医院经济合同控制存在的问题及其管理流程设计*王春华

重庆市万州区中医院 重庆市万州区卫生和计划生育委员会

2014年1月1日起执行的《行政事业单位内部控制规范》以规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设为主要目标,合同控制是单位内部控制建设的重要内容之一。由于医疗行业的特殊性,医院经济合同主要以接受货物和劳务为主,涉及基建、设备物资采购、服务等,是医院廉政风险和经营风险防控的重要领域。近年来,笔者在主管部门组织开展对下属医疗机构的经济责任、财政财务收支、专项资金等各类内部审计和专项检查中发现,医院在合同的控制管理方面重视度不够、管理经验缺乏、法律意识淡薄、对经济合同中的风险认识不足,致使医院在经济合同管理中存在诸多问题,个别单位更因合同管理不善产生合同纠纷和蒙受损失。建立科学规范的经济合同控制管理流程对有效降低医院经营风险、防范舞弊和预防腐败、保障医院合法权益有着重要作用。

一、医院经济合同管理的常见问题

万州区卫生计生委在各类内部审计中发现,部分医院特别是基层医疗机构合同管理意识不强,管理流程不规范,存在不同程度的管理缺陷。

(一)合同管理程序不规范

医院没有制定系统规范的合同管理流程,未建立合同管理各环节的审批控制制度,由经办部门承办合同谈判、签订、执行、档案管理等经济合同事项的全过程,在合同执行后再补签合同的现象屡见不鲜。

(二)合同文本不够严谨

常见问题有违反国家相关政策和法规签订合同、格式合同未经修改直接签订、合同内容和条款与招投标文书不一致、合同文字表达易产生歧义、合同争议解决条款和违约责任约定不明确等。

具体案例如下。某医院2013年某工程建设项目在2016年接受审计时发现,签订的施工合同存在多个问题。问题1:施工合同主要条款改变招投标文件约定的内容,招投标文件约定按工程进度付款,施工合同约定支付20%预付工程款。问题2:工程结算原则前后不一致,主要条款相互矛盾,合同约定了工程结算为总价包干,但在结算原则中约定以承包人实际完成工作量为依据进行清单结算,出现了同一施工合同两种不同的结算原则。问题3:合同约定工程预付工程款采取不扣回,违反财政部《建设工程价款结算暂行办法》中“预付的工程款必须在合同中的约定抵扣方式,并在工程进度款中进行抵扣”的规定。问题4:工程质量保证金约定为3%,低于财政部《基本建设财务管理规定》中“建设单位必须按工程价款结算总额5%预留工程质量保证金”的规定。上述问题导致医院受到提前支付工程款资金利息的损失,医院与建筑方在工程结算上产生合同纠纷。此案例中,医院领导对合同管理重视度不够,相关人员对有关政策法规不够熟悉,经办科室在合同签订前未经财务、审计等科室进行会审,医院合同签订的内部控制管理缺失。

(三)合同签订不具备法人主体资格

经济合同由经办部门代理签订时,缺少医院法定代表人授权委托的相关书面依据,甚至加盖部门内部公章,存在可能发生部门私自对外签订合同的隐患。

例如,万州区卫生计生委对某医院政府投资项目专项资金审计调查中发现,该医院建设项目对外签订的18份合同中16份合同由经办科室或分管领导签订,均无法人授权委托书或相关记录记载法人委托。

(四)合同执行和监督不到位

经办科室擅自改变合同执行的进度或内容;财务部门付款忽视合同文本约定条款的审核;未形成内部监督制衡机制,缺少对合同执行的过程监督检查,出现问题后得不到及时纠正和整改。具体案例如下:

某医院2014年财务收支内部审计中发现,该医院某工程项目的施工合同中明确约定“在工程竣工验收后退还余下的履约保证金”,而医院基建科在工程竣工验收意见书完工时间前5个月向医院财务部门提出付款申请,财务部门付款之前未按照施工合同约定条款进行审核,直接根据基建科及相关领导的签署意见提前退还了履约保证金,医院的合法权益得不到有效保障,产生合同履行风险。出现上述问题的主要原因是医院领导、基建科、财务科、审计科等相关科室人员对施工合同条款不熟悉,对合同执行与监督严重不到位。

(五)合同归档管理不完善

合同档案未实行集中归口管理,合同及相关资料存放于各合同经办部门,发生合同原件遗失、资料查找困难等问题;未建立经济合同管理台账,未对合同进行统一编号,印章加盖未进行登记备查;合同档案资料不完整等。

二、医院经济合同控制与管理流程

通过对经济合同管理流经的各环节进行梳理,设计制定管理流程和控制措施,达到有效防控廉政和经营风险的目的。

(一)成立组织机构

医院经济合同管理应形成相互牵制、同时部门间协调配合的系统性管理,成立决策、执行和监督相互分离的组织机构,并对组织机构的人员岗位明确职责及分工。设立合同归口管理部门,对经济合同实行集中归口统一管理,合同管理部门列席经济合同相关会议并做好会议记录,负责组织经济合同谈判、经济合同编号台账管理、审核加盖合同专用章及合同档案管理等。

(二)合同订立事前控制

1.合同订立前调研论证

对外订立经济合同,首先由经办部门提出经济事项订立合同的需求,医院组织人员进行前期调研论证,提供详细准确的信息资料,以降低决策风险。一要关注政策风险,特别要重视对外合作、投资合同的签订,经济合同订立是否符合国家有关法律、政策,是否遵守各级卫生行政管理部门的规定,确保所签合同的合法有效。二要关注经营风险,对合同对方单位进行资信调查,防止合同欺诈。三要向财务部门确认其经济合同的资金保障和来源,确保经济合同执行的可行性。四要分析医院是否能够承受可能产生的经营风险和经济损失。

2.建立合同订立申请审批制度

经调研论证可行的经济合同,由经办部门提出签约申请,经分管领导、主管领导审批同意。属于重大经济事项的,严格按医院重大经济事项决策制度进行集体讨论决策审批,并形成会议纪要。需外部有关部门审批的经济事项必须在完善相关手续后方可提出合同订立的申请。

(三)合同签订控制

1.建立合同谈判制度

经审批同意后,合同归口管理部门组织相关人员进行合同谈判,谈判过程必须有单位审计或纪检人员参与监督。对于大型设备购置、建设工程等影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同,必须有专业技术、财会、审计纪检、法律等工作人员参与谈判,还可根据情况邀请上级主管部门参与和监督。谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见,应当做好记录。

2.实行合同草拟文本会审制度

合同正式订立前由经办部门拟定合同草本,经财务、审计、专业技术、法律等人员对合同内容进行会审审查,审查时注意关注合同内容及条款是否与医院决策、招投标文件、合同谈判等一致。会审人员对合同草拟文本应逐字逐句逐条审核,将审核意见签署在草拟文本的相应条款上形成书面记录,草拟文本作为文档妥善保管。经办部门将各部门的会审意见及时上报领导,必要时召开合同会审专题讨论会议,形成最终意见。对于基本建设、大型设备购置、对外合作等影响重大、复杂的经济合同,可向外部技术专家、法律顾问及上级主管部门咨询和邀请会审。

3.合同正式文本会签审批控制

经办部门综合各部门对合同草拟文本的会审意见拟定合同正式文本,填写“合同签订申报会签审批表”,连同合同草拟文本报财务、审计等各会审科室再次审核,各会审科室仔细核实合同正式文本对草拟文本的修订情况,确认无误后在审批表上签署意见。合同正式文本完成会签后,最后由法定代表人在“合同签订申报会签审批表”上签署意见并确定代表医院签订合同的人员。

4.签约权授权审批控制

具有对外签订经济合同的签字权必须是医院的法定代表人或经法定代表人授权委托代理人。受法定代表人委托代理签订经济合同的,必须由法定代表人书面授权委托,并在授权范围内行使签约权。

5.归口管理使用合同专用印章控制

为与医院其他印章相区别,医院应刻制合同专用章专门用于对外签订经济合同的印章加盖,由合同归口管理部门专人保管和使用。合用专用章管理人员需严格审核《合同签订申报会签审批表》手续是否完备、合同签订人是否与法定代表人的意见相符、合同文本和相关资料是否完善等,并经合同管理部门负责人再次审核后对合同统一编号盖章,把好合同签订的“最后关口”。印章管理人员妥善保管合同专用章,并对印章使用情况进行登记备查,审计纪检部门应定期或不定期检查监督印章的保管、使用及登记情况。

(四)合同执行控制

1.建立合同执行情况汇报制度

经济合同一经签订即具有法律约束力,经办部门应严格按合同约定执行,并将经济合同的履行情况定期或不定期向领导汇报,发现问题及时处理。

2.合同变更、解除审批控制

各部门应尽力保障合同的履行,确因不可抗力等因素致使合同履行困难,需变更、解除合同的,由合同经办部门提出申请、审计纪检部门核实情况后按合同签订的相关程序经医院决策审批。经审批同意后,合同经办部门书面详细说明合同变更或解除的原因、拟定合同变更或解除协议、填写“合同变更或解除申报审批表”进行会签后一并报合同管理部门归档。

3.审计纪检部门监督检查

每份经济合同签订后,医院合同归口管理部门报医院审计纪检部门备案,审计纪检部门要对经济合同的执行情况进行过程审计和监督,发现问题立即通报整改。监督检查重点关注经办部门是否严格按照合同执行、合同执行中存在的问题、财务付款是否与合同约定相符等。

4.财务付款审核控制

合同执行后经办部门按合同申请付款,财务应根据合同文本核实合同执行情况,要求经办部门提供货物验收、劳务及工程完成情况等合同履行的相关附件依据,并严格按照合同条款的约定进行付款。对于政策性原因可能不按合同约定,需提前支付款项的特殊情况,如春节期间为保证农民工工资按时发放而提前支付工程款,要注意完善政策依据、合同对方单位承诺书、农民工确认签字表等相关手续和附件依据,并作好备案登记归档管理。

(五)合同档案管理

1.建立经济合同管理台账

合同管理部门建立经济合同管理台账,负责对每份经济合同的主要内容进行按序逐日及时登记,包括合同编号、名称、合同标的、金额、签约日期、合同签定科室和人员、合同对方单位、备注说明等。合同管理台账可与合同专用章的使用登记相结合,在对合同编号盖章时一并进行登记。

2.办理合同归档交接手续

经济合同原件医院可根据实际情况持有,但至少应有3份,分别用于合同管理部门归档、财务部门付款、经办部门备存。经办部门在签约盖章时一并将经济合同相关资料交合同管理部门,并与合同管理部门的人员实行清单交接和相互履行签字手续。合同管理部门在收文后在交财务的合同原件上签字和注明合同编号,以便财务部门付款时核对。

3.完善经济合同档案资料

合同管理部门根据经济合同管理台账完善档案资料,按年度归档妥善保管,每一份经济合同包括合同签订申报会签审批表、合同草拟和正式文本、合同变更或解除的审批表及协议、特殊情况备案说明等资料。凡需向外部有关部门申请审批的经济事项,相关审批手续也应备案归档管理,如政府采购合同的政府采购申报审批表、中标通知书等资料的原件或复印件,以作为合同订立的合法合规依据。

4.财务审计协助合同归档管理

财务部门加强与合同管理部门的协作,付款时须确认审核合同资料是否经合同管理部门签收归档,未经合同管理部门归档财务一律不办理付款。审计部门每年度对合同管理情况进行专项审计,发现问题及时整改。

图1 经济合同管理控制流程

三、体会

(一)梳理流程是基础,表格固化作手段

根据医院自身实际情况分析梳理合同管理的每个环节、设计制定管理流程和控制措施,是医院经济合同管理的首要基础工作。对合同管理全过程设置记录性文档,通过审批表等各类表格将流程固化,便于执行和监督。

(二)制度落实是关键,责任追究建防线

通过财务部门的资金管控让各项管理制度落地,审计纪检部门定期对合同管理制度的执行情况进行监督检查,对执行不到位的行为严格按制度进行处罚,避免管理制度成为“稻草人”。建立健全经济合同管理的责任追究制度,对未履行审批手续对外私自签订或修改合同、不按合同条款执行、合同档案保管不善等造成合同丢失或毁损、产生合同纠纷、致使医院权益受到侵害的相关科室或人员实行严格的责任追究,以此建好经济合同控制管理的防线。

(三)风险管控是核心,制衡监督筑屏障

医院要组织人员对合同管理各环节进行风险评估,分析风险点,在各个风险管控点建立制约监督机制,并验证流程和制度执行的安全性及有效性。医院审计纪检部门作为监督部门,参与合同签订前、合同签订、合同执行、合同归档的各个环节,做到事前、事中、事后全程监督,筑起防范舞弊和风险、预防腐败的重要屏障。

参考文献

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范(试行)(财会〔2012〕21号),[Z].北京:财政部,2012.

[1] 本文获重庆市会计学会、重庆市总会计师协会2016年度优秀会计论文三等奖。本文现有标题为《重庆会计论坛》编委会修改后的标题,作者原稿的标题为《浅议医院经济合同控制存在的问题及管理流程设计》。