公平与正义视野下的我国公共品的供给和管理研究

公平与正义视野下的我国公共品的供给和管理研究

The Supply and Administration of Public Goods in Our Country from the Perspective of Fairness and Justice

吴德勤 周玉燕

社会产品大致可以分成两大类，一类是私人品，即可以分割，可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的社会产品。另一类是公共品，它的特性表现为：第一，消费的非竞争性。即增加一个人对这种公共品的消费并不造成减少其他人的消费。第二，消费的非排他性。即对这种公共品的消费，技术上难以把不付费的人排除在外，使之无法受益。公共品又分纯公共品与准公共品，军队属于纯公共品，国民人数适量的增加或减少，不会影响军队的功能。道路属于准公共品，人和车增加太多，也会影响道路的使用。由于公共品有这样的特征，因此，如何处理公共品的供给和管理，成为衡量社会公平正义与否的重要内容。在今天的中国，搞好公共品的供给和管理关系到社会和谐与社会可持续发展。

关于如何使公共品供给和管理达到公平与正义，使我们想起“公地悲剧”及其解决方案。“公地悲剧”是生物学家哈丁在1968年首次提出的，它是指一块原始草地（公共品）虽说“人人拥护却事实上无人所有”，于是人人把自己养的牲畜在草地上放牧，并且所养的牲畜越来越多，人人都“搭便车”，从而最终利用过度，导致草地荒芜。这样，困境之一造成资源退化。困境之二是过度利用自然资源，其经济效果也很低下。为了避免“公地悲剧”，学者们从公平与正义的视野出发，提出了两大主张：一类是公共品的国有化。在资源利用有明显规模经济性的地方采用政府直接管理的方式，确保规模经济的发挥和遏制私人利益对资源的侵蚀，保证资源利用符合社会利益最大化的原理。另一类是公共品的私有化。通过私有化明确产权，减少资源利用中的负外部性，从而起到约束众人资源利用强度的效果。

那么，公共品的国有化或私有化就符合公平与正义？这就涉及到底什么是公平与正义的问题。关于什么是公平与正义？在人类历史上曾经主要有两大类观点。^[61]第一，关于基本权利说的公平正义观。它承认人人生而平等，主张人们有平等地获得他们需要物的权利，认为不平等的分配，是与人类的天性相抵触的。从公共品的供给和管理来说，由政府提供恰恰具有基本权利说的公平正义观的特点，一旦由政府提供和管理公共品，那么所有的人都能平等地获得需要物的权利。但是，基本权利说的公平正义观尽管有其自身的合理性，却有乌托邦色彩，在现实生活中往往无法执行。例如，按基本权利说的公平正义观，受教育当然是每一个人的基本权利，通常人们也把教育作为准公共品。但如果政府在一定时期内教育投资经费只允许百分之十的适龄青年接受完全高等教育的话，那么，就应当将这些经费平分到所有适龄青年身上，让他们每人都获得百分之十的高等教育，其结果这个国家就不会有真正读完大学的青年。这就是按基本权利说的公平正义观推出来的结论，但这个结论显然是荒唐的。所以，基本权利说的公平正义观只能是一种愿望和理想，只有在物质财富极大丰裕、人的精神境界极其崇高的未来社会才能实现。

第二，关于社会效益说的公平正义观。18世纪末英国政治学家葛德文在他的《政治正义论》中虚拟了这样一个典型情况：著名的坎布雷大主教所在的宫殿失火了，主教和他的仆人被火封在里面。假设在这种情况下，两人之中只能被救出一个，那么，保全谁的生命才算是公平正义呢？葛德文认为，面对这种情况，“我们中间一定很少有人会在宣称两个人当中哪一个应被保全上有所迟疑”，“最能增进一般福利的人的生命是应该被保全的”，坎布雷大主教比他的仆人对人类贡献更大，因此首先应该救出坎布雷大主教。这就是社会效益说的公平正义观。它判断一个行为或判断一项决策是否公平正义时，其着眼点不是具体的个人，而是整个社会。在实践形态上，它认为有利于社会发展的方案就是公平正义的方案。比如，如果让百分之十的适龄青年接受完全高等教育较之让百分之百的适龄青年接受百分之十的高等教育对社会发展更有利的话，它宁可选择前者的择优录取。由此可以看出，社会效益说的公平正义观有这样的特点：第一，它不同于基本权利说无差别地尊重每一个社会成员的个性价值，它使个性价值从属于社会价值。第二，尽管它一视同仁地给所有人以机会平等、起点平等，但由于个人条件的千差万别，机会和起点也是不平等的。这种公平正义观当然也有问题。首先，如果把社会效益视为公平与正义的唯一尺度，在一切方面都以机会平等代替实际上的平等，势必造成对个人基本权利的蔑视，它不仅违背了社会公共品供给的目的，也违背了社会主义共同富裕的原则。其次，人的现实需求是多种多样的。丰衣足食的物质生活是人的欲望，而由人与人之间的平等合作关系带来的精神生活的和谐也是人的欲望。丰裕的物质生活一定比和谐的人际关系更可取吗？宁愿在宝马车里哭而不愿在自行车后笑的价值观，一定会得到社会承认吗？再次，社会效益说的公平正义观只适用于经济领域，把它无限延伸是不正确的。比如社会政治领域中公民的基本权利和义务就是不能用效率来衡量的。再比如人类情感道德领域，包括自尊心、良心、荣誉感、爱情、友谊等都是不能用效率来衡量的。同样社会公共品供给和管理能否用效率来衡量也是一个可以探讨的问题。

在探讨这一问题之前，我们先看看马克思主义对公平正义的理解。马克思主义认为：尽管公平正义就其最一般的意义而言，是指权利与义务相交换，等利与等害相交换，但在不同的历史时期，在不同的经济关系中，人们的理解是不同的。“希腊人和罗马人的公平观认为奴隶制度是公平的；1789年资产者阶级的公平规则要求废除被宣布为不公平的封建制度。……所以，关于永恒公平的观念不仅是因时因地而变，甚至也因人而异”。^[62]所以，马克思主义认为公平正义不是一般的、抽象的，而是具体的；公平正义不是永恒的、一成不变的，而是历史的，发展变化的。因此，可以把基本权利说的公平正义观和社会效益说的公平正义观结合起来。

在马克思主义视野里，我们主张“一主多元”型的公共品的供给和管理模式。所谓“一主多元”型模式，就是公共品供给和管理以政府“看得见的手”为主导，以市场“看不见的手”和第三部门为代表的“第三只手”（第三只手就是公民社会及作为其主体的第三部门，包括社团、协会、民间自治组织等）广泛参与的多种方式并存的模式，形成崭新的公共品服务格局，实现公平与正义。

下面我们讨论为什么主张“一主多元”型的公共品供给和管理模式是公平正义的。

第一，坚持政府为主导模型的公平正义性。首先，公共品“是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。^[63]因此，从基本权利说的公平正义观视野判断，政府提供和管理公共品有天然合理性。其次，现代社会政府都应是服务型政府。服务型政府就是应坚持基本权利说的公平正义观的理念，坚持在公民本位、社会本位理念指导下，以为公民和社会服务为宗旨，并承担服务责任的政府。这就要求政府在公共品的供应和管理上理应担当主导责任。再次，我国尚处在计划经济向市场经济转变时期，市场经济还不能说十分成熟，更重要的是作为第三部门的各种社会组织在我国还属于新生事物，其发展尚处在初始阶段。从基本权利说的公平正义观出发，要求在公共品的供给和管理上，政府在当前和今后相当长的时间内起主导作用。

第二，坚持多元参与模式的公平正义性。首先，政府作为唯一的供给和管理的权力中心缺乏追求公共品成本最小化的动力，缺乏提供优质产品和服务的动力，也缺乏提供符合公众最需要公共品的动力，从社会效益说的公平正义观出发，需要市场机制和第三部门的加入。其次，还有大量的准公共品的社会需要。因为社会产品除了纯公共品和私人品之外，还有大量介于这两者之间的准公共品。从社会效益说的公平正义视角出发，这些准公共品就没有必要由政府独家来供应和管理，市场和第三部门的供给和管理往往比政府更好。

第三，坚持政府主导、多元参与模式的公平正义性。首先，从公共品形态的不同特点看，可以将公共品分为资源性的公共品、服务性的公共品、制度性的公共品和文化性的公共品等。从基本权利说的公平正义观视角看，制度性的公共品和资源性的公共品由政府供给和管理有明显的合理性，政府主导不可避免，其他各方只能扮演参与的角色。其次，从公共品属性的不同特点看，公共品的属性是多重的，从供给看，包括生产、流通、经营、销售等环节。从管理看，包括维护、修正、改进等环节。这一系列环节是可以相互分离的，政府和其他各方在公共品供应和管理各个环节上的优势是不同的。从社会效益说的公平正义观视角看，政府应该根据不同公共品的属性，列入其他各方与政府一起共同成为公共品供应和管理的实施主体。从这个意义上讲，政府既是公共品供给和管理的实施者，又是组织者，而其他各方只能是实施者。^[64]再次，从公共品价值实现的不同特点看，无论是基本权利说的公平正义观视野，还是社会效益说的公平正义观视野，公共品供应和管理的价值目标都是花费更少的人力、物力、财力，为全体公民公平地提供更多更好的公共品，这既是人们的平等保障，又能满足人们发展的需要。可见，公共品的价值目标，一个是公平，一个是效率。如果说，市场追求的价值目标是效率；第三部门如慈善机构、非政府组织追求的价值目标是公平，那么，只有政府追求的价值目标是公平与效率的统一。当然，如果进一步追问，在公平与效率中谁更根本，那么，政府应是公平这一价值目标的守望者。这就说明了政府主导、多元参与模式的公平正义性。总之，坚持公共品和公共服务的政府主导、多元参与模式，对于缩小社会贫富差别，对于社会的公平正义有极大的现实意义。

（第一作者为上海大学社会科学学院教授、博导，

第二作者为上海交通大学马克思主义学院副教授）