北京地铁号线的样本价值

新理财 乔欣 2014-6-12

说起PPP模式在我国的实践，业内人士通常首先会说起北京地铁4号线。这个由国家发改委核准的特许经营PPP项目，是我国核准的第一个中外合作特许经营城市轨道交通项目。也因此，这个项目一直是业界热衷于关注和研究的代表性案例。日前，参与北京地铁4号线PPP项目的香港铁路中国事务首席执行官易珉向记者介绍了该项目的具体实施细节。

股权结构

随着北京申办2008年奥运会的成功，北京市轨道交通迎来了前所未有的发展机遇。

从所有权与经营权的关系上看，当时北京地铁的运营模式属于典型的国有国营模式。而世界上采用此运营模式的城市地铁没有一家是盈利的。北京地铁也不例外，当时的经营体制无法承担资金重担。

其实，在地铁的运营模式上，有不少可以参考的案例，比如香港的公私合营模式、新加坡的国有民营模式等等。于是，参考这些经验，正如文章开头所言，北京地铁4号线成为了我国第一个中外合作特许经营城市轨道交通项目。

按照规划，北京地铁4号线途经北京市丰台区、西城区和海淀区，正线长度28.65公里，共设23座地下车站和1座地面车站，平均站间距1.18公里，全线采用地下线的敷设方式。

根据初步设计概算，该项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分。A部分主要为土建工程，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已经成立的四号线公司 (北京基础设施投资有限公司全资子公司) 负责投资建设; B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的项目特许经营公司负责投资建设。

北京市政府授权主管部门与特许经营公司签署《特许协议》，授予特许公司4号线项目投资、建设和运营的特许经营权。特许公司与四号线公司签订《资产租赁协议》，在4号线项目竣工验收后，取得A部分资产的使用权。

4号线项目特许期包括建设期和特许经营期，特许经营期为30年。在特许经营期内，北京市政府按照《特许协议》规定，在建设期内将监督四号线公司确保土建部分按时按质完工，并监督特许公司进行机电设备部分的建设。4号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，北京市政府根据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布4号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施 (包括A和B两部分) 的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。

特许经营期结束后，特许公司将A部分项目设施归还给四号线公司，将B部分项目设施完好、无偿地移交给北京市政府指定部门。

运作流程

2003年年底，北京市政府转发北京市发改委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确了轨道交通可以按照政府与社会投资7∶3的基础比例，吸引社会投资者参与建设。2003年11月，北京市基础设施投资有限公司作为北京市基础设施投融平台正式成立。成立之后便着手制定了4号线市场化运作的初步方案，并开始与香港地铁等多家战略投资者进行接触，项目前期工作全面展开。在此阶段，形成了项目运作的初步框架，以后各阶段的工作均在此框架基础上拓展。

2004年4月、6月，北京市发改委分别组织召开了奥运经济市场推介会，北京地铁4号线、5号线、9号线、10号线国际融资研讨会等一系列大型招商推介会，面向国内外投资者对以4号线为重点的北京地铁项目进行了广泛深入的招商活动。2004年9月形成《北京地铁4号线特许经营实施方案》，北京市发改委组织对方案进行了评审并上报北京市政府。11月，北京市政府批准了特许经营实施方案，4号线特许经营项目取得实质性进展。

2004年11月底，北京市交通委牵头成立了4号线特许经营项目政府谈判工作组，与香港地铁有限公司—北京首创集团有限公司、西门子公司交通技术集团—中国铁道建筑总公司—北京市地铁运营有限公司等社会投资者的竞争性谈判正式开始。2005年2月初，政府谈判工作组与优先谈判对象港铁—首创联合体就《北京地铁4号线特许经营协议》等项目条件达成了一致意见。

2005年2月7日，北京市交通委代表北京市政府与港铁—首创联合体草签了《北京地铁4号线特许经营协议》。2006年1月，北京京港地铁有限公司注册成立，注册资本13.8亿元，由北京市基础设施投资有限公司出资2%，北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司各出资49%组建。2006年4月，北京市交通委与北京京港地铁有限公司正式签署了《北京地铁4号线特许经营协议》。经过四年建设，北京地铁4号线已于2009年9月28日开通试运营。

平衡机制

易珉介绍，京港公司收入来源首先是票务收入，但是作为轨道交通公司，这样是无法让公司生存长久的，所以它其实在收入来源中占的比例并不是很大。另外还有广告、电信资源、车站零售等等一些其他收入。这些共同构成了PPP公司的收入，和港铁不同的是，4号线没有物业收入。

很多人认为政府把这个领域开放给一家公司，这家公司可能会得到很大收益，但是却经常忽视了公司所承担的风险。风险来源也是多方面的，一方面是政策法律方面，特别是对外资企业而言，出口退税的政策，营改增划分里的一些损失，或者是税收优惠政策的调整，这些都是要由PPP公司来承担的。其次是建设成本控制的风险。比如原材料、人员成本的上升，国家银行利率的改变。另外，有的时候成本超预期会带来运营成本风险。还有最重要的是客流风险，我们在做项目分析时要对客流做预估和计算，这其中存在着很大的不确定性。此外还有不可抗力，比如地震灾害、战争等等带来的风险。

企业面对这些风险要设立相应的风险和收益的平衡机制。其中包括票价调整机制。地铁的运营成本随着CPI、工资、电价等因素而变化，4号线的特许经营协议中，设定了根据上述三个因素进行周期性测算的票价。如果实际客流连续三年低于预期客流一定比例，政府要向PPP公司进行补偿，反之，如果实际客流超过预测客流，PPP公司有责任把获得的利润跟政府分享，这是双向的约束。这种伙伴制理念实际上是PPP的核心，否则PPP模式运行不下去。

还有一个层面非常重要，使得PPP能够走下去的监管机制。4号线的政府监管部门分为两类，一类是政府的直接监管，比如交通委对4号线的安全、准点率进行监管，财政局对运营的经济效益和财政补贴进行监管等等。同时在4号线里起到重要又独特作用的京投公司，它实际上是代表政府进入企业，以股东的身份来监管投融资。总之，监管的层面离不开很多不同的领域。

业界评价

北京地铁4号线，几乎已经成为国内PPP模式成功经验推广的样本式存在，一直以来，业界通过对这个项目的分析，总结了它的经验和意义，包括重视前期研究，规范运作; 开创我国轨道交通建设PPP融资模式的先河，缓解了资金压力; 引入竞争，提高地铁营运的管理水平，转化政府职能，实现政企分开。

同时，有一群业内人士，他们通过直接接触，对这个项目进行了持续关注和调研，并给出中肯的评价，也让我们听到了关于PPP项目实践的不同声音。

结合北京地铁4号线在管理和运营过程中的实践，国务院发展研究中心宏观经济部副部长孟春认为，PPP模式存在着需要进一步探索和完善的地方。

首先，实施调整完善财政的补贴机制和定价机制。他说: 北京地铁4号线项目利用PPP模式融入社会资本46亿元，在当时的确是缓解了北京市财政资金的压力，降低了当期政府财政的投入，但是在之后由于地铁4号线客流收入低于预期，政府财政又对4号线项目逐年进行财政补贴，这就像是把短期负债变成了长期负债。那么可否在PPP项目的实施当中采取弹性的定价制，既让私营部门能够盈利，但又不能暴利，而且要根据企业的经营状况适时调整投资的回报率，建立健全绩效评价机制，更好地完善轨道交通业财政补贴机制，实现运用PPP模式的初衷。

其次，完善PPP项目的税收征管。孟春说: 北京地铁4号线项目在具体操作过程中，由于社会投资方介入比较晚，机构公司垫付了部分款项，缴纳了部分营业税。这就牵涉到营业税、印花税重复缴纳的问题。特别是营改增之后，又出现了增值税进项抵扣的行为等等问题。PPP公司目前主要采取和国税总局协商，特事特办的方式处理。随着PPP模式的推广应用，将来越来越多的企业都会运用PPP模式来经营，应该从制度层面上研究设计如何更好地对PPP运营公司的税收征管问题，出台完善税收征管的办法。

第三，建议进一步简化项目的审批程序。孟春表示，一方面，繁琐的审批程序拖延了社会投资方进入项目的时间，投资方对项目工期完成的要求又迫使它不得不垫付款项，这就导致了前面提到的税收重复缴纳的问题。另一方面，许多社会投资方对建设阶段更感兴趣，但是如果建设的时间短，就会导致投资方错过建设阶段，降低了PPP项目对他们的吸引力。

面对新一波PPP模式实践热潮，清华大学国际工程项目管理研究院副院长王守清表示，学术界对此有些担心。他说: “地方政府关于什么是PPP实际上并不十分了解，如果指望PPP来解决地方债务的问题那是不现实的，它主要还是一种管理的理念。”其次，PPP模式面临着是用户付费，还是政府付费的选择。如果由政府付费，政府马上就面临着出钱的问题，PPP模式虽然将其分摊到未来20～30年，但是地方政府要换届，又会带来许多新问题。第三，PPP模式涉及到的监管问题，不仅仅是对企业的监管。很多地方政府官员不考虑这个问题是不是可行以及是不是可持续，所以必须监管政府。第四， PPP模式是政府与企业合作，没有公众参与，缺少民主机制，这样要把PPP做好，按很多专家的说法是很难的。那么建立法规保障后我们又会担心即使有了法，基层政府如果不按照法律做，还是不行。第五，评价北京地铁4号线是否成功，要通过很多指标衡量。PPP在国际上的原则就是除非涉及到国家机密，否则信息应该公开，比如成本等数据。

作为北京地铁4号线PPP项目的咨询顾问，大岳咨询总经理金永祥回忆了该项目在操作过程中的一些幕后细节，他说: 北京地铁4号线项目实际上最早来自于我们在前几年的自来水和污水处理行业的一些特许经营的经验，我们经过磨合，现在很多做法可以在行业内固化下来。所以在做项目的时候要尊重不同地区、不同行业的PPP经验，对我们的PPP项目都会有所帮助。同时，他表示，北京地铁4号线吸纳了社会资本46亿元，产生了“鲶鱼效应”，它理顺了竞争机制，所以现在北京地铁这种竞争的格局给行业所带来的影响可能远远超出了我们所讨论的这个事情本身。从这一点上来说，这个项目是成功的。