财政预算的原则及预算体系

财政预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是一国预算立法制定政府财政收支计划的方针。财政预算原则主要有五条：第一，公开性原则。国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，让民众了解财政收支情况，并置于民众的监督之下。第二，可靠性原则。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分，资料确定，不得假定、估算，更不能任意编造。第三，完整性原则。该列入预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中进行反映。第四，统一性原则。尽管各级政府都设有各级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径计算和填列。第五，年度性原则。任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间区间，即所谓预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为一年。

近年来，随着社会文明进步，国家推行政务公开，保障公民的知情权，以及整治贪污腐败，倡导廉政建设。在财政预算中，公开性原则与整体性原则备受社会关注。

一、财政预算的公开性原则

财政预算公开已成为市场经济国家财政预算中的惯例，公开是原则，不公开是例外。随着和谐社会建设及现代化步伐的加快，我国政府职能正从“管理型”向“服务型”转变，而实现财政预算公开是建设“服务型政府”的基本要求之一。

1.有限政府与预算公开

“有限政府”是一个与市场经济相适应的法制概念。是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。有限政府，一是政府权力有限，二是政府职能有限。英国思想家边沁认为，政府存在的唯一合理性和正当性仅仅在于其为大多数人的利益服务，也正是因为政府是为多数人服务的，所以政府权力范围不应是无限的，否则不受制约的权力会使多数人的利益落入无限权力侵害的危险之中。为了实现对政府权力的限制，英国于17世纪创设了预算制度，要求政府设立预算，预算只有得到议会通过，才能执行。议会通过控制预算审批权，进而控制政府的支出。由于对行政权进行控制的最终目的在于防止公民的合法权利和利益受到侵害，这就客观上要求财政预算的基本内容按照国家预算法的规定向社会公开，让公众“知悉”，以确保政府的行政权力不被滥用。

从财政学的角度看，有限政府实际上是对传统的“计划经济”体制下“全能政府”的否定，是对政府与市场关系的再认识。其要求在市场经济体制下，国家财政只涉足市场出现缺陷的领域，即除去必要的管理之外，政府职能应被限制于公共领域，实行“公共财政”。预算作为公共财政的重要组成部分，一方面应限制政府支出，另一方面应满足公共需要。部门预算在我国逐渐推行，正是为了明确政府支出，防止财政资源浪费，同时也是为了通过对预算编制内容的细化，达到预算公开的目的。就满足公共需要而言，政府在编制预算时，虽然可以通过对市场的现实情况和相关资料的分析明确部分公众需求，而绝大部分公众究竟需要什么，只有他们自己才是最清楚的。因而，在预算编制过程中，应当给予公众表达自身需求意愿的机会。知悉财政资源配置的各种必要性和可能性，是公众有针对性地表达自身需求意愿的前提，其意见也更容易被采纳。

2.高效政府与预算公开

高效政府，不仅意味着政府在行使职能时的高效率、高效能，同时还要求政府是“善治”的，其职能的发挥可以实现更高的效益。“高效率”要求建立一种低成本、高回报的政府职能运行机制，降低政府运行成本，在从技术层面（如电子政务）对政府运作流程进行重构的同时，还必须节约治理成本，有效利用政治资源。政务活动的公开与透明，权力监督机制的合理与有效，决策机制的严谨与科学，以及民意表达渠道的畅通等，都属于这个范畴。同时，“善治”要求政府与社会实现良好的合作与互动，如果没有公民的参与合作，至多只有善政，而不能有善治。“善治”的基本要素涵盖“开放性、参与性”等多项民主政治的要求。可见，无论是从何种层面来看高效政府的构建，“公开”都是不可或缺的内容。而财政预算作为政府行使经济职能的重要组成部分，同样应符合高效政府的需要，将“公开”作为其运行的一项基本原则。

3.法治政府与预算公开

法治政府，就是要求实现政府行为的民主化和法治化。由于“国家产生于社会契约”，由于政府治理社会的权力来源于人民，我国《宪法》第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是行政权当然的归属主体，因而有权监督行政权行使。而监督又必须以公开为前提，正如一句法律格言，“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张。”没有公开则无所谓正义。此外，法治政府的一项基本要求是政府必须依法行政，政府行为不仅要符合实体法的规定，其施政程序也必须合法、公开，并接受社会的监督，财政预算自然也不例外。

二、财政预算的完整性原则

预算完整性原则，也称预算统一性原则或者全面性原则，是指对一切以政府为主体的资金收支活动都要在预算中予以全面反映和管理，不允许在预算规定范围外，还有任何以政府为主体的资金收支活动。将政府的所有收支行为都完整地体现在政府预算当中，能全面反映政府活动的范围，更好地界定和履行政府的公共职能。预算的完整性原则要求将政府所有收支行为都纳入到预算中，全面地反映出政府财政具体的运行状况。预算完整性，是建立和完善现代预算制度的重要保障。完整的预算编制，可以将国家的财政规模、财政资金的来源和去向全面反映出来，便于预算审核机构对预算草案进行审核和公众进行监督。

1.财政预算的完整性，既包括收入预算，也包括支出预算

政府的支出预算所涉及的是以支出资金向公众提供服务的计划，而政府的收入预算则是研究为了实现这项计划而如何筹资。预算活动体现了财政集中和分配资金的基本过程。一方面，国家通过税收、企业收入、公债等手段，把分散在各地区、部门、企业和个人手中的一部分国民收入集中起来，形成预算收入，为满足各项公共需要奠定物质基础；另一方面，通过预算支出的安排，维持国家机构运转，促进经济社会发展，提高人民生活水平。因此，国家预算资金的来源和去向反映财政分配活动的主体部分，并在一定程度上反映国民经济和社会发展的规模、结构、速度和效益水平。

在收支预算的编制过程中，保持其完整性主要体现在两个方面：一是在收支项目的编制中必须完整，不能漏项和缺项；二是在具体数额上不能漏数、缺数；公共管理部门在编制收支预算时，不得隐瞒项目和少报收支数额，以保证部门收支预算的完整性。编制预算时，将部门依法取得的所有财政性收入和支出统统纳入预算，作为一个整体进行管理。

2.财政预算的完整性，既包括政府税收，也包括非税收入

财政预算的完整性既包括政府税收，也包括非税收入。简而言之，既包括原来所说的预算内收入，又包括预算外收入。非税收入概念的引入是从2001年1月以后，预算外资金从此被非税收入所取代。财政预算要体现综合预算的思想，各项预算外资金应严格执行收支两条线管理，各项政府税收、非税收入的资金要实行统一管理，统筹安排，统一编制综合财政预算，不在部门预算之外保留其他的收支项目。在过去的预算管理中，大量的财政资金滞留在预算外，由各部门自行安排使用，脱离了财政的监管，造成部门之间重复建设、经济资源被浪费等问题，也使政府提供公共服务和进行宏观调控的能力大大削弱。

2010年6月，国家财政部发出《关于将预算外资金管理的收入纳入预算内管理的通知》（财预字［2010］88号），决定从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。这使我国的财政预算制度向着正确的改革方向迈出了一大步。

3.财政预算的完整性，既包括经常预算，也包括资本预算

财政预算中为市场提供公共服务的部分，归入公共预算体系，使之只涉及市场失灵的领域，只进行非盈利性活动。为此，公共预算体系应包括经常预算、公共投资预算等。国有资本预算由国有资本收益预算和国有资源收益预算构成。经营性国有资本归入国有资本预算，反映政府在市场领域中开展的营利性活动。

4.财政预算的完整性，既包括预算管理，也包括预算监督

市场经济发达国家预算监督的最大特色是以法律、法规形式规范预算行为。预算管理和预算监督具有完备的法律法规作为依据，并规定了严密的、可操作性强的处罚条款，法律的约束性很强。通过赋予立法机关预算监督权，设立独立专业的审计机关，预算资金管理和使用部门对财政预算行为实施内部监督，形成分工明确、相互配合的预算监督体系。与此同时，注重对预算编制的监督管理，编制预算时经过充分准备和审议，从而提高预算编制的质量和准确性。严格管理国家在预算执行方面的调整，一经立法机构审议通过，就形成年度预算法案，各部门、各单位都必须依法严格执行，未经最高权力机构批准，任何人无权更改。

5.财政预算的完整性，既包括预算的编制和执行，也包括绩效评价

预算的编制下达仅仅是财政预算工作的一部分，如果只关注这部分内容，容易导致预算分配的不合理，公共支出刚性扩张和支出结果的僵化，预算应有的指导性、权威性得不到体现。例如，提交人民代表大会审批的年度预算通常在支出方面仅列示支出类别的项目内容，而每个类别包括哪些用款单位和具体支出项目却缺乏必要的数据和科学论证，导致在预算执行过程中调整过多，追加频繁，失去了财政预算的严肃性。绩效预算以绩效为导向，主要关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果和效果。因此，如何对执行的结果和效果进行评价和衡量，构成了绩效预算的核心部分，其关键就是要建立起一套能够客观、准确地反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。一个完整的预算，不仅是依据法律法规编制并执行，而且应该强调预算资金的支出必须达到预先约定的成果，而这个成果通常就是公众对政府提供的公共产品的需要，这就使得预算资源的配置与公共财政理念下的公共支出最终目的更加接近。

三、财政预算体系

我国政府预算管理按照国家政权级次、行政区划和行政管理体制，按照“一级政府，一级财政，一级预算”的要求，实行“统一领导，分级管理，分工负责”。政府预算的管理涉及中央和地方各地区、各部门、各单位，其组织系统纵向由中央和地方各级政府预算组成，在各级政府预算中横向来看由国家政权机关、行政领导机关、财政职能部门及各类专门机构所组成。

1.财政预算体系

一国的财政预算是由各级政府的财政预算组成，而各级政府的财政预算是由该级政府所辖的公共部门财政预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此，财政预算体系是指由各级政府的财政预算，以及各级政府的公共部门财政预算组成的一个体系。例如，我国的《预算法》就明确规定，一级政府设一级预算。中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级政府（包括自治区和直辖市）；三是市级政府（指设区的市级政府，包括自治州政府）；四是县级政府（包括自治县、不设区的市和市辖区）；五是乡级政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。因此，我国的财政预算体系也由这五级财政预算组成。但有些不具备条件的乡级政府经省级政府认定批准后可暂不设财政预算。从世界各国的做法来看，财政预算体系也多由中央财政预算和地方各级财政预算组成。

2.财政预算体制改革

我国现有财政分级为“中央——省——市——县——乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。从长远看，塑造符合市场经济规律的“中央——省——市县”三级分税分级财政体制，以及中央、省两级自上而下的财政转移支付制度，是促使我国各级政府事权清晰合理，使基层财政真正解困，完善现行政府间财政分配关系的治本之路。

我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，这一模式在过去近30年中，一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，其对县域经济发展的制约作用也日益显现。由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。“乡财县管”是指在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政提高管理水平。乡镇政府在县级财政部门指导下编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。作为我国推进地方政府机构改革和深化财税体制改革的重要组成部分，“省直管县”和“乡财县管”改革的全面推进，对于提高政府运行效率、减少政府行政层级，以及减轻政府财政负担具有重要意义。