“五式”稽查工作方法研究

安徽省蚌埠市国家税务局稽查局课题组

安徽省蚌埠市国家税务局积极推进税源管理专业化改革，实行一级稽查，优化服务，严格执法，提高税收管理的质量和效率、降低税收管理的风险和成本，加快实现稽查现代化，促进纳税遵从。本文针对税源专业化改革后，稽查工作存在的问题，探索实行“五式”稽查工作方法，提升办案质量，提高工作效率。

蚌埠市国家税务局“十一五”期间共累计组织收入226亿元，相当于“十五”期间的2.1倍，2011年总收入达到81.3亿元，较上年收入又提高20亿元。随着社会经济总量的不断攀升，税收收入大幅度提高，涉税事项呈几何级数增加，经济的发展迫切需要税务部门进行相应的改革。税源专业化改革正是在这样的背景下应运而生的。

蚌埠市国家税务局依据自身的实际情况，根据国家税务总局关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见，积极开拓进取，探索一条信息化、专业化、立体化的税源管理体系，即税源专业化管理。税源专业化是以科学分类税源、准确划分职责为基础，以加强税源监控，强化风险管理为手段，以提升管理层级、转变工作方式为关键，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以深化信息运用、实施信息管税为依托，以优化机构设置、合理调配资源为保障，推进税源专业化管理，不断提高税收管理的质量和效率，降低税收管理的风险和成本，加快实现税务管理的现代化，即税务管理的集约化、信息化、法制化、科学化和社会化。

实行集约稽查是税源专业化管理的主要任务之一，即在一定区域内集中稽查人员、资源和业务，优化力量配置，强化执法刚性，提高办案效率，更好地发挥稽查震慑作用，有效促进税法遵从。集约稽查要求做到：完善集约模式，整合现有稽查资源，实现稽查人员的全市统一管理调配，县局的税务稽查工作由市局稽查局统一负责。加强标准建设，通过稽查工作流，实现从任务发布、文书流转、过程控制到结果反馈的闭环控制，健全加强税收工作事项标准化建设，以流程管理为指导，理顺简化流程与作业标准。突出专业分工，推行以行业类别为标准的专业检查；加强稽查干部核心业务能力建设，把专业做专做强，突出稽查在调查、取证、执行方面的专业特长；推行预案竞争，落实主辅查制，开展项目化稽查和审计型稽查。扩大分权制衡，发挥征管、数据和法规部门业务优势，提升制衡层级，强化在选案、审理环节的内控力度；成立税务案件审理委员会，扩大案件审理范围，对标准以上案件实行集中审理，组建案件审理人才库，批量轮值，负责稽查案件预审，加强审理监督。

推进稽查集约化实际上是稽查资源全面盘活、系统整合的问题。在这个基础上，形成系统的优化配置，真正做到人尽其力，物尽其用，办案效率最大化。

实行税源管理专业化改革后，蚌埠市国税系统稽查人员共53人，其中市局稽查局37人，第一稽查局16人。取消县级稽查职能，整合管理资源，降低执法风险，强化环节控制，将审理权集中到市局稽查局，集中检查审理，提高案件审理层级。建立高效的专业化稽查队伍，形成一级稽查模式。但在实际操作过程中，出现一些问题：

1．选案的针对性不强。税务稽查案件的来源包括专项检查、专案检查、协查和举报案件等。税源管理专业化改革以来，市级稽查部门大部分案源来自于省局的高风险企业推送。高风险企业是依据行业数据模型计算结果判断的，在税企之间信息不对称的条件下，完全依据行业数据模型选案，准确性不高，有部分企业处于停产半停产甚至关闭状态，使有限的稽查资源打击涉税违法行为的作用未发挥出来，影响了稽查对税收违法犯罪行为的针对性，削弱了稽查作用，浪费了稽查力量。

2．检查的质量不高。案源实行省局高风险企业推送之后，检查案件数量大幅增加，2012年省局下达第一批风险应对稽查企业名单145户，第二批风险应对稽查企业名单57户，共计202户，加上正常的专项检查、专案检查、协查和举报案件，检查任务大大超过往年，稽查人力资源不足的问题凸显。在时间紧、任务重的情况下，检查质量难以提高。

3．审理的指导性不足。税务稽查审理是针对稽查资料进行定量分析和对案件进行定性处理的工作，审理人员个人的经验、业务素质，稽查人员提交的稽查报告中所列举的违法事实及所附案卷资料的准确性，检查人员个体水平之间的差异等都会对审理定性工作的准确性产生影响。除此之外，对税收政策变动的理解，审理力量的薄弱，专家型稽查人员短缺，人情因素的干扰，监督功能的弱化，都可能影响案件审理的准确性。审理报告的固定格式化，只注重审理结果的规范化用语，缺乏对某类案件稽查建议及初审中发现的征管漏洞的归纳、总结、分析，以及指导意见，审理的规范指导作用未有效发挥。

4．执行的力度不够。一部分纳税人依法诚信纳税的意识不强，对税务稽查的执法刚性认识不足，个别纳税人受利益驱动，逃避执行，转移财产。另一方面，稽查部门在检查环节未能对企业财产进行全面核实，执行时由于无法提供企业全面的财产证据，证明企业存在转移或隐匿财产的事实，难以采取更有力的执行措施。我们的社会信用体系不完善，纳税与银行结算体系不配套，都影响税款入库。

税源专业化改革后，稽查工作出现的新情况和新问题，我们必须正视，要寻找切实可行的办法，克服这些问题。经过一年多的探索，我们总结出“竞争式办案、审计式检查、听证式审理、约谈式执行、链条式管理”的稽查工作方法，有效解决了一些问题，规范了稽查工作，取得了良好效果。

在税源专业化管理和集约稽查的要求下，蚌埠市国税局稽查局开拓一条“竞争式办案、审计式检查、听证式审理、约谈式执行、链条式管理”工作方法，开创以风险管理为导向，以信息手段为支撑，以内部控制为机制，以链条管理为保证的现代稽查方法，实现稽查工作环节的专业化管理。

实行竞争式检查预案制度，对于重要案源实行检查预案竞争评审机制，各检查预案竞争小组积极参与预案竞争，在不介入被查对象的情况下，各显其能，从外网、内网、相关部门取得数据信息，通过检查对象现场无打扰查看、暗访周边群众等方式获得第一手资料，从案头分析入手，查找异常，从不同角度分析数据，发现问题，寻找检查突破口，并针对问题提出检查方法、应急措施以及预计达到的检查效果。由稽查业务专家组评审出优胜预案，并据此确定案源检查组。竞争式检查的实行不仅锻炼了稽查人员收集信息、处理数据、分析问题的能力，而且大幅度提高了工作效率和检查质量。

审计式检查是借鉴现代审计技术，以涉税风险为导向，以专用工作底稿为载体，以信息技术为依托，通过对纳税人的经济活动、财务会计记录和纳税情况进行系统审核、分析、取证，确认涉税问题并作出纳税遵从评价的痕迹式税务检查方式。审计式检查主要适用于具有较完备的内部组织架构、较详细的财务数据信息和较完善的内部控制机制的重点税源企业和上级指定检查的企业。

审计式检查分为风险评估、控制测试、实质性程序、税法遵从评价四个阶段。

1．风险评估。通过采集纳税人的申报资料等征管信息、国际税收情报交换及其他第三方信息、电子账数据，询问纳税人管理层、业务层相关人员，观察生产经营场所，核查相关文件资料，结合财务报表数据分析对纳税人涉税风险进行初步判断，以提高检查针对性和检查效率。

2．控制测试。在风险评估的基础上，通过重新执行，对被查纳税人内部控制制度是否有效且一贯执行进行测试，进而从内控层面排查评估涉税风险点。另外，结合实质性程序发现的个别涉税问题，进行相关控制测试，最终由点到面发现全部同类涉税问题。检查期间，如果内部控制制度发生重大变化，需要对变化前后分别进行测试。测试结束后，检查人员应召开测试会议，讨论制定下一步实质性检查计划。

3．实质性程序。在风险评估的基础上，通过观察、盘点、分析、协查等方法，对固化在业务循环中的各会计科目下的基本涉税风险点，按照对应的检查程序并结合相应的内部控制进行实质性检查。检查人员应将业务循环与会计科目的对应关系作为实施实质性程序时人员分工等的参考。检查结束后，检查人员应召开会议，总结检查中发现的问题。

4．税法遵从评价。根据检查结果对税法遵从情况作出全面评价，并对检查结果进行深入分析总结，指出纳税人内控制度方面存在的涉税风险，提出完善内控的合理化建议，提高税法遵从度。

按照审计式检查四个阶段要求，检查小组要做到“税种查全、环节查到、项目查清、问题查透”，以专用稽查工作底稿指导、规范、约束和记录检查全过程。通过审计式稽查，对评估风险点和固化在底稿中的基本风险点进一步查实取证。

听证式审理，即对案情重大、争议较大、疑难复杂的案件，比照税务行政处罚听证程序组织审理，由检查人员和被查对象就所查问题进行质疑。听证式审理工作中，随机抽调部分市局审理人才库成员比照法院庭审方式组成合议庭，负责在充分听取税企双方意见的基础上形成客观公正的审理意见。依照相关法律对被查对象进行行政处罚的，被查对象对行政处罚有异议，依法定程序提出听证申请。

听证式审理工作由审理部门具体组织实施，分管领导或审理部门负责人主持。推行审理日志制度，开展集体审理。采取“四级审理模式”，即业务科室初审、预审会议预审、审理委员会正审、重大案件审理委员会复审的模式，规范案件审理的内容和程序，做到违法事实清楚、证据材料确凿、适用法律准确、定性处理适当。

约谈式执行就是在执行环节主要采用约谈等手段文明执法，保障案件执行效果，提升案件按期执行率。执行部门要树立有效稽查的理念，做好与选案、检查、审理等部门的协调、沟通和互动，主动了解和掌握案件在执行环节前的情况和进度，了解被查对象履行税款和罚款的能力，为执行工作做好充分的准备。

执行部门根据案件执行的复杂程度和具体情况，实行执行约谈制度。执行部门进行案件执行时，应对被执行人的财产状况进行调查了解，对被执行人履行处理决定和处罚决定情况进行监控，对资金周转暂时困难的被执行人的法人代表、相关负责人进行约谈，向其宣传有关税收政策以及不履行缴税义务应承担的法律责任，制定清缴计划，约定清缴时间，建立约谈备忘录。

对被执行人在规定期限内拒不缴纳税款、滞纳金、罚款的，执行部门按规定的程序依法采取强制执行措施或申请人民法院强制执行。执行过程中发现涉嫌犯罪的，执行部门应当及时将执行情况报告分管领导并通知审理部门。

链条式管理就是以科学、精细、简明、规范的岗责规程和作业标准，健全、严密、有效、制衡的职能管理和过程控制机制，促进稽查内部管理和外部执法的规范，确保稽查内部以选案、检查、审理、执行为节点的管理链条衔接顺畅，流水作业运转高效。

蚌埠市国税局稽查局建立完善了各项工作制度，落实案件的链条式管理，确保链条衔接顺畅，运转高效。实行案件预案制，加强案件检查的针对性；完善案源管理办法，形成链条式管理机制；推行稽查主辅查责任制，强化责任意识；建立案件质量分析制，提高案件检查结果的实际应用。

“五式”稽查工作方法的实行，大幅度提升了办案质量，成倍提高了工作效率。2011年，稽查共组织查补入库税款、滞纳金、罚款6996万元，同比增长42%。2012年1～9月，稽查共组织查补入库税款、滞纳金、罚款12456万元，同比增长134%。一系列涉税数额较大、违法情节严重的大案要案得到查处，如查处安徽丰原燃料酒精有限公司资本交易，利用上市公司披露股权转让有关信息，查实股权转让价格不实，补缴企业所得税331.23万元；查处怀远县嘉源农贸有限公司虚开增值税专用发票案，仅从1份增值税专用发票业务真实性入手，通过多次案情分析，群策群力，抽丝剥茧，最终抓获犯罪嫌疑人6名，定性虚开增值税专用发票1107份。

课题组组长：李敏

课题组成员：徐金平　王　冬　廖锦程