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提高行政案件质量服务和保障吉林振兴

时间:2022-08-16 百科知识 版权反馈
【摘要】:25.提高行政案件质量服务和保障吉林振兴今年是我国改革开放事业30年,也是我国开展行政审判工作20年。值此之际,抚今追昔,继往开来,我们的任务就是进一步解放思想,积极探索行政案件处理新机制,着力提高行政案件质量,充分发挥行政审判服务和保障大局的职能作用,为实现吉林振兴做出新的应有的贡献。公正是案件质量的核心指标。

25.提高行政案件质量服务和保障吉林振兴

今年是我国改革开放事业30年,也是我国开展行政审判工作20年。行政审判事业的产生和发展是改革开放取得的重要成果之一,也是解放思想取得的重要成果之一。值此之际,抚今追昔,继往开来,我们的任务就是进一步解放思想,积极探索行政案件处理新机制,着力提高行政案件质量,充分发挥行政审判服务和保障大局的职能作用,为实现吉林振兴做出新的应有的贡献。

一、以公正、效率、效果为目标,着力提高行政案件质量

从某种意义上说,人民法院的审判工作就是生产司法产品的过程,这个产品就表现为具体的案件。大家知道,产品的质量是决定企业的市场竞争力和市场占有率的关键因素,同样,案件的质量是决定法院的社会认可度和公众满意度的关键因素。企业要做强做大,首先要把好产品的质量关。法院审判工作要做好,首先也要把好案件质量关。案件审理好了,质量高了,法院的权威性和公信力就会不断提高,审判的职能作用就会不断加强。案件质量是法院工作的命脉,也是行政审判工作的命脉。因此,我认为,提高行政案件质量,是行政审判工作的着眼点和着力点,是我们始终应当把握住的工作重心。

如何衡量行政案件的质量呢?过去,我们把公正和效率作为评价案件质量的基本标准,而且把公正和效率确定为法院工作的主题。这反映了我们对案件质量的阶段性认识。但是,随着行政审判工作所面临的形势、任务和追求的目标的变化,仅仅将公正与效率作为评价行政案件质量的标准,已经不能完全满足党和人民对行政审判工作的要求了。最高法院于今年1月17日印发的《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》在案件质量评估指标体系的设计上,确定了三项指标,这就是:公正,效率,效果,它们的权数分别是:45%,30%,25%。这表明,衡量案件质量,除了公正和效率标准之外,还要看效果。这为我们评价行政案件的质量提供了依据,拓宽了思路,丰富了内涵。

我认为,在公正、效率、效果三者之间,公正是核心,是灵魂。效率服务于公正并寓于公正之中,迟来的公正是打过折扣的“公正”,是被蹂躏了的“公正”;而单纯地追求效率,则是对公正的敷衍,是对公正的愚弄。公正与效率,既是衡量效果的指标,也是构成效果的要素,还是达成效果的前提。要取得良好的效果,首先要坚持公正与效率的辩证统一。当然,效果也是一种独立的价值。效果的意义超出了案件本身,它是在公正和效率两个要求得到满足的前提下,就案件同当事人和社会公众的关系以及案件审判结果的法律评价和社会反响,对案件质量提出的更高要求。它既检验公正与效率的程度,又引导公正与效率的取向,并协调公正与效率的关系。一个优质的案件,应该是公正、效率、效果三者的最佳均衡和最佳协调。

多年来,全省法院在行政审判工作中能够始终坚持大力保护原告诉权,大力提高开庭审判率,坚持合法性审查,坚持严格依法裁判,坚持法律效果和社会效果的统一,行政案件的质量在逐年提高。全省三级法院在行政审判法官人数较少、行政案件数量较多的情况下,受理和审结了大量的行政案件和非诉行政执行案件。虽然工作负担很重,但是工作效率很高,案件质量也很好。在追求法律效果与社会效果相统一方面,各级法院也做了很多工作,收到了一定的成效。但是,不容否认,在行政案件质量方面,还存在着一些需要我们予以重视的问题。主要是:一审裁判生效率和自动履行率较低,一审上诉率和二审改判发回率较高;超审限结案率偏高,法定审限内结案率偏低,这个问题在个别法院还相当严重;行政诉讼案件的申诉率、上访率仍然较高,并有逐渐上升的趋势;调撤结案率、协调成功率较低。

如何提高案件质量,是我们一直探索的问题。俗话说:“看山容易上山难。”提高行政案件质量可谓“说来容易做来难”,但首先还得“说”。“说”意味着我们要牢固树立质量意识和质量观念,“说”是在表明我们着力提高行政案件质量的意志和决心。行政案件的质量问题,受到多种因素的制约,但从行政审判工作本身来说,我们就是要围绕着公正、效率、效果这个主题做文章。

一个高质量的行政案件,首先应当是公正的。公正是案件质量的核心指标。公正既要做到实体公正,也要做到程序公正;既要做到法律上的公正,又要注意情理上的公正。对于法律上的公正,人们不会有异议,而对于情理上的公正,可能还需要一个认识过程。其实,“通情达理”是对人最基本的要求,也是人最起码的德才修养。法律本身即蕴含并体现着人情事理,法律因此而被当作人类生活的教科书,它其实是在告诫人们应该怎样生活、怎样做人、怎样做事。在审判中注意情理上的公正,恰恰是在贯彻法律的精神,弘扬法律的本旨,做出的判决也易于为人们所接受和履行。如果同案件的效果联系起来考虑,情理上的公正就更有意义。在中国人的心中,人情事理可能比法理更重要,这也是我们提倡调解、协调的道理之一。一个公正的、令人信服的行政判决,不应拘泥于法律条文的规定,而应透过具体的法条解析出立法原意,在遵循法理、融通情理的基础上,给当事人一个既合法又合情理的“说法”。一个被诉的具体行政行为如果在实体上是正确的,仅仅存在程序上的瑕疵或是举证不足,不一定要判决撤销,而应通过司法建议方式予以解决。如果被诉具体行政行为是违法的,并且损害了行政管理相对人的合法权益,就不应当简单地以超过诉讼时效、主体不适格等理由,拒绝做出有利于行政管理相对人的实体裁判。对行政诉讼的举证原则、时效和主体资格等问题的处理,也要在法理和情理的结合上加以把握。

其次,在确保公正的前提下,要追求办案效率。我觉得,在办案效率上存在问题的主要原因是:来自某些方面的不当干预;个别法官作风拖拉;有的办案人动机不够端正;还有一些案件是为了寻求调撤结案。调撤结案有助于达成较好的法律效果和社会效果,在审限方面可以适当放宽,但也要有时间观念和效率意识。对于不当干预,我们要注意正确应对,以效率保障公正。至于个别人的办案动机和工作作风问题,我们在强调自律的同时,也要采取措施加以规制。在这里,就行政案件的审理而言,还是要强调四个环节:一是快立案,即一般情况下应当在七日内做出是否立案的决定;二是快开庭,尤其要注意提高庭审的质量和效率;三是快裁判,即要严格执行最高法院关于“五个工作日”的规定,及时做出裁判;四是快送达,即裁判文书制作完毕后要迅即送达,不得延误。

再次,要追求案件效果。案件的效果集中反映审判的权威性和司法的公信力。我认为,追求行政案件的效果,就是要使案件的审判结果能够为双方当事人所接受,为社会公众所认同;就是要使案件的审判结果有助于化解行政争议,协调官民关系,维护合法权益,促进依法行政;就是要使案件的审判结果有助于改善司法环境,提高司法权威,优化公权配置。因此,审视和评价我们的行政案件质量状况,不仅要看是否公正、高效,还要看案件审判的法律效果和社会效果。法律效果和社会效果从根本上来说是统一的。法律效果是基础,社会效果是对法律效果的延伸和强化,二者相得益彰。我觉得,要实现法律效果和社会效果的统一,应该在五个字上多下功夫。一是“好”字。“好”首先是指把好行政案件的立案受理关,防止收进来、出不去,管了我们不该管或者管不了也管不好的事。在案件的具体审理过程中,“好”字要求案由确定和证据交换规范,庭审功能发挥充分,裁判文书说理性强,判后释明工作到位,判决的自动履行率高。二是“快”字。“快”就是对案件要快审查,快立案,快开庭,快裁判,快送达,快结案。三是“调”字。通过案外协调促成撤诉结案,是最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的基本精神。通过调撤方式结案,有利于化解社会矛盾,促进官民和谐,是加强案件效果的有效方法。因此,对于通过裁判方式无法做到案结事了的行政争议,要综合权衡各方面的利益关系和价值取向,通过协调的方式促进行政相对人和行政机关的谅解与和谐,实现社会效益的最大化。在能够以调撤方式结案的情况下,对审限的要求可以宽松一些。四是“管”字。“管”,就是按照最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》,对一些案件提级管辖或指定管辖。这样可以优化司法环境,减少不当干预,促进司法公正,维护司法权威,保持同地同级法院和行政机关之间的正常关系。五是“时”字。“时”就是要掌握好做出判决和向当事人送达裁判的时机。一个公正而有效率的裁判,在什么时机做出和送达,对案件的效果往往有很大的影响。考虑具体案件的案情、双方当事人的各方面状况、当时当地的社会环境和情势、法院本身面临的形势和任务等因素,恰当地把握裁判及其送达的时机,有助于取得更好的法律效果和社会效果。这种时机的选择和把握,不仅是办案的技巧问题,而且是法官的法律智慧和政治智慧的表现,需要我们在实践中不断摸索。但是,把握好时机一定要注意防止忽略效率的偏向。

为了保证和提高案件质量,我这里要特别谈谈如何对待审判人员的独立性问题,这个问题也与审判人员的自由裁量权有关。基本的要求应该是,既要注意保证审判人员依法独立行使审判权,也要注意防止审判权的滥用。法官的自由裁量权,是实现个案公正的基本保证。不赋予或不尊重法官自由裁量权,就可能出现表面公正而实质不公、法律效果与社会效果难以统一的情形。如果审判人员不能独立自主地认定事实,不能凭自己的良知解释适用法律,而听任人情、关系、权势、利益的摆布,要实现公正审判是不可能的。因此,必须保证审判人员独立行使审判权。但独立性的价值并不是绝对的;有了独立性并不一定或当然具有公正性;与公正性相比,独立性仍属次一级的价值;只谈独立不谈自律、监督和制衡,势必为权力滥用留下空间。因此,必须采取措施防止审判权的滥用,防止审判人员受个人利益的驱动,受人情关系的影响,受错误认识或偏见的挟持。为此,要注意以下几个问题:一是院长、庭长要履行管理职责。防止院长、庭长以行政管理权干预审判权是必要的,但不能过分弱化院长、庭长的审判管理职权。院长、庭长放弃管理职权,听任个别审判人员违法裁判、滥用权力,显然是对人民、对法律不负责任的表现。当前,一方面要注意充分尊重合议庭的审判权力,不能以行政命令代替对案件的指导,不能以个人意志代替承办法官和合议庭的意见;另一方面,院长、庭长和审判长如果发现审判人员违反法定程序,裁判结论确有错误的,不能放任不管,应当建议有关审判人员复议或纠正;如果意见不一致,应当依照法定程序建议院长提请审委会讨论决定。二是及时制定指导意见,建立行使自由裁量权必须遵循的原则和规则,适当限制自由裁量权的适用范围。三是建立适当的程序控制机制。四是努力探索司法共识的形成机制,防止各行其是、同案不同判,损害司法权威。行政审判工作涉及的许多法律适用问题需要送请有权机关解释和确认的,要按照法定程序办理。对于存在较大的自由裁量空间的案件,还可以通过座谈会、研讨会的方式形成共识,并且通过座谈会纪要等书面文件凝聚共识,缩小自由裁量的空间,防止权力的滥用。

二、充分发挥行政审判职能作用,服务和保障吉林振兴

服务大局,是社会主义法治理念的基本内容,是人民法院的政治责任,也是对行政审判工作的原则要求,是充分发挥行政审判职能作用的主要目的,是衡量行政案件社会效果的重要指标。可以说,在全部审判工作中,行政审判工作同党和国家工作的大局联系最直接、最紧密、最深刻。可以说,行政审判工作本身即是党和国家工作大局的一部分。前面我谈了案件质量问题。提高案件质量,追求公正、效率、效果,是行政审判工作的重心所在,也是充分发挥行政审判职能作用的关节所在。换言之,行政审判的职能作用主要是通过审理一个一个具体的行政诉讼案件和非诉行政执行案件得以发挥出来的。

就当前和今后一个时期而言,行政审判服务大局,就是要服务吉林振兴,保障我省经济社会实现又好又快地发展。近年来,全省三级法院行政审判在服务大局方面做了大量的、卓有成效的工作,尤其是在城市棚户区改造过程中,配合党委政府的中心工作,很好地发挥了行政审判的职能作用,赢得了广大人民群众的尊重和信任。但是,应该认识到,我们的工作与服务大局的总体要求还有不小的差距。这主要表现在,思想还不够解放,认识还不够到位,工作还不够主动,措施还不够得力。为了解决这些问题,我考虑必须处理好以下五个关系:

(一)必须处理好坚持党的领导与依法独立审判的关系。党的领导与依法独立审判,在本质上是一致的。法律就是代表着中国先进社会生产力的发展要求、代表着中国先进文化的前进方向、代表着中国最广大人民的根本利益的党的政策的最高表现。依法独立审判就是在遵循司法规律的前提下,贯彻和践行党的路线、方针和政策。而党对司法工作的领导,也主要是思想、路线、方针、政策的领导。行政审判工作要完成服务和保障大局的使命,必须认真执行党的路线、方针、政策,依法审理每一起行政案件,确保司法公正,从而把党的领导和依法独立审判科学地统一起来。

(二)必须处理好适用法律与执行政策的关系。法律和政策两者在本质上是一致的,但政策具有即时性、前瞻性、灵活性的特点,相对来说,法律则具有长期性、滞后性、稳定性的特点。因此,以服务大局为宗旨的行政审判有时会面临既定的法律和新出台的政策不尽一致的问题。对此,可以区分三种情况来处理:一是地方政策明显违反国家法律和上级政策,且侵害行政管理相对人合法权益的,该政策在案件审判中不能执行;二是地方政策违反地方性法规,但长期在特定地方适用且有利于地方经济社会发展的,要充分考虑和尊重该政策,具体案件通过案外协调等方式灵活处理;三是地方政策不违法也不违反上级政策,内容符合当地实际且对当地经济社会发展有积极意义的,在审判实践中要认真考虑、加以参照。

(三)必须处理好行政审判的被动性与服务大局的主动性的关系。行政诉讼程序一般是由当事人启动的,司法是被动的,但是,服务大局需要我们变被动为主动。如何处理好这个关系,我想,一是在宏观部属行政审判工作时,要有大局意识,要制定切实可行的服务大局措施;二是在裁判处理具体案件时,要防止就案办案,孤立办案,要认真考虑当时当地的具体情况,积极配合党和政府的中心工作,努力做到法律效果和社会效果的统一。

(四)必须处理好保护公民、法人的合法权益与维护行政管理大局的关系。这里的关键是区分并处理好行政管理相对人眼前的、具体的、局部的利益和长远的、根本的、全局的利益之间的关系。人民法院行使行政审判职能,充分保护好、维护好广大人民群众眼前的、具体的、局部的利益,本身也是在服务大局,在这一点上司法机关与行政机关的目标是一致的。但是,当遇到眼前利益和长远利益、具体利益和根本利益、局部利益和全局利益发生矛盾的场合,在审理涉及国计民生大局的行政案件的时候,人民法院一定要高瞻远瞩,着眼于保护人民群众的根本利益、长远利益、全局利益,不要在枝节的或程序性的问题上犹疑不决。对行政机关做出的关乎经济社会发展大局的重大决策和重大部署,人民法院有责任、有义务积极主动地提供支持和保障。

(五)必须处理好行使司法监督权与支持依法行政的关系。从某种意义上说,行政审判活动是监督和制约公权力行使的。发挥行政审判的职能作用,就是要通过合法性审查,监督和制约行政权力的行使,从而保障和支持政府机关依法行政。在实际工作中,人民法院要依法履行《宪法》和法律赋予的司法监督权,坚持把维护公民、法人和其他组织的合法权益作为行政审判工作的出发点和落脚点;既对行政行为实施有效监督,又维护正常的行政管理秩序,支持行政机关依法行政。

在当前和今后一个时期,行政审判工作要从群众不满意的问题入手,以满足群众对行政审判的需求为根本出发点,带着深厚的感情为群众排忧解难,发挥行政审判在社会建设中的保障和促进作用。社会建设的重点是解决民生问题。因此,在社会建设中发挥行政审判的作用也应该把行政审判的着眼点和着力点放在保障民生上,解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题,为人民安居乐业提供更加有力的法治保障和法律服务。要加强对新形势下行政审判工作新情况、新问题的调查研究,特别是要认真研究当前群体性行政案件的特点和规律,总结依法妥善处理此类案件的成功做法和经验,通过审理好群体性行政诉讼案件,促进行政机关依法行政,更好地解决社会建设中的突出问题。在我国社会深刻变革的新形势下,土地征收征用、城市建设拆迁、企业重组改制、劳动和社会保障、资源环境保护等方面涉及人民群众切身利益的行政争议增多、矛盾突出,全省三级法院既要注意引导当事人以合法、理性的方式表达意愿和要求,防止矛盾激化,又要不断增强协调化解行政争议的能力,努力使案件处理的负面影响降到最低程度,努力促进行政机关与行政相对人之间的和谐。

[本文节选自作者在“全省法院行政审判工作(吉林)座谈会”(2008年5月19日—21日)上的讲话并经整理而成]

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