论中国特色社会主义行政审判理念

27.论中国特色社会主义行政审判理念——纪念《中华人民共和国行政诉讼法》颁布20周年

一般来说，所谓理念，就是存在于人们心目中或者铭刻在人们灵魂深处关于某种具体或抽象的事物或行为的应然性状的印象或观念。

理念是人的一种属性，人是有理念的动物。理念与人如影随形。可以说，人由于有理念而成为万物之灵长。理念可以是固有的，也是可以发生变化的；理念的确立和巩固需要教育和涵养的过程。有着什么样的理念，决定着一个人的成败顺逆，决定着一个民族的兴衰荣辱。因此，正确的理念对于一个人、一个民族的发展、进步都是至关重要的。人作为一种有理念的动物也应该自觉地树立和养成正确的理念。

就工作和事业而言，理念决定方向，理念决定目标，理念决定效果；理念决定举什么旗、走什么路、为什么人服务；理念问题，也是立场问题，是非问题，原则问题。因此，我们说树立社会主义法治理念是奠基工程，是灵魂工程。要做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，从根本上来说，就是要把党的主张、法律的精神、人民的意志、正义的价值化作支配我们的思想和行动、引领我们的工作和事业的理念。

因此，从事人民审判工作、发展人民司法事业，必须牢固树立和始终践行社会主义法治理念，必须把社会主义法治理念贯彻和落实到审判工作的各个领域、各个环节。我体会，社会主义法治理念在行政审判领域的体现或反映可以集中概括为：保障民生，维护大局，公平正义，官民和谐，司法优化。我认为，这五个方面可以确立为中国特色社会主义的行政审判理念。

一、保障民生

保障民生是执法为民的理念在行政审判工作中的具体体现。行政审判的性质和功能决定了在行政审判工作中必须首先树立保障民生的理念。行政案件是所谓“民告官”的案件。它的由来是行政机关在行使行政权力的过程中因其自身的作为或不作为而对公民、法人等行政相对人的权益造成或可能造成的侵害。这种侵害意味着行政相对人在衣食住行、生老病死、教育就业、经营发展等方面受到或可能受到妨碍，因而需要由人民法院予以救济。可见行政争议所涉及的问题都是与人民群众的日常生活和具体权益密切相关的问题，都是与法人和其他组织的生存和发展密切相关的问题，都是政府在行使行政权力的过程中发生的问题，行政审判所提供的司法救济实质上是对民生的救济。因此，行政审判与保障民生关系最为紧密、最为直接，行政审判工作搞得好不好，直接关系民生的保障和改善程度。

同时，行政相对人在行政权力面前总是弱者，即使在群体性诉讼的场合也是如此，因而对于他们的诉求和期待更需要和更应该给予更多的关注和体察。为此，行政审判法官必须牢固树立关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的意识，把司法为民作为行政审判工作的出发点和落脚点，通过自己的审判活动实现行政审判保障和改善民生的职能。

在行政审判实践中，各级人民法院，尤其是从事行政审判的法官，要把保障和改善民生贯彻到行政审判和非诉行政案件执行的每一个环节。要高度重视和妥善处理好农村土地确权登记、土地承包经营权流转等涉及“三农”的行政案件，高度重视和妥善处理好城市房屋拆迁、国有企业改制、高校学生就业、医疗养老、环境保护、城市公共服务与管理引发的行政案件。在审理涉及居民收入分配、社会保障、基本医疗卫生、土地征收、房屋拆迁、受教育权、劳动权益等与民生密切相关的行政案件的时候，必须把维护、实现和发展人民群众的利益放在优先考虑的位置。以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，努力保障使人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

同时，要维护和支持行政机关旨在保障和改善民生的宏观调控措施和行政执法行为。对于各级政府和行政机关在食品安全、生产安全、生命健康、住房保障、国民教育、消费维权、环境保护、劳动保障等领域实施的保障和改善民生的宏观调控措施和合法的行政行为，要依法给予维护和支持，促进党和政府关乎国计民生的重大战略方针、政策、规划和部署的顺利实施，推动和谐社会建设。

二、维护大局

什么是大局？我认为，从总体上来说，改革、发展、稳定、和谐是大局；从根本上来说，巩固党的执政地位，维护国家的长治久安，保障人民安居乐业，实现经济社会全面协调可持续发展，这就是大局。

行政审判的主要作用在于监督和支持政府机关依法行政，进而保护行政相对人的合法权益，为实现经济社会又好又快地发展创造良好的市场秩序和公平公正的法治环境，这实质上就是要维护改革、发展、稳定、和谐的大局。

维护大局，是人民法院的政治责任，是对行政审判工作的原则要求，是充分发挥行政审判职能作用的主要目的，是衡量行政案件法律效果、政治效果和社会效果的重要指标。可以说，在全部审判工作中，行政审判工作同党和国家工作的大局联系最直接、最紧密、最深刻。因此，行政审判必须牢固树立维护大局的理念。

那么如何维护大局呢？我认为，必须正确处理好五个关系：

（一）必须正确处理好坚持党的领导与依法独立审判的关系。党的领导与依法独立审判，在本质上是一致的。法律就是代表着中国先进社会生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民根本利益的党的政策的最高表现。依法独立审判就是在遵循司法规律的前提下，贯彻和落实党的路线、方针和政策。党对司法工作的领导，也主要是思想、路线、方针、政策的领导。行政审判工作要完成维护大局的使命，必须认真执行党的路线、方针、政策，依法审理每一起行政案件，确保司法公正，从而把党的领导和依法独立审判科学地统一起来。

（二）必须正确处理好适用法律与执行政策的关系。法律和政策两者在本质上是一致的，但政策具有即时性、前瞻性、灵活性的特点，相对来说，法律则具有长期性、滞后性、稳定性的特点。因此，以维护大局为宗旨的行政审判有时会面临既定的法律和新出台的政策不尽一致的问题。对此，可以区分三种情况来处理：一是地方政策明显违反国家法律和上级政策，且侵害行政管理相对人合法权益的，该政策在案件审判中不能执行；二是地方政策违反地方性法规，但长期在特定地方适用且有利于地方经济社会发展的，要充分考虑和尊重该政策，具体案件通过案外协调等方式灵活处理；三是地方政策不违法也不违反上级政策，内容符合当地实际且对当地经济社会发展有积极意义的，在审判实践中要认真考虑、加以参照。

（三）必须正确处理好行政审判的被动性与维护大局的主动性的关系。行政诉讼程序一般是由当事人启动的，司法是被动的，但是，维护大局需要我们变被动为主动。如何处理好这个关系，我想，一是在宏观部属行政审判工作时，要有大局意识，要制定切实可行的维护大局措施；二是在裁判处理具体案件时，要防止就案办案，孤立办案，要认真考虑当时当地的具体情况，积极配合党和政府的中心工作，努力做到法律效果、社会效果和政治效果的统一。

（四）必须正确处理好保护公民、法人的合法权益与维护行政管理大局的关系。这里的关键是区分并处理好行政管理相对人眼前的、具体的、局部的利益和长远的、根本的、全局的利益之间的关系。人民法院发挥行政审判职能，充分保护好、维护好广大人民群众的眼前的、具体的、局部的利益，本身也是在维护大局，在这一点上司法机关与行政机关的目标是一致的。但是，当遇到眼前利益和长远利益、具体利益和根本利益、局部利益和全局利益发生矛盾的场合，在审理涉及国计民生大局的行政案件的时候，人民法院一定要高瞻远瞩，着眼于保护人民群众的根本利益、长远利益、全局利益，不要在枝节的或程序性的问题上犹疑不决。对行政机关做出的关乎经济社会发展大局的重大决策和重大部署，人民法院有责任、有义务积极主动地提供支持和保障。

（五）必须正确处理好行使司法监督权与支持依法行政的关系。从某种意义上说，行政审判活动是监督和制约公权力行使的。发挥行政审判的职能作用，就是要通过合法性审查，监督和制约行政权力的行使，从而保障和支持政府机关依法行政。在实际工作中，人民法院要依法履行《宪法》和法律赋予的司法监督权，坚持把维护公民、法人和其他组织的合法权益作为行政审判工作的出发点和落脚点；既对行政行为实施有效监督，又维护正常的行政管理秩序，支持行政机关依法行政。

维护大局是服务大局的社会主义法治理念在行政审判工作中的具体体现。我们必须充分认识行政审判工作在维护大局方面的独特作用和重大责任，不断强化维护大局的理念，全面、正确地履行行政审判职能，为改革、发展、稳定、和谐提供有力的司法保障。这是社会主义法治理念对行政审判工作的基本要求，也是行政审判固有的重要使命。

三、公平正义

公平正义是人类的共同追求。这种追求是推动和引领人类社会走向进步的原动力。可以说，人类社会的发展史，就是一部追求和实现公平正义的历史，就是一部公平逐渐取代偏私、正义不断战胜邪恶的历史。在当代中国，公平正义成为社会主义和谐社会的内在要求和基本特征。

在法律的意义上，公平正义是社会主义法治的价值追求，也是人民审判的核心目标。我们把“党的事业至上，人民利益至上，宪法法律至上”确定为人民法院工作的指导思想，这既是对人民法院工作的原则要求，也是社会主义法治理念在人民法院工作中的深化和升华。三个至上，三者并重，目标一致，这就是实现公平正义，从而实现人民幸福，社会和谐，国家富强，民族复兴。我认为，公平正义是“三个至上”的“联结点”，是“三个至上”的共同价值目标，是“三个至上”统一的基础。可以说，公平正义是党的事业、人民利益和《宪法》法律的共同关切和共同旨求。

在行政审判工作中，尤其要强调公平正义的社会主义法治理念。行政诉讼的主体，一方主要是掌握行政权力的行政机关，另一方是作为行政相对人的公民、法人，双方的地位在事实上是不平等的；行政审判，一方面要保护公民、法人等行政相对人的合法权益，尤其要注意保护社会弱势群体的合法权益，另一方面要监督和支持政府依法行政。在这个过程中，能否真正秉承公平正义的理念，尊重事实和法律，规范司法，公正裁判，平等保护双方当事人的正当权益，平衡双方当事人的合理诉求，这不仅是行政审判本身的质量问题，而且关系到法律的权威性和司法的公信力，关系到党和国家的形象，关系到人心的向背和社会的稳定。因此，我们应该从讲政治的高度来理解和把握在行政审判中树立公平正义理念的重要性。

如何实现对公平正义的追求？我认为，主要应该做到以下几点：

一是要全面贯彻落实科学发展观。要坚持以人为本，统筹兼顾，通过全面协调可持续地发展来寻求和实现各方面的利益平衡，满足各方面的权利诉求。这是实现公平正义的根本途径。

二是要实体与程序并重，法理与情理兼顾。首先，既要做到实体公正，也要做到程序公正。实体公正和程序公正是相辅相成的。实体公正是结果的公正，程序公正是过程的公正；实体公正是程序公正追求的目标，程序公正是实体公正实现的保障。在实践中，只有两者并重，有机结合，才能真正做到公正司法，偏向任何一个方面都可能导致司法不公。在行政争议中，不少群众对法院是否“官官相护”、能否秉公执法心存疑虑，因此，人民法院要加大行政相对人诉权的保护力度，切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政相对人“告状难”的问题；切实解决应当撤销违法行政行为而违心迁就、违法办案，损害当事人利益的问题。要确保行政机关和行政相对人的平等法律地位；确保当事人受损害的合法权益得到恢复；确保违法的行政行为得到纠正或者受到否定性评价。其次，既要做到法律上的公正，又要注意情理上的公正。公平正义是天理、人情、国法的契合点。对于法律上的公正，人们不会有异议，而对于情理上的公正，可能还需要一个认识过程。其实，“通情达理”是对人最基本的要求，也是人最起码的德才修养。法律本身即蕴含并体现着人情事理，法律因此而被当作人类生活的教科书，它其实是在告诫人们应该怎样生活、怎样做人、怎样做事。在审判活动中注意情理上的公正，恰恰是在贯彻法律的精神，弘扬法律的本旨，做出的判决也易于为人们所接受和履行。如果同案件的效果联系起来考虑，情理上的公正就更有意义。在中国人的心中，人情事理可能比法理更重要。这也是我们提倡调解、协调的道理之一。一个公正的、令人信服的行政裁判，不应拘泥于法律条文的规定，而应通过具体的法条，解析出立法原意，在遵循法理、融通情理的基础上，给当事人一个既合法又合情理的“说法”。一个被诉的具体行政行为如果在实体上是正确的，仅仅存在程序上的瑕疵或是举证不足，不一定要判决撤销，而应通过司法建议方式予以解决。如果被诉具体行政行为是违法的，并且损害了行政管理相对人的合法权益，就不应当简单地以超过诉讼时效、主体不适格等理由，拒绝做出有利于行政管理相对人的实体裁判。对行政诉讼的举证原则等问题的处理，也要在法理和情理的结合上加以把握。

三是要综合运用法律智慧和政治智慧，实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。法律效果、社会效果、政治效果的统一，既是衡量我们的审判工作实现公平正义的程度的外在指标，也是促进我们的审判工作达到公平正义的价值追求的内在机制。为了实现法律效果、社会效果、政治效果的统一，我认为，首要的是根植于国情，实事求是，解放思想，以改革求对策，积极探索多元化纠纷解决机制。关于纠纷解决机制的“多元化”，我体会，一是指解决纠纷的主体的多元化——党委，人大，政府，政协，司法机关，人民团体，单位，社区，社会贤达，领导、亲友，等等。二是指解决纠纷的方式的多元化——协商，调解，仲裁，诉讼；法律的，经济的，社会的，政治的，文化的、心理的，伦理的；文的，武的；法，术，势；德，礼，刑；办学习班，开展谈心活动，“相逢一笑泯恩仇”（鲁迅），等等。

为了实现法律效果、社会效果和政治效果的统一，我认为，还应该把握好五个方面的问题：一是立案。就是要把好行政案件的立案受理关，防止收进来、出不去，管了我们不该管或者管不了也管不好的事。二是审理。在案件的具体审理过程中，要做到案由确定和证据交换规范，庭审功能发挥充分，裁判文书说理性强，判后释明工作到位。三是协调。通过案外协调促成撤诉结案，是最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的基本精神。通过调撤方式结案，有利于化解社会矛盾，促进官民和谐，是加强案件效果的有效方法。因此，对于通过裁判方式无法做到案结事了的行政争议，要综合权衡各方面的利益关系和价值取向，通过协调的方式促进行政相对人和行政机关的谅解与和解，实现社会效益的最大化。在能够以调撤方式结案的情况下，对审限的要求可以宽松一些。四是管辖。就是按照最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》，对一些案件提级管辖或指定管辖。这样可以优化司法环境，减少不当干预，促进司法公正，维护司法权威，保持同地同级法院和行政机关之间的正常关系。五是时机。就是要掌握好做出裁判和向当事人送达裁判文书的时机。一个公正而有效率的裁判，在什么时机做出和送达，对案件的效果往往有很大的影响。考虑具体案件的案情、双方当事人的各方面状况、当时当地的社会环境和情势、法院本身面临的形势和任务等因素，恰当地把握裁判及其送达的时机，有助于取得更好的法律效果、社会效果和政治效果。这种时机的选择和把握，不仅是办案的技巧问题，而且是法官的法律智慧和政治智慧的表现，需要我们在实践中不断摸索。但是，把握好时机必须注意防止忽略效率的偏向。

四、官民和谐

官民和谐是大局，是社会主义和谐社会的重要指标，也是行政审判应该追求的社会效果和政治效果。

息诉服判，案结事了，是官民和谐的前提，但还不等于官民和谐。官民和谐，意味着使行政争议得到化解，官民双方捐弃前嫌，同心同德，为经济社会又好又快地发展共同奋斗。

行政审判的功能是解决行政主体和行政相对人之间的纠纷，通俗地说就是处理“官”、“民”争议。行政审判的职能作用发挥得怎样、行政审判的效果如何，不仅要看行政争议是否得到解决，而且要看争议双方是否达成谅解、重修旧好、恢复和谐。因此，在行政审判中应该树立“官民和谐”的理念，以修复和谐的官民关系为目标。

如何实现官民和谐？

一是要监督和促进依法行政。治国的着眼点是民生，所以要实现依法治国，首先要做到关注民生；治国的着力点是理政，所以要实现依法治国，首先要做到依法行政。政府的职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，这些本来也是人民群众生活、生产、安居乐业的客观需要，但是为什么现在不少群众对政府工作或政府行为还有那么多的不满甚至对立情绪？其症结恐怕还得首先从具体行政行为本身去找，还得首先从政府是否做到了依法行政去找。因此，监督和促进依法行政，是行政审判的基本任务，是我国建立行政审判制度的初衷，也是预防和化解行政争议的“治本工程”。行政机关的违法或不当的具体行政行为少了，老百姓的不满自然也就少了，行政争议也必然会随之减少，政府的职能也会得以更好地发挥。

二是要培养和塑造公民意识。党中央制定颁布的《公民道德建设实施纲要》把公民的基本道德规范概括为“爱国守法、明礼诚信、团结友爱、勤俭自强、敬业奉献”。我认为，这些也应该成为我国“公民意识”的基本内涵；培养和塑造公民意识，也应该从这些方面入手。一个合格的公民，除了具备上述素养外，还应该有大局意识，责任意识，法律意识；应该克服狭隘的小农意识、偏私的小市民意识，具有宽阔的胸襟和长远的眼光，能够并且善于认识自己的长远利益和根本利益，能够并且善于认识政府的行政行为对其切身利益的意义和影响；应该理性而适当地对待政府和政府行为。公民意识的核心，是“天下为公”，是“国家兴亡，匹夫有责”。大家试想，这样的公民又怎么能缠诉缠访、无理闹访？这样的公民又怎么能不服从大局、不支持政府的工作、不配合政府行为、不和政府一道建设自己的美好家园？这样的公民又怎么能不舍小家而顾大家？

三是要实现公平正义。社会的公平正义，是社会和谐的基本条件。俗话说：“不平则鸣。”没有公平正义，哪来安定和谐？只有实现公平正义，才能把《宪法》规定的建设社会主义法治国家的任务落到实处，才能真正维护人民的利益，促进社会和谐发展。

四是要提倡调撤结案。圆融和事是中国传统文化的精髓，也是中国人的民族品格，是中国人的一种理念。它既是我们提倡调解、协调的依托，也是我们提倡调解、协调的目的。在行政审判方面，我们现在也提倡调撤结案，应该认为这也是解放思想、实事求是所取得的一个重要进步，是在弘扬中国优秀的传统文化。我们要认真执行《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，依法探索行政案件处理新机制，善于通过协调增加共识，求同存异，善于寻找当事人双方利益的平衡点，善于兼顾国家、集体和个人之间的利益，善于寻找解决公权力纠纷的替代性方案。在查明事实、分清是非的前提下，可以建议由行政机关改善违法或不当的行政行为，弥补行政相对人损失，允许行政相对人自愿撤诉，促进人民群众与行政机关的相互理解和信任。

五、司法优化

司法优化，也是属于行政审判效果的范畴，它同官民和谐一样重要，也同官民和谐息息相关。

司法优化包含两个方面的内容：一是行政审判自身的优化。这意味着要健全完善行政审判机构，建设政治可靠、品行端正、业务精通、作风正派的行政审判队伍，提高行政案件审判质量，加强行政审判管理和监督。二是审判机关与行政诉讼当事人关系的优化，尤其是与作为被告的行政机关关系的优化。

在审判机关与行政诉讼原告一方当事人的关系方面，我们要落实便民措施，方便群众诉讼。要加强诉讼过程中的释明、引导工作，使当事人知晓其诉讼权利、义务和诉讼流程。要尊重当事人的诉讼主体地位，体现司法的人文关怀。要加大司法救助力度，让有理有据的当事人既打得赢官司，也打得起官司。

在审判机关与作为被告的行政机关的关系方面，我们既要避免“官官相护”，也要追求“官官和谐”。我们不能想象在审判机关与行政机关格格不入的状态下，会取得好的审判效果，会达到官民和谐。因此，这里的司法优化不是官官相护，而是司法与行政的相互理解与良性互动，共同为大局服务，为人民执法。

毫无疑问，审判机关与做出具体行政行为的政府机关之间在“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”方面，应该并且能够达成默契，形成合力。毕竟，我们的法院是“人民”法院，我们的政府是“人民”政府；人民是法院和政府共同的根基。可以说，审判机关与行政机关的和谐，必将有助于保障民生，维护民权，兑现民利。行政审判追求“官官和谐”的目的也在于此。对于行政审判而言，就是要在支持依法行政的前提下，监督依法行政；在监督依法行政的过程中，支持依法行政；监督与支持并重；通过监督和支持，促进依法行政，增强公权效能，稳固政权结构，推动社会和谐。

如何实现司法优化？我认为，应做到以下几点：

一是要依靠我们的政治优势，自觉接受党的领导、人大的监督，通过接受领导和监督，寻求支持和助力。

二是要处理好审判活动的被动性和维护大局的主动性的关系，把支持依法行政作为行政审判工作的首要任务和行政审判法官的自觉行动，从源头上避免或减少不当或非法行政行为的发生，从而避免行政争议的发生。

三是要加强沟通，适时就有关问题向行政机关提出司法建议，帮助行政机关改善和加强依法行政。

四是要注意适用提级管辖或指定管辖，尽量避免同地同级法院和行政机关之间可能发生的误解和抵触。

五是要提倡调撤结案。在行政审判中，提倡调撤结案，不仅有利于促进官民和谐，也有利于实现司法优化。大家知道，调解或协调是建立在争议双方对居中调解者或协调者的信赖和尊重的基础上的，而一旦调解或协调成功，则不仅意味着“成人之美”，实现争议双方的和解，而且意味着争议双方对调解者或协调者会更加信赖和尊重，更加友善和亲切，甚至心怀感激和感动。因此，提倡调撤结案，既有助于案结事了，又有助于树立司法权威，优化司法环境。

保障民生，维护大局，公平正义，官民和谐，司法优化，是相互联系、一脉相承的有机整体，它们应该是中国特色社会主义行政审判的基本要求和基本特征，是我们做好行政审判工作应该遵循的基本理念和基本准则。

[本文根据2008年7月在吉林省高级人民法院“党的十七大精神、胡锦涛总书记重要讲话研讨班”上的讲座整理而成，2008年10月以《我的行政审判理念》为题在北京理工大学法学院做了演讲，《人民司法》2009年第11期予以摘发，《人民法院为大局服务为人民司法的理论与实践——纪念人民法院建院60周年理论研讨会暨中国法学会审判理论研究会论文集》（人民法院出版社2010年6月版）全文收录]