环境污染责任保险制度研究

环境污染责任保险制度研究

薛　微

摘要：环境污染责任保险是一种以环境污染风险为保险标的，通过保险机制来保护环境和公众生命财产安全的保险产品。属于公众责任险的一种。从其产生至今，已有数十年的发展历程，在欧美等国家获得了巨大的成功。环境污染责任保险可以分散风险，使污染责任人的个人环境污染赔偿责任社会化，避免其因赔偿负担过重甚至破产而影响经济、社会的发展，同时又能使环境污染的受害者得到迅速、确实、有效的救济。文章分析了环境污染责任保险制度产生发展的原因、内涵、特点，通过对我国建立环境污染责任保险制度的必要性与可行性分析，针对我国环境污染责任保险的发展状况，提出了实行以强制保险为原则，以自愿保险为例外的投保方式基础上，扩大环境污染责任保险的范围，科学合理的确定保险费率，健全环境污染责任保险业务，加强公民环境意识和法律意识的培育等完善对策。

关键词：环境污染；环境污染责任保险；环境侵权；损害赔偿

目前，环境保护与可持续发展已成为我国构建和谐社会的关键因素之一。我国已进入工业化时期，经济发展速度较快，环境污染事故也随之进入了高发期，环境和社会的承载能力受到了严峻的挑战。据权威部门估算，我国由于环境污染造成的直接经济损失每年高达1200亿元。但由于环境污染的损害地域广，涉及人数多，赔偿数额大，污染方或有关企事业单位难以承担全部赔偿责任，因而绝大部分损失最终只能由受害者、国家和社会来承担。

近年来，随着环境污染重大事故的频繁出现，公众环境权利意识的增强，我国开始探究、借鉴并引进了环境污染责任保险制度。这一制度在西方主要发达国家已经有了较为成熟的发展，而我国在整体上还处于起步阶段，仅在大连和沈阳等一些城市开展了环境责任保险试点，但前景不容乐观。

一、环境污染责任保险制度的产生与发展

环境污染责任保险由公众责任保险（CGL）发展而来。20世纪60年代以前，环境风险比较小，环境污染责任案件也比较少，因此CGL保单并未将环境污染责任损害赔偿列为除外责任，到1973年，几乎所有的CGL保单都将故意造成的环境污染和逐渐性的污染引起的环境责任排除在保险责任范围之外。随着环境侵权行为的广泛化、严重化和公众维权意识的普及化，20世纪60年代末，环境污染责任保险在美国诞生。

环境污染责任保险能够转移风险，使责任人的个人环境污染赔偿责任社会化，再加之操作成本低，赔偿效率比较高，实施效果也比较好，因此受到许多国家的青睐。特别是20世纪70年代以后，环保浪潮席卷西方发达国家，随着一些环保法案的纷纷出台，在环境民事诉讼领域出现了一系列有利于受害人求偿的变化。如起诉资格的放宽，无过失责任原则的确立，举证责任倒置和因果关系的推定，使受害人获得赔偿的可能性大大提高。另一方面，为了遏制日益严重的环境污染，各国对环境污染行为进行严厉处罚，罚金之高有时让非故意造成污染的企业面临倒闭的危险。因此企业主迫切需要将如此大的环境污染责任风险转嫁出去。环境污染责任保险在西方国家应运而生，并得到了迅速发展。

二、环境污染责任保险制度的内涵及特点

环境污染责任保险是以被保险人因污染环境而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的责任保险。它要求投保人依据保险合同，按一定的保险费率向保险机构缴纳保险费，当被保人因污染环境而应承担损害赔偿和治理责任时，就由保险公司代为支付法定数额的保险金。从这个意义上讲，排污企业通过保险合同将巨额赔偿责任转嫁给了保险公司，使企业避免因承担污染损害赔偿责任而受到重大损失。环境污染责任保险制度是为排污企业设置的一道公共安全网。

环境污染责任保险制度是对环境债权民事赔偿社会化具体运作形式的一种，西方各国大多设有这一制度，如瑞典《环境保护法》、美国《清洁水法》和德国《环境责任法》均有体现。综观各国环境污染责任保险制度，其一般具有以下几方面特点：

（1）赔偿制度的代替性。在一般民事侵权保险中，其赔偿义务的主体为侵权者。然而，在环境污染责任保险中，赔偿义务的主体是有专营性的保险公司或单位。这种保险公司所承担的责任并非自己的环境污染行为所导致，而基于污染事故的合法的保险协议。这一替代责任的设置解决了污染后果的严重性与侵权者赔付能力有限之间的矛盾，平衡了个体权利和社会公益之间的冲突。

（2）承包内容的限定性。环境污染责任保险只是对第三人造成损害后，他人要求赔偿时而应承担给付赔偿金的责任。基于此，环境污染责任保险中的投保人若是给自己造成损失，则不在保险人责任范围内。此外，对于战争、军事行动、排污企业正常排污行为或企业违反法规不履行倾废义务所致之损害，保险人一般也不承担赔偿责任。

（3）环境责任污染保险制度的公益性。从西方国家的实践来看，环境污染的责任问题复杂，环境污染责任保险人承担的赔付金额过大，承包范围较窄，经营环境污染责任保险的风险较一般商业保险的风险要高，从而令许多保险公司不愿开办此项业务。基于环境污染责任保险制度的公益性，政府应从财政上、税务上给予优惠、扶持，并通过国家的宏观调控来刺激环境污染责任保险业务的发展。

（4）环境污染责任保险合同内容的特定性。环境责任保险与一般责任保险的最大区别在于它的技术要求高，赔偿责任大。每个企业的生产地点、生产流程和技术水平各有差异，对环境造成污染的可能性和污染的危害程度有所差别。这就要求保险公司在承保时，对每一个标的进行实地调查和评估，单独确定保险费率。具体情况不同，保险标的适用的保险费率就有可能千差万别。由于保险费率条款是保险合同中的核心条款之一，所以环境污染责任保险的内容就具有特定性，每一份合同都有自己的特有条款。

三、我国建立环境污染责任保险制度的必要性与可行性分析

一方面，随着工业化进程的加快，我国的环境污染事故层出不穷，环境和社会的承载能力严重超负荷。另一方面，治理环境污染的参与主体单一，企业经营风险居高不下，解决环境纠纷的交易成本高，程序繁琐，受害人无法得到即时、足额的赔付。环境污染责任保险制度正是顺应这一挑战，产生的产物。从其产生之初至今的快速发展，深刻揭示了其必要性：即时而确定地维护受害人第三人的合法权益；减轻企业自身破产的危险；维持社会生活安定、持续发展；深化保险企业内部改革，迎接外国保险公司的挑战；为西部大开发保驾护航。

通过环境污染责任保险的方式，被保险人将造成的环境损害赔偿责任转嫁给保险公司，再通过保险公司将损失分散到全体投保环境污染责任保险的“潜在环境侵权人”，从而实现环境损害赔偿的社会化。

需求的可行性：目前我国的环境污染已经相当严重，成为世界上受污染最严重的国家之一。面对愈发严重的环境污染，环境保护绝非单纯是政府和环保部门的事情，需要社会的参与，建立环境污染责任保险制度，则可以转移风险，降低企业经营负担，减小政府环境压力。另外，发展环境污染责任保险，由保险人承担被保险人的经济赔偿责任，则能够降低环境纠纷的交易成本，即时对被害人进行赔付，有效保障公民的环境权益。

实践的可行性：经过几十年的发展，国外已经建立起一套内容广泛、科学合理的环境污染责任保险的理论和制度。目前，西方发达回家的环境污染责任保险的种类日益增多，如核事故风险责任险、水污染责任险、声震污染责任险、辐射责任险等。在保险模式、保险险种的选择、保险费率的厘定、承包范围、保险机构以及理赔的许多方面都有较为完善的理论和实践经验，我国可以根据国情和发展水平，选择适合自己的理论和运作模式。

我国企业市场的潜力巨大。在我国，有污染的工业企业目前有23.8万家左右，调查显示，其中大约90%的企业实现了主要污染物的达标排放。即便如此，那些主要污染物排放已达标的企业今后同样面临着环境污染责任风险。因此在我国开发环境污染责任保险并未失去保险的大数法则基础，该险种的市场潜力是很大的。

四、建立及完善我国环境污染责任保险制度的对策

发达国家的环境污染责任保险业市场已形成了一系列成熟机制，与法律和政府政策有效融合在一起。我国的保险市场才刚刚发展，环境污染责任保险制度的法律体系还不成熟，技术也较为落后，如环境损害的计量技术和保险费率的有效界定等方面都是目前的难题。

本来环境污染责任保险制度的出台是为企业分散风险而设，为何在我国却未受到企业的青睐和积极响应呢？笔者认为，直接原因是保险的赔付率过低，保险费率过高。如大连市1991～1995年赔付率仅为5.7%，沈阳市1993～1995年的赔付率为零，远远低于国内其他险种50%左右的赔付率和国外70%～80%的赔付率。

其直接原因是保险责任范围过窄。我国目前都只把突发性污染事故造成的民事赔偿责任作为保险标的。事实上，还有积累性环境污染事故。污染物积累到一定程度，同样会对第三人造成人身或财产损害，且后者出现的频率和损失额度要比前者大得多。责任范围过窄，风险就相应减少，赔付率过低也就不难理解。我国的环境污染责任保险费率是按行业划分的，最低费率为2.2%，最高为8.0%，较之其他险种只有千分之几的费率，要高出很多。在赔付率很低的情况下，坚持高费率不作调整，就会影响投保者的积极性。

间接原因：首先，我国的环保法律法规不够健全，尤其缺少污染赔偿方面的法律规定，再加上执法不严，对排污者客观上形不成压力。其次，缺少有效的环境纠纷解决机制。一方面污染受害者无力承担高昂的诉讼费和律师费，而一方面排污企业多是当地的利税大户，或明或暗地受到当地政府的“保护”，使得受害者在索赔过程中困难重重。这种状况使排污者很少有忧患意识，觉得是否投保环境污染责任保险无关紧要。

我国应该如何建立及完善适合我国国情的环境污染责任保险制度呢？从国情开看，我国已初步建立起有中国特色的市场经济体系，保险业市场进一步蓬勃发展，法律制度日益完善、环境保护的经济手段正式试行使用，环境污染损害评估技术也逐渐发展起来，这些都是我国建立及完善环境污染责任保险制度的有利条件。但也要看到，我国与发达国家相比，还有很大差距。发达国家的保险业市场已形成一系列成熟机制，与法律、政府政策有效地融合在一起。我国的保险业市场才刚刚发展，而且环境保护的法律体系还不够完善，技术上也相对比较落后。在实践上，我们要利用外国的实践经验，综合我国具体国情，制定有效对策，建立及完善我国的环境污染责任保险制度。

（1）采取以强制保险为原则，以自愿保险为例外的投保方式制度。目前环境污染责任保险的投保方式，较为典型的有如下几种：美国和瑞典实行强制保险制度；德国兼用强制责任保险与财务保证或担保作为环境损害的保障制度；法国及英国等则以任意责任保险为原则，仅在法律有特别规定的场合才实行强制责任保险。就我国而言，一方面保险意识普遍不高，通过环境污染责任强制保险分散环境侵权赔偿责任的意识更为薄弱；另一方面，实行环境污染强制责任保险，不仅有助于保护环境侵权行为人的利益，还可增强其治理环境污染或者控制环境污染的能力。因此，我国应实行以强制保险为原则，以自愿保险为例外的投保方式制度，及对存在高度危险的突发性环境污染行为应采取强制投保方式，而对危险程度不高的突发性环境污染行为可采取自愿投保方式；对持续性的环境污染行为应采取强制投保方式，但对危险程度较小或已采取清洁生产等有效环保措施的单位，其持续性的环境污染行为可采取自愿投保方式。

（2）合理扩大环境污染责任保险范围的同时因地制宜确定其除外责任。从国外的发展经验来看，环境污染责任保险的范围都在不断扩大，这是一个共同趋势。因此，我国环境污染责任保险也不应仅限于突发性污染事故，而应把经常性排污造成的第三人受害的民事赔偿责任纳入环境污染责任保险的范围。当然，这样一来会提高保险公司的风险，保险公司出于盈利目的，可能不愿承保。为了促进保险公司承保，就需要政府的财政支持和优惠政策，如减免税收，注入保险基金，以及由政府出面促使保险公司联合起来承保，以进一步分散风险或进行再保险。其次，可以考虑借鉴法国的做法，在承保积累性污染事故时，附加严格的限制条件。如要求投保人必须遵守法律和保单规定的条件，充分履行安装损害防止设施和维护保险标的安全义务，且保险人或其代理人有权不经预先通知而随时监督检查，避免事故发生。若违背保险合同条款或违反有关法律法规，则被保险人无权获得赔偿。

我国环境污染责任保险正处于起步阶段，有关的法律法规不够健全，制定适宜的保险合同条款有相当难度，因此保险人要严格限制责任范围，对被保险人的非正常生产活动、违反法律法规的行为以及故意行为所引起的赔偿责任、预防性费用等都可列为除外责任。

（3）科学合理的确定保险费率，避免道德风险和逆选择的发生。我国目前的保险费率实行的是有管理的浮动制，但由于环境污染的特性，决定了环境污染责任保险应实行自由费率制。因为实行自由的保险费率符合市场决定价格的原则，有利于促进投保人积极采取环保措施降低环境污染的风险。

此外，环境污染一旦发生，其赔偿数额往往比较巨大，且责任认定较为复杂，因此要尽可能防止被保险人道德风险和逆选择的发生。由于不同企业造成的污染损失额有很大差异，因此在厘定保险费率时，要运用科学的方法对风险进行评估，可以按照不同行业的保险费率，以避免逆选择的发生，但凡事贵在掌握合适的度。

企业投保环境污染责任保险后，要制定相应的条款限制或降低被保险人的不诚实或欺诈行为。如限制保险责任范围、明确除外责任、对被保险人的不诚实行为给予严厉经济制裁等，以降低道德风险。

（4）健全环境污染责任保险业务，加强相关理论研究。就保险业务而言，我国环境污染责任保险所设计的只是对船舶、石油钻井等造成的污染事件所产生的责任保险，不仅内容单一，且限制性条款较多，前面提到的噪声污染、水污染、辐射污染等缺乏规定。结合世界各国的经验和我国的实际情况，应尽快完善核事故风险责任险、水污染责任险、声震污染险、辐射污染险等保险业务，并加强相关理论研究。

（5）培育保险市场主体，完善保险市场。就环境污染责任保险业务自身而言，其业务的开展有赖于一个健全的市场环境。只有相对充分的市场竞争条件下，才能改变市场主体的预期，积极投入到新险种的开发中去。同时，也只有在有效的市场竞争条件下，投保人的权益才有可能得到保障，从而扩大该业务的交易范围。此外，从前述其他国家的经验来看，对于重大污染环境责任多采用保险集团联合承保的方式，这也只有在存在足够多的保险业的情况下，才有可能实现。

因此，我们必须加强保险市场的市场规则立法研究，为保险业的有序竞争提供良好的法制环境；另一方面要通过国家的宏观调控政策和法律的引导，鼓励市场主体积极地投入环境污染责任保险业务之中。除此之外，国家还必须为保险业自身联合的各类组织提供活动空间，充分发挥行业自律的作用，并引导其更加主动地投身于环境保护运动之中。

（6）健全环保法律法规，完善监督管理体制，提高公民环境意识和法律意识。责任是一种法律的创造，环境污染责任保险制度的发展归根结底取决于法律的健全与执行力度。我国的环保法律法规还不够健全，尤其缺少污染赔偿方面的法律法规，再加上执法不严，对排污者客观上形不成压力，因此环保法律的健全和监管体制的完善是环境污染责任保险健康发展的重要保证。随着环保法律法规的完善，环境污染责任保险会有很大的发展空间。

如前所述，环境污染责任保险制度的兴起与公民环境意识和法律意识的提高密切相关。只有在公民对自身的环境权益和法定权利有充分认识的前提下，环境污染责任保险制度才可能得以长足的发展。同时，公民的环境意识和法律意识的提高也是推动法律制度本身不断发展的动力之一。因此，在完善保险制度和培育保险市场的同时，加强公民环境意识和法律意识的培育也是必要之举。

这要求我们要加强相应的法制宣传力度，充分利用现有的各种传媒手段让广大民众知法、懂法，从而为环境污染责任保险业务的开展提供市场资源。同时，保险业本身也应加强自身业务的宣传，积极主动地培养公众的环境权利意识和环境责任保险意识。

五、结束语

综上所述，环境污染重大事故的频繁发生，对我国的环境保护、社会和谐构成了严重威胁。笔者认为我国有必要尽快建立并完善适合我国国情的环境污染责任保险制度。环境污染责任保险制度是为解决现有传统民事侵权救济的不足而设置的一种社会化责任填补救济机制，它的建立完善将对企业规避风险，转移损失，强化保险公司对企业保护环境、预防环境损害的监督管理，发展环保科技，促进环保市场化等具有重大意义。

笔者提出，建立及完善我国的环境污染责任保险制度，应该在合理扩大环境污染责任保险范围的同时因地制宜确定其除外责任；科学合理的确定保险费率，避免道德风险和逆选择的发生；健全环保法律法规，完善监督管理体制，加强公民环境意识和法律意识的培育等。环境污染责任保险制度是对传统环境民事责任的突破，但要构建我国未来的环境污染责任保险制度体系，其中仍有许多理论和实践上的问题有待研究。环境污染责任保险制度的提出恰逢其时，此项制度在我国的建立及完善必将对我国的环境保护、经济发展、社会和谐发挥重要作用。

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