惠农区煤炭行业税收专业化管理的实践与思考

关泰鸿　吕晓萍　陈　阳　任学文　丁　静

近年来，煤炭资源需求量扩大，价格不断上涨。煤炭行业是宁夏石嘴山市惠农区税收收入的主要支柱，但煤炭行业税收流失较为严重。惠农区国税局引入税收专业化管理理念，针对煤炭采掘业的特点，改进管理方法，加大税源监控，积极探索煤炭采掘业专业化管理，有效破解了煤炭采掘业税收监管的难题，取得了较好的成效。

惠农区地处宁夏最北端，是久负盛名的产煤之地。主要煤炭矿区分布在南北36公里、东西23公里的贺兰山腹地，现已探明煤炭储量4.32亿吨。“十一五”期间，对煤矿进行了资源整合，原石嘴山矿务局所属老矿区划归神华宁煤集团。目前，辖区内煤炭开采区共四个，其中三个露天矿区和一个井工矿区，露天矿区分别为：王泉沟矿区有7个采区，正义关矿区有12个采区，红果子矿区有5个采区；井工矿区有6个采区。煤炭洗选业34户、流通业26户，分别由三个分局按区域、规模进行分类管理。

近五年来，煤炭行业税收收入占惠农区税收收入的4%，税收贡献率低，煤炭采掘户住在深山，交通不便，信息不通，税务管理较难，税收流失严重。主要表现为：

1．生产经营方式隐蔽，实际生产情况难以掌控。一是煤炭采掘业的生产时间、生产产量、销售数量、用工人数难以监控；二是各开采企业因地质条件、矿井深度、煤质不一，主要材料耗量与其产量之间不可比，多数煤矿产量全靠人工推算，误差较大，税源基本信息失真。

2．纳税遵从度低，瞒报收入现象严重。惠农区所管辖煤炭开采企业大多是个体经营或承包经营，财务管理制度不健全，没有完整的产销量记录；纳税意识淡薄，多为现金交易且不开发票、不记收入，逃税现象较为严重。煤炭需求增加、价格上涨，但税收收入同比下降。

3．税源监控缺乏核心手段，实际管理困难。由于煤炭采掘业固有的经营特点，传统的以票控税的办法只能控制住开票收入，不开票收入大量逃税。账务不健全，纳税评估取证困难，“以账论账”的查处方式也难以见效。

4．现金交易多，难以取得进项发票，存在有销项税额无进项税额的情形和虚开抵扣进项税额，所得税税前扣除的问题。

5．煤炭洗选企业将副产品煤泥、中煤、煤矸石不入账，发生销售后不作销售收入，不计提销项税额的情况。

6．煤炭质量和价格的不确定性，导致一些煤炭运销企业通过调整价格或差价转移，达到少缴税款的目的。如：质量好的原煤高达500元／吨左右，而质量差的原煤只有200元／吨左右，中间价格无法以精确的标准来确定。

7．借户代开发票，破坏正常的发票秩序。2009年起，税务机关停止为纳税人代开涉煤增值税专用发票，于是一些企业发生业务后就通过非法手段代开发票，为日常的发票监管增加了难度。

针对煤炭采掘业存在的问题，惠农区国税局积极引入税源专业化管理理念，从2007年9月起，打破地域限制，将所有煤炭开采企业全部划归红果子税务分局统一管理，配备了性能相对好的车辆，抽调3名人员成立了煤炭征收管理组，专门负责煤炭行业的税收管理。确立了“以监核销、以销控税、核定计税销售价格、最低税负预警”的管理措施，制订了《煤炭企业税控装置管理办法》和《煤炭企业税务管理流程》，对煤炭采掘业远程监控，实行专业化管理。重点监控生产和流通两个环节，管住煤炭产量、销量、进项抵扣三个关口。

借助信息化手段，安装“税控地磅”，巧布“电子慧眼”，变定点监控为适时监控，控制住了煤炭销售数量。2008年1月，惠农区国税局在四个矿区必经出口处安装了4套税控地磅，在每个地磅前后安装2个固定角度摄像头监控车辆上磅情况，同时安装1个360º旋转的防逃逸摄像头，实施24小时监控摄像。2011年初，惠农区国税局在国马科技公司对出山地磅改造之际，陆续对四个矿区必经出口处安装的税源监控设施进行了维修更换。运煤车辆经过税控地磅时，系统就能对进出矿区的车辆进行方向识别和自动称重，并将电子台秤的销售数量扫描进主控机并进行自动统计，确定各矿区每日实际销售数量。此系统自投入使用以来，实现了对辖区煤矿煤炭生产的实时监控、自动监控、远程监控和有效监控，能够准确、及时、全面地了解和掌控企业的销售情况，准确确定计税依据。2008年，通过此系统监控20123车次，销量167万吨；2009年，监控44786车次，销量202万吨；2010年，监控61232车次，销量348万吨；2011年，监控84483车次，销量490万吨。监控的销量由管理员按月采集，作为比对企业申报销售数量的首要信息。

煤炭计税价格是决定煤炭销售收入的最基本因素之一。根据煤炭行业不同时期、不同煤质等情形采集煤炭价格信息。一是通过查看企业购销合同及相应销售发票开具的价格来确定当期价格；二是通过调查当期市场同类煤炭价格来确定当期企业煤炭价格；三是采用各矿区当期不同煤质市场售价的加权平均单价方法来确定企业当期煤炭价格。确定并统一执行当期某一矿区最终计税价格后，辖区各纳税人按照当期核定计税价格计算销售收入进行纳税申报。2011年6月，经过综合分析，对四个矿区的煤炭销售价格进行了调整，价格提高了30%，平均吨煤价格提高了15元。

规范开采企业的销量核定、纳税申报、税款征收等行为，充分利用税控装置监控的销售数量，实施分月分企业数据比对。一是与企业主动申报的销售数量进行比对；二是将税收管理员采集计算的销售收入与企业申报的销售收入进行比对。比对异常的由企业说明情况，客观原因的进行跨月连续比对。不能说明原因，根据监控的数量及采集价格计算的收入核定申报销售收入。同时，计算确立了煤炭开采业最低税负，通过税负预警管理来监控各企业的增值税税负，为后续纳税评估提供依据。

制定《煤炭生产行业增值税纳税评估模型》，税收管理员按月分析，对申报数据存在差异、销售价格和税负偏低等存在疑点的企业进行按季评估。通过监控数据与申报吨位比对，进行纳税约谈，到企业实地查阅相关资料，开展纳税评估，加强管理，消除疑点，堵塞漏洞。

一是要求煤炭企业主动到税务机关进行申报，加强申报管理。二是辅导企业财务人员真实填写申报表。三是建立走访制度，畅通税企沟通渠道；不定期对纳税人开展日常巡查、交叉核查和突击检查，及时掌握了解煤炭企业的特点、生产销售以及税控装置运行、发票开具等情况，及时发现和纠正税收违法行为。四是管理员不定期到各矿区税控装置点调出监控图像资料，发现未过磅的车辆立即与相关部门取得联系，并按照《征管法》及有关规定进行处理。

煤炭行业远程监控实施三年以来，从根源上遏制了隐瞒销售收入、逃税漏税等现象的发生，煤炭行业税收流失风险得到有效控制，税收收入大幅增长。2008年，辖区煤炭开采平均税负为7.1%，2009年为8.35%，2010年为9.4%。以两个重点企业为例，2009年石嘴山矿业集团的销售收入比2007年增长了75.14%，2009年惠农区红果子沟煤矿的销售收入比2007年增长了13倍多，全部煤炭开采企业的销售收入以每年1.41倍的平均速度递增。2011年，煤炭开采行业累计实现销售收入52066万元，比2010年增加25000万元，增长1.08倍，实现税金4959万元，比2010年增收2155万元，增长1.3倍。

煤炭企业的纳税行为逐步规范，依法纳税意识显著增强，征纳关系进一步和谐。目前9户煤炭开采企业都能按规定自觉申报纳税，申报准确率大幅提高。

2011年9月，我们在实施监控过程中对企业申报吨位与监控数据进行比对，从中发现异常企业1户，及时组织专人进行纳税评估，并进行纳税约谈，到企业实地查阅相关资料，发现销售数量未按期申报税款，及时追缴税款26489.4元。

煤炭税源监控系统投入使用后，对各企业资料的保存由单纯手工保管型向自动智能管理型的转变，降低了征收成本。同时，纳税人也可以通过煤炭税源监控系统实时查看各自矿区每天销量和每月汇总销量，减少地面管理人员，节约企业开支。

1．对各行业实行税收专业化管理，是提高税收征管质量和效率的有效途径，应不断总结、完善和提高。

2．应加强与工商、公安、地税、安全生产等部门的联系与配合，实现信息共享。

3．应加大税法宣传和服务力度，全方位对纳税人开展守法诚信纳税理念教育，更好地开展零“距离”贴近式纳税服务，营造公正透明执法、自觉守法纳税的良好环境。

（作者单位：宁夏回族自治区石嘴山市惠农区国家税务局）