中国的工伤保险制度及其改革

6.4　中国的工伤保险制度及其改革

20世纪50年代初，中国建立了工伤保险制度，为保障职工合法权益，减轻职工后顾之忧，促进生产安全等发挥了重要的作用。而自改革开放以来，市场经济促使我们对工伤保险制度进行了进一步的改革和试点，并且取得了很大的成绩。但是，工伤保险制度仍然处在艰难的探索中。

6.4.1　中国工伤保险制度的建立与发展

中国的工伤保险制度始建于1951年，其标志是《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布。这个基本法规主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等内容，初步形成了中国社会保险的体系。1953年1月2日政务院又修订了这个条例，同年的1月26日，劳动部制定了《劳动保险条例实施细则》，其中对工伤保险等问题作了较为详细的规定。

国家的法规在工伤保险实施范围、工伤救治、工伤补偿的待遇标准、工伤基金的征集和管理等方面都作了详细规定，劳动部的部颁规章在工伤认定和工伤待遇上以及劳动鉴定委员会的职权(当时称为残废审查委员会)等方面对国家的法规作了补充和完善。

1957年2月卫生部发布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，它将危害职工健康比较严重的14种职业病纳入工伤的范围，享受工伤待遇。

1964年全国总工会发布的劳动保险问题解答更加明确规定了因工负伤、致残和死亡的情况，同时又具体规定了比照工伤的10种情况，这些具体规定一直是中国有关部门认定工伤的政策依据。

上述条例、规定或办法的颁布和实施，确立并形成了中国工伤保险制度的基本雏形。工伤保险制度的执行和实施，对因工而受伤致残的职工在提供医疗康复、收入补偿和抚恤等方面，起到了很大的保障作用，有效地维护了工伤职工的合法权益和身心健康，维持了社会的稳定和繁荣。遗憾的是，1969年以后，由国家承担的保险责任改由企业自我保险，即凡是发生因工伤亡或职业病，有关费用一概由企业“全包”。这一做法一直到20世纪80年代中期才随工伤保险改革试点，最终又回归为社会保险。试点虽取得了很大成绩，但随着改革开放和社会主义经济体制的逐步建立，计划经济条件下的工伤保险制度越来越显得问题重重。因此，中国开始了恢复“文化大革命”时期遭到破坏的工伤保险制度。

1978年5月，国家在制定工人退休、退职办法的时候，即《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》时，将因工致残，且完全丧失劳动能力的职工纳入退休范围，并提高了相应的待遇，同时增加了护理待遇。

1987年卫生部发布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，规定了职业病的9大类99种。它从1988年1月1日起取代了1957年卫生部关于职业病范围和处理办法的规定。

1996年8月劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，这标志着中国工伤保险制度翻开了新的一页，它在工伤的范围，待遇标准、适用对象以及工伤认定等问题上都对以往的规定做了修改、补充及完善，同时又增添了新的内容。全国各地以此文件为依据，陆续开展了社会工伤保险工作。

2001年10月颁布了《中华人民共和国职业病防治法》，明确规定劳动者依法享有职业卫生保护的权利，用人单位应为劳动者参加社会工伤保险，使患职业病的职工能较好地享受工伤保险待遇。该法自2002年5月1日起施行。

2003年5月颁布的《工伤保险条例》，在1996年《企业职工工伤保险试行办法》的基础上对工伤范围、待遇、工伤评残等问题作了更加明确的规定。这对社会工伤保险制度的深化改革和顺利开展、具有非常重要的意义。

6.4.2　中国工伤保险制度改革面临的问题与对策

改革开放以来，通过一系列条例、法规的颁布和实施，中国工伤保险制度的建设又比先前迈进了一大步，取得了巨大的成就。但是，同时我们也应该看到中国的工伤保险制度还存在很多问题和弊端，特别是职工保险制度的执行实施与条例法规的规定仍然存在很大的差距。中国工伤保险面临的问题主要有以下几个方面。

1.工伤保险覆盖面窄、不均匀

2008年末全国参加工伤保险的人数为13787万，比上年末增加1614万人。其中，参加工伤保险的农民工人数为4942万，比上年末增加962万。全年认定工伤95万人，比上年增加19万人;全年评定伤残等级人数为38万，比上年增加2万。全年享受工伤保险待遇人数为118万，比上年增加22万人。^[2]中国参加工伤保险的人数为参加养老保险企业职工数的60%，中国参加工伤保险的人数占全国就业人口的15.8%。因此，要达到2004年《工伤保险条例》中将工伤保险的社会范围扩展为“各类企业的职工和个体工商户的雇工”的目标还有很长很长一段路要走。从1999年以来，我国工伤保险的社会统筹统计见表6-1。

表6-1　1998—2007年十年工伤保险社会统筹统计

续表

资料来源:劳动与社会保障事业发展统计公报(1998—2007年)。

工伤保险覆盖不均匀的现象主要表现在:一方面是地区之间的不平衡。一般来讲，东部沿海比较发达的地区比西部内陆欠发达地区的受保范围要广一些，例如，2007年底广东省工伤保险的参保人数为2113万人，而贵州省仅有105万人;另一方面是不同所有制企业之间的不平衡。目前中国大多数地区的工伤保险主要集中在国有企业和集体企业中，而那些三资企业、私营企业和乡镇企业的职工都没有参加工伤保险。

2.工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体的工伤保险体系尚未健全

可以说，工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体的工伤保险体系是工伤保险制度建设的未来目标，在实际操作过程当中，目前中国不仅工伤预防机制还没有真正建立起来。在工伤康复上，中国在改革开放以前只对医疗康复和配置假肢作了规定，各类疗养院和残废院也为因工致残的职工康复创造了条件，但是当时的工伤康复只是停留在医疗康复的阶段，属于较低的层次，未对职业康复引起重视。

改革开放以后劳动力市场化，为了适应市场经济发展的要求，完善市场经济发展的各种配套措施，现代意义上的工伤康复的产生和制度建立的社会经济基础形成了。1996年，中国颁布实施了《企业职工工伤保险试行办法》，其中第六条规定了“各地应当根据本地区社会经济条件，逐步发展职业康复事业，帮助因工致残职工从事适合其身体状况的劳动”;第四十三条提出“对具有一定劳动能力并需要通过专门培训恢复或提高劳动能力的工伤残疾人”进行职业康复;在第四十二条中指出:工伤康复的资金来源应是“有条件的地区应当通过工伤保险基金提留、民间赞助等方式筹集资金，逐步兴办工伤职业康复事业”，同时“发展职业康复事业应当利用现有条件，可以与有关医院、疗养院联合举办，也可以建立康复中心”。

从中国的具体情况来看，在职业康复领域，有的省市投资建立了旨在工伤康复的康复中心和医院，但是从总体上来讲，中国的工伤康复工作还是处在一个比较落后的阶段。分析原因，大致有以下几个方面。

第一，从思想观念来讲，工伤保险制度的建立在中国只是最近三四十年的事情，而作为工伤保险最高层次的职业康复自然落在了工伤预防和工伤补偿之后，社会对职业康复在思想上的重视程度不够。

第二，从资金上来看，要落实工伤补偿已经需要一笔很大的开支，不管是单位负责制还是社会基金制，由于各方面的原因资金的筹集到位困难，资金的有效使用程度也受到限制，因此，中国的工伤保险资金面临着严重短缺的现象。

第三，中国的工伤康复事业目前还缺少统一和长远的合理规划，在处理工伤事故时，大多数企业都是采取一次性赔付的方式来解决问题，对于那些因工致残、致伤的人员在身体和精神康复以后的就业等问题都不承担后续责任。

工伤康复工作的开展，是与整个社会的发展紧密联系在一起的，经济的发展为工伤康复提供经济支持;和谐的社会文化发展，对人的重视，为工伤康复提供思想意识上的支持;人民生存和发展权利的保障，为工伤康复提供法律保障。因此，我们应该从思想观念、康复基金、立法等多方面加强工伤康复工作的建设。

3.法制建设和制度建设滞后

工伤保险立法主要是以试点和条例或行政法规的形式出现，因此其权威性不高。例如，《工伤保险条例》要求所有企业必须为职工参加工伤保险，但是却没有相应的具体的措施和政策来强制执行，因此工伤保险在实际的操作和执行过程中存在缺陷;而且工伤保险的实施机制也不健全，执行机构严重短缺，机构形同虚设，对这些问题的各种监督机制也存在严重不足。

可喜的是，备受大家关注的《社会保险法》制定工作正在有序地进行当中，《社会保险法(草案)》已经第十届全国人大常委会第三十一次会议、第十一届全国人大常委会第六次会议审议。委员长会议决定，全文公布《中华人民共和国社会保险法(草案)》，广泛征求意见，进一步修改后，再提请全国人大常委会会议审议。社会保险法的制定对完善社会保险制度，明确参保人员的权利义务，保障公民共享社会发展成果，促进社会和谐稳定，具有重要意义，同时对保障广大职工的权益提供了法律上的支持。

4.工伤保险制度落实的困难

工伤保险制度在落实过程中主要有工伤认定困难、职业病赔付困难等问题。以工伤认定为例，我国2004年1月1日执行的《工伤保险条例》第十四条规定职工有下列情形之一的，应当认定为工伤:①在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的;②工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的;③在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的;④患职业病的;⑤因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的;⑥在上下班途中，受到机动车事故伤害的;⑦法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。第十五条规定职工有下列情形之一的，视同工伤:①在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的;②在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的;③职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。职工有前款第①项、第②项情形的，按照本条例的有关规定享受工伤保险待遇;职工有前款第③项情形的，按照本条例的有关规定享受除一次性伤残补助金以外的工伤保险待遇。

但是，一些职工即使在工作过程中碰到了上述情形，仍然不能得到合理的工伤赔偿。主要的障碍有:①工伤成立的基础是劳动关系，劳动关系是以劳动合同来确立的，在我国存在着大量的无劳动合同的事实劳动关系，中国青少年研究中心日前发布的“中国新生代农民工发展状况及代际对比”研究报告显示，新生代农民工中有近四成没有同单位签订劳动合同，这部分职工在工作中遇到伤害时很难得到赔偿。②《工伤保险条例》中第十七条即工伤认定程序中有关工伤认定申请主体、工伤认定申请时效及工伤认定地域管辖的规定中存在一些瑕疵，使得一部分劳动者在遭受工伤后，无法及时、便捷地获得补偿，甚至无法主张自己的权益。广西荔浦县的一位农民工，1999年初到广东佛山市一五金厂打工，因局部爆炸被铝水灼伤双眼，此后，便进入了复杂漫长的索赔过程。这一工伤案件先后经过了4次工伤鉴定以及仲裁、一审、二审、再审、强制执行、抗诉、高院再审的全部法律程序，案件仍未有结果。

6.4.3　完善中国工伤保险制度的举措

为了建立适应国际化和现代化的工伤保险制度，满足劳动力国际化流动和经济全球化的要求，我们认为应该加强以下三个方面的建设。

1.扩大工伤保险的覆盖范围

《工伤保险条例》中规定:“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位职工或雇工交纳工伤保险费。有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”但是大量散落在制度之外的为数不少的私营企业尤其是乡镇企业以及有雇工的个体工商户全部纳入工伤保险体系之内是难以实现的。

扩大工伤保险覆盖面可以从三个方面入手:首先，要通过立法尽快把乡镇企业、私营企业等纳入工伤保险范围中来。乡镇企业、私营企业安全生产意识差、设备陈旧，发生工伤事故的数量占到全国工伤事故的一半。把这些企业纳入工伤保险的范围中来，才能促进劳动力的合理流动，减轻企业的负担，保证职工发生工伤时得到合理的保险待遇。其次，农民工的工伤保险制度应尽快确立。层出不穷的农民工工伤事故，规模惊人的农民工职业病群体，数不清的劳资纠纷，都决定了针对农民工的工伤保险制度必须尽快确立。^[3]

2.建立科学规范的工伤保险费率

《工伤保险条例》规定，在工伤保险费率上，实行差别费率和浮动费率。工伤保险的差别费率和浮动费率是根据企业的职业风险和工伤事故的发生率，确定和调整企业缴纳工伤保险的费率。通过费率的确定和调整，促进企业改善劳动条件，减少和降低工伤事故与职业病的发生、保护职工身体安全、健康。

当前我国工伤保险的差别费率档次划分较少，没有按不同行业的特点和事故发生的概率来确定费率，甚至挫伤了部分用人单位参保的积极性，未能充分利用好工伤保险差别费率和浮动费率机制经济杠杆的调节作用。

合理确定工伤费率应坚持权利、义务对等的原则，时时确保费率与单位风险紧密相关，让费率在实际工作中发挥作用。国家应按行业分类标准，根据近年来工伤事故的发生率、伤亡人数及程度进行测算，制定全国的行业风险费率，并根据各投保单位每年的职业风险变化和保险基金的支付率定期对费率进行调整。^[4]

3.加强工伤保险基金管理

根据国家统计局的报告，2007年全年工伤保险基金收入166亿元，支出88亿元，分别比上年增长35.9%和28.4%。年末工伤保险基金累计结存262亿元，储备金结存33亿元。我国工伤保险基金的增长速度较快，但是还存在一些问题。工伤保险基金管理效率不高，存在浪费现象。在现行的工伤保险制度中，容易造成工伤保险基金流失的“漏洞”主要有三个环节:一是有些企业上交工伤保险费时，瞒报、少报职工人数;二是有些私营、涉外、乡镇小企业，平时不积极参保，一旦发生工伤事故后，就打起自己的“小算盘”，主动要求参加工伤保险;三是有些医院看到工伤职工来住院治疗，就大手大脚，小伤小病大用药。因此，必须采取有效措施及时堵塞使基金流失的“漏洞”。要尽快建立参保职工数据库，以防用人单位瞒报、少报、冒领现象的发生。对于发生工伤事故后才来参加工伤保险、补交保险费的用人单位，只能从补缴办理日开始享受待遇。社保机构必须与工伤定点医院建立起和谐融洽又切实可行的制约机制，真正做到病与伤分区、伤与药相符、量与价一致，严格控制使用进口药和单纯营养药，杜绝各个环节上的浪费，确保工伤医疗费用的合理使用。^[5]

完善工伤保险制度是一项系统而繁杂的工程，其关键在于建立相对健全完善的工伤保险法律、法规体系，以国家法律的形式来保障此项制度的有效推进。