选择“朋友”（选项三）的人数共计174人，占全体总数的24.34%；男性89人，占该群体总数的17.76%；女性有48人，占该群体总数的34.04%；书记有16人，占该群体总数的14.04%；党员有36人，占该群体总数的16.00%；群众有89人，占该群体总数的38.70%；学生有96人，占该群体总数的31.37%。

选择“家人”（选项四）的人数共计117人，占全体总数的16.36%；男性有85人，占该群体总数的16.97%；女性有26人，占该群体总数18.44%；书记有15人，占该群体总数的13.16%；党员有31人，占该群体总数的13.78%；群众有46人，占该群体总数的20.00%；学生有63人，占该群体总数的20.59%。

选择“亲戚”（选项五）的人数共计20人，占全体总数的2.80%；男性6人，占该群体总数的1.20%；女性有5人，占该群体总数的3.55%；书记有6人，占该群体总数的5.26%；党员有8人，占该群体总数的3.56%；群众有29人，占该群体总数的12.61%；学生有10人，占该群体总数的3.27%。

选择“弃权”（选项六）的人数共计11人，占全体总数的1.54%；男性5人，占该群体总数的1.00%；女性有3人，占该群体总数的2.13%；书记有3人，占该群体总数的2.63%；党员有6人，占该群体总数的2.67%；群众有2人，占该群体总数的0.87%；学生有5人，占该群体总数的1.63%。

根据笔者在赣南农村的调查统计数据显示，对于“当你遇到问题或困难时，通常实际帮助自己解决问题的是谁”这一问题的回答，如图4－21所示：

图4-21

选择“领导”（选项一）的人数共计120人，占全体总数的16.78%；男性有86人，占该群体总数的17.17%；女性有13人，占该群体总数的9.22%；书记有33人，占该群体总数的28.95%；党员有36人，占该群体总数的16.00%；群众有30人，占该群体总数的13.04%；学生有38人，占该群体总数的12.42%。

选择“同事”（选项二）的人数共计131人，占全体总数的18.32%；男性有97人，占该群体总数的19.36%；女性有18人，占该群体总数的12.77%；书记有28人，占该群体总数的24.56%；党员有64人，占该群体总数的28.44%；群众有27人，占该群体总数的11.74%；学生有47人，占该群体总数的15.36%。

选择“朋友”（选项三）的人数共计212人，占全体总数的29.65%；男性141人，占该群体总数的28.14%；女性有46人，占该群体总数的32.62%；书记有32人，占该群体总数的28.07%；党员有61人，占该群体总数的27.11%；群众有66人，占该群体总数的28.70%；学生有95人，占该群体总数的31.05%。

选择“家人”（选项四）的人数共计154人，占全体总数的21.54%；男性有104人，占该群体总数的20.76%；女性有45人，占该群体总数31.92%；书记有17人，占该群体总数的14.91%；党员有39人，占该群体总数的17.33%；群众有80人，占该群体总数的34.78%；学生有90人，占该群体总数的29.41%。

选择“亲戚”（选项五）的人数共计52人，占全体总数的7.27%；男性44人，占该群体总数的8.78%；女性有6人，占该群体总数的4.26%；书记有2人，占该群体总数的1.75%；党员有18人，占该群体总数的8.00%；群众有21人，占该群体总数的9.13%；学生有28人，占该群体总数的9.15%。

选择“弃权”（选项六）的人数共计46人，占全体总数的6.43%；男性29人，占该群体总数的5.79%；女性有13人，占该群体总数的9.22%；书记有2人，占该群体总数的1.75%；党员有7人，占该群体总数的3.11%；群众有6人，占该群体总数的2.61%；学生有8人，占该群体总数的2.61%。

通过对以上两组调查统计数据的对比研究，我们可以发现，在赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的具体实践过程中，当遇到需要反映和解决的困难时，赣南农村居民“最想求助”的群体（如图4-20所示）和“实际帮助”的群体（如图4-21所示）存在着一定的差异。这些数据表明，农村居民在普遍遵循着“老传统”的同时，也出现了一些新的现象。俗话说“不是一家人，不进一家门”，由血缘关系和亲缘关系决定的“亲戚”在农村人际交往过程中有着天然的密切性。但是，根据笔者实地走访和个案访谈发现，当遇到问题时，对“亲戚”的“最想求助”期待值是最高的，而“实际帮助”自己的比例却是比较低的。为有效解决这一疑问，笔者经过深入访谈发现，由于赣南农村地区长期以来经济贫困的历史包袱过重，赣南农村贫困居民生活水平普遍较低，很多情况之下都是“自己”和“穷亲戚”自顾不暇。也有的贫困村民反映：“不想让亲戚知道自己过得不好”、“怕亲戚看不起自己”、“如果帮不了自己，弄得很尴尬，到时候连亲戚都做不成了”、“遇到困难，最伤心的就是亲戚们避之不及”、“家家有本难念的经，找亲戚没有用”、“以前向亲戚借的钱还没有还，不好意思再伸手”、“救急不救穷”、“不愿意跟穷亲戚联系”、“怕穷亲戚拖累自己”、“穷亲戚好吃懒做，不知道自己努力，天天等救济，不能帮，要不然会被他们拖垮”。也有部分被调查居民反映，长期的经济贫困让亲戚之间关系淡漠，往来减少。

从被调查居民回答情况的整体层面上来看，在遇到困难时“最想求助”的群体排在前四位从多到少依次为“领导”、“朋友”、“同事”、“家人”，而“实际帮助”的群体中排在前四位从多到少依次为“朋友”、“家人”、“同事”、“领导”。在此次赣南农村的所有调查群体中，对“最想求助”呼声最高的是“领导”，然而在“实际帮助”的结果是“领导”作用较小。根据笔者个案访谈发现，大部分群体对于“领导”有双重意义的理解，既包括了农村居民对国家领导集体出台相关惠农政策的期待，也包含了对村级领导干部的期待。当前，农村干部存在着职业倦怠、缺乏成就感、情绪化处理问题、沟通能力较低等消极问题。刘中文在其《“空心村”之困惑：我国农村人力资本投资效率研究》一书中曾经指出：“在我国农村，主要由农村基层干部发起沟通工作，即所谓‘村长敲门’，所以对农村基层干部的语言能力要进行培训，首先要改变他们那种‘只要是为民办好事，说不说、怎么说都没关系’的观念，否则，就会‘好心办坏事’。”^[105]在赣南农村贫困地区人口素质普遍较低的情况下，农村基层干部的工作模式往往都是“锣鼓一响，村里开大会”、“喇叭一唱，村里有通知”，对“信息的理解”、“信息的传递”、“信息的驾驭”等方面的能力不容乐观，致使赣南农村贫困居民虽然对领导的期待值普遍偏高，然而，在现实生活中的作用，却又是相去甚远。

从农村干部村支书的层面上来看，在遇到困难时“最想求助”的群体中排在前四位从多到少依次为“领导”、“同事”、“朋友”、“家人”，而“实际帮助”的群体中排在前四位依次为“领导”、“朋友”、“同事”、“家人”。在农村干部这个群体中，对“最想求助”呼声最高的是“领导”，在“实际帮助”的结果是“领导”作用最大。究其原因，主要包括以下两个方面因素：一方面，村支书所界定的“领导”往往是直接上级领导，能够直接起到作用。在访谈中，有的村支书直言不讳：“县官不如现管，国家政策制度一时半刻又解不了燃眉之急，遇到问题，不如找直接上级领导最为实际。”另一方面，村支书所遇到的困难，一般与村务有着密切的联系，例如，农村减贫与环境保护工作，这类工作如果仅仅依靠农村自身很难实现，只有向上级单位求助，才能获得相应的帮助。而且，村支书更加了解相关政策信息，有较为畅通的渠道帮助村支书解决困难。

从农村普通群众的层面上来看，在遇到困难时“最想求助”的群体中排在前四位从多到少依次为“朋友”、“家人”、“同事”、“领导”，而“实际帮助”的群体中排在前四位从多到少依次为“家人”、“朋友”、“领导”、“同事”。在普通群众这个群体中，对“最想求助”呼声最高的是“朋友”，然而在“实际帮助”的结果是“家人”作用最大。根据笔者的实地走访和个案访谈资料显示，大部分外出务工者，在遇到困难的时候，首先想到的是找朋友帮助，“不想让家人担心”，或者是希望通过外部力量解决自己家庭中的困难。但是，在现实层面上，贫困农村家庭始终没有走出“家庭型”保障的模式。随着市场经济带来的农村居民教育、养老、医疗等社会问题个人化趋势逐步明显，农村家庭主要是通过家庭内部资源的“代际转移”实现农村养老问题、儿童教育问题，或者通过家庭内部资源的“平行转移”实现夫妻双方的医疗卫生以及其他意外所带来的外部风险。

从农村普通党员的层面上来看，在遇到困难时“最想求助”的群体中排在前四位从多到少依次为“领导”、“同事”、“朋友”、“家人”，而“实际帮助”的群体中排在前四位从多到少依次为“同事”、“朋友”、“家人”、“领导”。在普通党员这个调查群体中，对“最想求助”呼声最高的是“领导”，然而在“实际帮助”的结果是“领导”作用较小。与其他农村群体不同，在普通党员的选择中，“同事”作用开始体现。究其原因，主要包括以下两个方面因素：一方面，是普通党员所遇到的问题大多是与工作有关，同事作用的发挥，能够帮助其解决问题；另一方面，普通党员之间的人际交往模式，是作为“社会人”的契约精神下融入社会比较成功的例子。正如部分农村党员所反映的那样：“在家靠父母，出门靠朋友，工作靠同事，相互帮助，互相扶持，圈子很重要。”