对发展现代农业经济的法治化思考

对发展现代农业经济的法治化思考

樊宝洪　王永明

(江苏省泰州农业委员会　江苏，泰州225300)

［摘　要］文章在深入分析依法治农必要性和重要性的基础上，提出了加快农业法治建设的总体思路和重点，阐述了当前法治农业建设需要注意处理好的三个关系，即强化管理与优化服务、法律实施与法律监督、依法办事与实践创新的关系，并指出依法治农作为一种最基本和最主要的管理手段，应成为推进农业和农村经济发展的第一选择和主要着力点。

［关键词］农业;法治;思考

三农问题一直是党委、政府长期致力于解决的至为关键的问题。新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会以来，国家通过推行一系列的改革措施，有效地解放和发展了农村生产力，我国农业和农村经济取得了举世瞩目的成就。但值得注意的是，我国农村迄今所进行的改革是在一种制度特别是作为正式制度的法律供给不足或滞后的情况下推进的。今年是改革开放30周年，也是《农业法》颁布实施15周年。如何以此为契机，通过加强农业法治化建设，更好地发挥法律在巩固农业经济发展成果，推动农业经济发展中的作用，真正构建起现代农业经济可持续发展的支持和保障体系，这是我们必须面对和解决的重大课题。

1深化对依法治农必要性和重要性的认识

1.1依法治农是农村改革30年的实践总结和农业经济发展的逻辑必然

党的十一届三中全会以来，国家在农业农村领域进行了一系列改革，出台了若干措施，如推行家庭联产承包责任制、突破计划经济模式改革农产品流通体制、稳定土地承包关系、推进农村税费改革、全面取消农业税、建设社会主义新农村等，农业经济快速发展，农村面貌焕然一新。党中央、国务院分别于1982－1986年、2004－2008年下发了10个关于“三农”工作的“一号文件”，极大地促进了农村生产力的解放和农业综合生产水平的提高，许多重大政策措施已经进入法律文本中。至目前，全国人大及其常委会制定了包括《农业法》、《种子法》、《畜牧法》、《农村土地承包法》等20多部农业法律，国务院制定了60多部农业行政法规。特别是1993年制定、2002年修订的《农业法》，把十一届三中全会以来党和国家关于农业发展的一系列行之有效的方针、政策和改革的成熟经验进一步规范化、法制化。这些法律法规为依法治农奠定了法理基础，也为发展现代农业经济提供了必要的法律保证。法律已成为发展农业农村经济的最基本和最主要的手段。市场经济是法治经济，要求产业发展、市场秩序、经营管理等都要在法律框架下进行。在农业发达国家，振兴农业的主导思想均是通过明确法律昭示的，农业经济的健康发展也是通过依法治农实现的。因此，依法治农也是市场经济条件下农业经济自身发展的客观要求。

1.2依法治农是创新农业管理方式的客观需要

当前，农业执法体制不顺、执法手段落后、执法力量薄弱等问题还没有得到切实的解决，农业部门和基层干部的法治意识还不够强，一些同志还只习惯于用行政手段来指导和管理农业经济，特别是有些农业领导干部还不善于、不习惯于用法律手段管理农业，工作随意性大、口号式的工作方式多、带有明显的计划经济痕迹。当农业发展出现问题时，也往往局限于从政策上去寻找原因和对策，而不善于以法律的视角思考这些问题，不善于寻求解决这些问题的法律途径。这些问题在一定程度上制约了农业经济的健康发展。最近中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，对依法行政工作提出了明确要求，也为创新农业管理方式进一步指明了方向。依法行政、实行法制化管理作为新的管理理念和管理方式，既符合市场经济发展的要求，也应成为农业部门进行现代农业管理的重要方式和手段。

1.3依法治农是建设社会主义法治国家的重要内容，是深化农村改革、解决当前农业农村经济中各种矛盾和问题的主要措施

“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的提出并载入宪法，是党的领导方式和治理国家方式的重大发展。坚持依法治农是依法治国的应有之义。当前，我国正在加快建设具有中国特色的农业现代化，各种新旧矛盾、困难交织出现，各种农业违法行为时有发生，农业生态环境恶化，农业经济发展长效机制尚未建立等。近年来的实践告诉我们，这些问题的解决，仅靠行政管理手段不行，单靠市场自我调节也不行，必须综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，而最重要、最根本的还是要靠法制。对于农业经济发展中遇到的各种复杂的社会关系，必须及时运用法律手段加以调整、引导和规范，才能保障农业持续快速健康发展。

2加快农业法治建设的总体思路和重点

农业法治建设的总体思路是，坚持以科学发展观和社会主义法治理念为指导，按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的总体要求，结合农业和农村经济发展的实际，以维护农民合法权益为根本，以依法管理和规范执法为重点，通过稳步推行农业综合执法，建立健全依法行政、规范执法的农业法治工作新机制，着力推进农业部门职能转变和服务创新，不断提升农业经济发展的规范化、科学化和法治化水平。

2.1牢固树立依法治农、依法兴农的理念，继续强化农业法制宣传教育

农业普法是农业法治工作的基础。要充分发挥农业普法在农业法治建设中的基础性作用，必须注重创新农业普法方法，提高普法到位率。要针对不同的对象、通过不同的渠道、采取不同形式加强农业法制宣传，通过开展法律咨询、送法下乡、以案说法等群众喜闻乐见、通俗易懂的形式，深入宣传《农业法》、《土地承包法》等与农民生产生活密切相关的法律，与群众交流沟通，引导广大农民学法、知法、懂法、守法，为法治建设奠定良好的群众基础。同时，要重点抓好涉农干部的普法培训工作。利用上岗培训、知识更新等时机，从不同的角度对广大干部进行农业法律知识辅导培训，做到“三带头、两提高”:即机关带头学、领导干部带头学、科技骨干带头学，从而促进领导干部和有关部门依法行政、依法治农、依法兴农意识和水平的提高，带动农民法律意识和农业效益的提高。

2.2紧密联系农村实际，坚持学用结合、普治并举的原则，努力做到“五个结合”

发展现代农业经济离不开农村大环境，依法治农也不能脱离农村实际，在建设法治农业的过程中，要始终坚持因地制宜、循序渐进的原则，力求做到“五个结合”。

2.2.1与农村民主政治建设相结合

把法治农业建设作为农村基层民主政治建设的重要内容来抓，通过加强涉农法律法规的普及和应用，提高农民依法生产、依法经营、依法维权的能力，扩大“民主法治示范村”建设成效。

2.2.2与维护农民合法权益相结合

根据农业经济发展需要，不断加强法律服务载体建设，健全基层法律服务网络，在土地流转、适度规模经营、农业结构调整、订单农业、劳动力转移、集体资产管理等涉及农民切身利益问题上，为农民提供及时快捷的法律帮助。

2.2.3与农业科技创新相结合

要根据《农业技术推广法》等法律的规定，加大农业科技成果的试验示范推广力度，同时要把法律服务作为农业科技示范村和示范户建设的重要内容，做到互为补充，相互促进。

2.2.4与社会主义新农村建设相结合

依法治农、依法兴农既是新农村建设的重要内容，也是新农村建设得以顺利推进的重要保障，将两者结合起来就能更好地加快中国特色农业现代化进程。

2.2.5与促进可持续发展相结合

在推进农业经济发展中，要以科学发展观为指导，按照相关法律要求，加强环境保护，合理开发利用农业资源，实现资源保护和经济效益的平衡，经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

2.2.6适应行政管理体制改革的新要求，找准工作定位，依法履行职责

依法行政是建立法治政府的重要内容。政府的主要职能在于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，要认真履行好这些职能就需要各级政府及行政主管部门切实做到依法行政。中央最近明确要求“深化行政管理体制改革”，“理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题”，就是针对政府履行职能过程中，存在的缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等问题而提出的。在推进现代农业经济发展过程中，各有关部门特别是农业部门要围绕转变职能、完善功能、提高效能的要求，按照职权法定原则，找准部门职能定位，以规范化执法建设为抓手，规范行政执法行为。

要做到主动进位不缺位。《农业法》规定:县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作。涉及农业宏观调控、生产安全、资源保护、生产经营主体、农民权益保护等方面的法律法规，除极少数授权专门机构执法外，绝大多数都明确规定农业行政部门为执法主体。农业部门是“三农”工作的重要职能部门，也是受法律法规调节较多的部门。因此，在发展现代农业的进程中，农业部门要根据法律法规的授权和要求找准自己的定位，理直气壮、不折不扣地履行好法律赋予的职责，避免不作为的现象。

要做到主动作为不乱为。要强化以人为本的农业执法理念，加快由专业执法向综合执法的转变，树立农业部门依法行政的良好形象;同时要尊重市场经济规律，本应市场、企业做的事，就不要越位代替和包办，否则既吃力不讨好，又会造成滥用职权的现象，导致该管的事没管或没管好，管的却是一些不该管、管不好的事。

3推进依法治农需注意处理好三个关系

3.1正确处理好强化管理与优化服务的关系

强调农业法治化，把依法治农作为促进农业农村发展的主线，并不否认、排斥经济、行政和其他手段的作用，而是要求法律成为最基本和最主要的手段，即使经济、行政和其他手段也应当在法律许可的限度内运用。在加强依法管理的同时，要坚持优化为农服务，处处以维护和保护农民的合法利益为着眼点和落脚点，以提高农民市场经济参与能力为重点，在农业行政执法中大力倡导人性化执法，推进规范化执法，努力做到在服务中实施管理，在管理中体现服务。

3.2正确处理好法律实施与法律监督的关系

在法律实施过程中，要积极加强配套法规的建设和实施，妥善处理好与有关强农惠农政策的衔接，充分发挥法律和政策的综合效力。在法律实施中，要大力推进规范化执法，加强农业执法队伍建设，树立以人为本、为民执法、秉公执法的理念，提高执法人员法律素养和执法水平，严防以权谋私、执法犯法等现象的发生。同时，充分发挥各类农业法制工作机构的监督作用，做好具体行政行为的合法性审查工作，确保办案质量。要坚持公开、公平、公正的原则，建立和完善从决定到执行的全过程执法监督机制，树立农业部门为农服务的良好形象。

3.3正确处理好依法办事与实践创新的关系

创新是社会前进的动力，也是完善法律的重要途径。强调依法治农，并不否认创新实践。在坚持法律原则性和严格依法办事的前提下，积极鼓励基层创新法治工作。对法律没有禁止性规定的，要创新执法工作思路，结合丰富的实践拓宽法治领域。要注意把在农业经济发展实践中行之有效的方针政策以及已经成熟的经验及时上升为法规，使农业经济的各项工作既做到有法可依又能与时俱进，同时还要将一些不合实际的法律法规及时进行修改或清理。

总之，依法治农是一项庞大的系统工程，涉及方方面面，是一项长期而艰苦的过程，但作为一种最基本和最主要的管理手段，理应成为推进农业和农村经济发展的第一选择和主要着力点。只有坚持以科学发展观为指导，加快依法治农进程，才能促进农业和农村经济又好又快地发展。

参考文献

［1］樊宝洪，王荣·新农村建设面临的主要难点及解决对策［J］·农村经济，2006(11).

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