进一步规范融资平台

黑龙江省双城市财政局　高顺　王国凯　刘哲

如何既发挥地方政府性债务资金对促进地方经济发展的积极作用，又合理控制债务规模，防范财政风险，成为摆在双城市财政局面前的难题。下面，结合双城市融资平台公司的整顿规范工作，对如何规范融资平台，积极防范财政风险，浅谈几点粗略看法。

一、融资规模和结构

截至2010年6月30日，双城市融资平台公司债务总额为119621万元，占本级综合财力的292545万元的40.89%。财政负有偿还责任80021万元，占债务总额的66.9%。政府负有担保责任39600万元，占债务总额的33.1%。地方政府负有偿还责任的债务余额过大，政府负有担保责任的债务转化为政府负有偿还责任的债务的可能性较大，应引起政府和有关部门的高度重视。

1.债务来源

融资平台公司贷款主要构成为：国家开发银行政策性贷款52100万元、农业发展银行贷款66521万元，哈尔滨银行1000万元。

2.债务用途

通过公司融资平台实施建设的项目共有9个，从债务用途看，债务主要用于公益性项目。2010年末政府负有偿还责任的债务余额中，以公益性项目、非公益性项目举借形成的债务余额分别为44010万元、75600万元，分别占余额的36.79%、63.21%。目前大部分项目已经投入运营，贷款资金的及时到位，加快了项目的建设进度，解决了政府资金紧张的难题，同时完善了城市的基础设施，壮大了招商引资平台，创造了良好的经济发展硬环境，增加了财政收入，提高了人民生活幸福指数，促进了双城市经济的快速发展。但是，地方融资平台也存在着举债规模过大、数量过多、地方财政违规担保和银行不良贷款增加等风险。

二、融资平台债务风险分析

从资产负债率指标看，融资平台公司2010年末资产负债率高达97.95%（国际上通常认为资产负债率为60%较为适当）。其中，该融资平台公司资产中市政基础设施等不能变现的资产33000万元，随着贷款额增加，融资平台公司的资产负债率指标将会进一步升高。

从盈利情况看，该融资平台公司融资建设的经济技术开发区和新兴工业园区入驻企业每年产生税金的地方留成部分的80%以财政预算的形式划拨给公司，作为公司偿还贷款和后续发展资金。2008年两个园区产生的税收为32569万元，实际返还给公司的税收为1030万元。2009年两个园区产生的税收为38202万元，实际返还给公司的税收为3623万元。2010年两个园区产生的税收为51431万元，实际返还给公司的税收为7470万元。2010年应偿还三类债务的本息12509万元。可见，融资平台公司负债比例高，但偿债能力较弱。

从偿债资金来源和担保形式看，偿债资金来源主要是地方财政收入和卖地收入，担保形式主要是以人大、政府及所属部门出具承诺函举借，这种担保也要靠地方财政资金来偿还。卖地财政本身就具有很大的不确定性，一旦经济回调，卖地财政就会受阻，并且地方财政收入增长空间小，无力偿还高额的融资平台债务，信贷资金也会形成不良资产，威胁国家金融安全。

三、债务形成的原因及存在的问题

1.地方财力有限，搭建地方政府投融资平台形成债务

1994年分税制改革后，财政收入占GDP的比重逐步提高，中央财政收入占财政总收入的比重随着逐步提高，但地方财政收入占财政总收入的比重逐步减少，与此同时也出现了财权层层上收、事权层层下放的倾向，地方政府要做的事情很多，但是财源有限，又不允许公开举债，因此只好搭建地方政府投融资平台，向银行进行贷款，而贷款过程中又大多依赖地方政府担保或以土地为抵押，所以，融资平台是债务形成主渠道。

2.超越能力兴办社会公益事业

地方政府致力于地方经济和社会事业的发展是其职责和义务，对地方经济的发展起到了积极的作用，也容易使各级官员获取很好的政绩，但在官本位思想和现行行政管理体制的作用下，这种职责和义务往往就变了味。在实践中，既无实际作用，又无承受能力的政绩工程、形象工程便应运而生，由于这些政绩工程投入靠借贷，建成后无收益，其建设成就形成了债务。

3.存在的问题

随着地方政府投融资平台融资规模的飞速发展，地方融资平台治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范的矛盾愈发突出，一旦融资平台的投资收益不能偿还银行贷款，将导致政府隐性债务的显性化，给地方政府的财政造成巨大压力。一是融资规模大还款能力弱。二是融资渠道单一，后续资金有限。三是政府资源分散，发挥效益欠佳。

四、有效防范财政风险的建议

1.大力培植和建设财源，壮大县（市）本级财力

目前县（市）可用财力仍然较少，财源基础较为薄弱，最根本出路就是发展县（市）本级财源建设和财力。因此，地方政府要以科学发展观为指导，结合本地的具体情况，充分抓住国家扩大内需的有利时机，充分利用国家有关优惠政策，充分发挥县（市）级资源优势，实现县（市）本级的跨越式发展，以此带动市县（市）本级财政收入的跨越式增长，增强政府的偿债能力，避免融资平台债务风险。

2.加大土地收储和出让力度，为偿还债务提供直接的资金保证

政府及有关部门要扩大收储规模，加快对已收储土地的整理开发速度，缩短开发周期，对开发成熟的土地按计划及时出让；要进一步加快县（市）本级城市化和工业化进程，营造良好的投资环境，吸引外来投资者、产业工人、外来经商和务工人员落户县（市），扩张城市规模，加大经济发展对工商业用地和居住用地的需求；要提升城市经济水平和城市档次，以提高土地出让价格和土地出让收入总规模；要加强对土地出让收入的催收催缴，加快出让收入的足额入库，为偿还各时期的融资平台债务直接提供及时的、充裕的资金。

3.强化建设项目管理

充分发挥融资平台债务项目的经济和社会效益，避免资金的闲置和浪费。一是对建设项目要加强管理，对于没有建立的管理制度要加快建立，已建立的要进一步完善和严格执行。要加强项目审批管理，全面论证、多方论证，必要时修改投资方向和投资规模，对项目从立项、预算等方面全面清理整顿，把不该投资和没有经济和社会效益的项目停下，减少不必要的资金浪费，达到降低政府债务规模的目的。二是推进和完善建设项目招投标管理制度。三是建立城市基础设施项目跟踪审计制度，由审计机关依法按程序对建设项目从立项至项目竣工验收全过程实施审计监督，包括项目可行性研究、投资估算、项目决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段与竣工结算阶段的跟踪。通过对建设项目的事前、事中、事后全过程跟踪审计，及时发现和纠正建设项目的问题，促进资金的规范、有序、高效运行，实现对建设成本的合理控制，有效的避免资金的闲置浪费和控制债务规模。

4.建立政府性债务风险预警体系

融资平台举借债务的规模必须和本级财政的财力相适应，市本级应建立政府性债务风险监测指标体系，对融资平台债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，若融资平台债务已突破风险指标上限，要启动预警机制。

5.建立政府偿债准备金，落实偿债资金来源和偿债责任

财政要按规定建立偿债准备金，切实保证债务到期兑付，保证政府信用，维护政府的公信力。要进一步扩大偿债准备金具体来源：一是财政一般预算安排的资金；二是国有土地使用权出让基金收入；三是提前收回的政府性债务资金；四是其他来源。政府偿债准备金应当实行专户存储，不得挪作他用。

6.建立融资性担保业务监管部门

加强对融资性担保业务的监督管理，促进融资性担保业务健康发展，防范化解融资担保风险，建立健全相关规章制度，根据上级政策规定建立对融资性担保业务日常监管和风险处置制度。