美国投资银行监管框架概述

案例1　美国投资银行监管框架概述

美国早期的商业银行同时从事商业银行和投资银行业务，没有专门的投资银行。1933年美国国会为了恢复商业银行的信誉，防止资金从法定商业用途流向投机用途，同时减少在投资和商业银行业务结合过程中存在的利益冲突和内部交易，颁布《格拉斯—斯蒂格尔法案》，把商业银行和投资银行业务严格区分开来。伴随着银行、证券、保险三者的产品日益趋同以及各国金融机构之间的竞争加剧，1999年，美国出台了《金融服务现代化法案》，美国又回到混业经营的金融发展模式，但在监管上还是选择分业监管。

一、美国投资银行监管框架

美国的投资银行实行集中型监管体制，其监管框架是一个呈金字塔型的三级结构体系，如图18－1所示。

图18－1　美国投资银行监管框架

从图18－1可知，塔顶是美国国会和美国证券交易委员会，其次是各州设立的监管机构;金字塔的中级是自律组织，具体包括纽约及其他证券交易所、全国证券交易商协会、清算公司等;监管金字塔的基础是投资银行内设的监督部门。在监管金字塔中，美国国会负责投资银行业监管方面的立法，美国证券交易委员会对美国国会负责;美国证券交易委员会负责根据国会立法制定投资银行业监管方面的法规，并依法对投资银行及其业务活动进行监管是最主要和最重要的投资银行监管机构;各州设立的监管机构依据各州的立法，在其管辖范围及区域内对投资银行及其业务活动进行监管;各种自律组织负责监督各自市场上的交易及其成员的活动，他们制定和修改的规则需由美国证券交易委员会批准;投资银行内的监督部门负责监督银行与公众的交易，调查客户申诉，答复监管机构的询问。

(一)证券交易委员会

美国证券交易委员会，简称SEC，是一个独立的、准司法性的联邦机构，总部设在华盛顿，由总统任命的5名委员管理。其架构包括公司融资部、市场管理部、投资管理部、执法部这四个部以及首席律师办公室、首席会计师办公室等十四个办公室。其所管理的内容如表18－1。

表18－1　美国证券交易委员会监管内容^[1]

由表18－1我们可以看出，SEC对投资银行业的监管，充分体现了对投行监管的原则。监管内容涵盖了市场准入和经营活动监管，对投资银行承销业务的监管，经纪业务的监管，自营业务的监管，基金管理业务的监管，并购业务的监管等。

(二)自律组织

美国的投资银行自律监管组织主要包括以下几类:全国性证券交易所，其中最著名和最重要的是纽约证券交易所;经注册登记的证券协会，如全国证券商协会;经注册登记的清算机构，如全国证券清算公司;市政证券管理委员会。自律组织的一般职责是建立、审查和实施自律组织成员的行为规则，这类规则包括证券销售行为规则、证券交易行为规则、证券法实施规则、证券商的财务规则等。

自律组织的一般职责是:建立、审查和实施自律组织成员的行为规则，这些规则包括:证券销售行为规则、证券交易业务规则、证券法实施规则、证券商的财务规则等。自律组织的监管能够更好地关心和解决法律以外的问题，降低政府监管的成本，减少公共财政支出，能够更快地了解某项规则对证券业务的影响，并比政府官员更容易地考虑这种影响。但是自律组织监管可能更重视其成员利益，而忽视社会利益和投资者利益，可能不正当地行使其权力，以阻碍市场竞争，并在一定程度上，会重复政府监管而带来额外成本，而且难以对违法者实施强有力的制裁。正因为这样，自律组织监管只能是政府监管的一种必要补充，它不能也不应取代政府监管，自身也要接受SEC的监管。

(三)投资银行内设的监管部门

不同的投资银行会根据自己的组织结构设立不同的监管部门，内设的监管部门大致包括:银行内部稽核部门，风险监控部门等部门，这些部门的设立都是针对银行资金的流动性、安全性等方面进行监控，由此往往重大的银行亏损事件起因都是由于内部监管不到位所致，比如巴林银行的倒闭，就是由于对风险监控的不到位所致。

二、美国投资银行监管内容

美国投资银行监管主要包括准入监管、经营活动监管、业务活动监管等三方面，而每一方面都有更细化的规定。

(一)投资银行准入监管

(1)注册。根据《证券交易法》，所有经营全国性证券业务的投资银行(包括证券承销商、证券经纪商、证券交易商、证券咨询商)，必须向证券交易委员会注册，证券交易委员会在45天内对注册申请进行审查并作出答复，必要时可延长至90天。证券交易委员会在审批时主要考虑:投资银行是否有必要的交易设施和合乎要求的资本，是否有合格的管理人员，能否遵守有关法律和证券交易委员会制定的规则。符合要求的，证券交易委员会予以批准，并收取规定的注册费。(2)经批准后，投资银行还须向证券交易所申请会员注册。证券交易所在审查时主要考虑:投资银行是否事先取得证券交易委员会的注册批准，能否遵守证券交易所的规则。此外，投资银行还可向全国证券商协会申请会员注册，全国证券商协会在审查时主要考虑:投资银行是否事先取得证券交易委员会的注册批准，能否遵守全国证券商协会的规则。(3)经营范围。投资银行的主要业务是从事与证券发行及证券交易有关的金融业务，如代理证券发行、证券承销与上市、代理证券买卖、自营交易、衍生工具交易、咨询服务及国际证券业务。

(二)经营活动监管

经营活动监管包括以下方面:(1)经营报告制度。(2)纯资本比例制度。纯资本由现金和可迅速变现的自有资本组成。美国证券交易委员会规定投资银行的纯资本与其负债的比例最低不得低于1∶15，这是为防止投资银行进行过度风险投资建立的一项制度。(3)经营收费最高限额控制。(4)对投机经营的管理。(5)缴纳管理费制度。(6)对投资银行违法活动的惩罚制度。(7)保证金管理制度，为防止过度提供和使用保证金信用。

(三)业务活动监管

由于投资银行处于重要的中介地位，美国证券法对其行为规范都有明确规定，除法律约束外，证券自律组织也都制定了相应的职业道德规范。其临管措施主要有:(1)经营管理报告制度;(2)纯资本比例制度;(3)经营收费标准;(4)投资经营的管理;(5)交纳管理费制度;(6)对投资银行违法行为的处罚制度等等。这些制度的执行是由美国证券管理委员会完成的。

三、金融危机中暴露出的美国投资银行监管制度缺陷

美国的投资银行监管严厉而不失灵活性，促进了投资银行业的稳定和发现，对美国经济的发展，对美国经济的发展乃至世界经济的繁荣与稳定都起了巨大的推动作用。因此，它的投资银行监管也成为许多国家研究借鉴的楷模。但随着金融危机的爆发，美国的投行在危机中损失惨重，这也凸显了其投资银行监管制度在资本充足监管、资产风险集中度监管等一系列方面存在的不足和缺陷。

(一)资本充足率监管

美国对投资银行的监管虽然也有资本方面的要求，但其具体要求却已经发生变化，缺少了一贯性和强制性。从1934年《证券交易法》中首次对资本充足性做出了规定，方案要求第一年总负债不能超过净资本的8倍，第二年总负债不超过净资本的15倍，反映出负债需要足够的流动性作为支撑的监管理念。1997年，又推出了替代方案，要求银行的净资本不得低于借方月的2%，同时不得低于25万美元，此举也是为了进一步保护投资者。但一直到2004年，对资金雄厚的投资银行不需要在按常规方法计算，也无需遵循负债与资本的比例限制要求，这一比例限制的取消使得美国投资银行杠杆经营倾向偏高，各大投行纷纷借债经营，风险激增，直到这次金融危机的袭来。

(二)资本风险集中度监管

美国监管制度对投资银行资产集中度缺少限制，投资银行可以无限量持有相同品质、具有同样风险的资产，所以才出现了投资银行大量持有造成此次金融危机的高风险金融产品CDO、CDS等的情况。CDO、CDS都不属于标准化产品，在场外市场进行交易，价格不公开而且他们中相当部分的基础资产为住房次级贷款，蕴藏着极大的风险。美国监管部门对投资银行监管忽视了其在经营过程中潜在的风险，这次金融危机暴露出的一系列缺陷，也足以引起美国对其投资银行监管的重视。

(三)紧急救助制度缺失

紧急救助是指金融监管当局对发生清偿能力困难的银行提供紧急援助的行为，也被视为银行监管的最后一道防线。具体的救助方法有中央银行提供低利贷款、存款保险机构援助和政府援助(包括向问题银行投入资本金或大量存款、将问题银行收归政府经营、承担银行债务等方式)。通过这些措施，不仅可以使银行度过危机，也可以维持公众对银行体系的信心，促进金融业健康稳定发展。

四、美国投资银行监管对我国投资银行监管的启示

我国投资银行监管也采取集中型模式。尽管美国投资银行监管制度相对于我国投资银行监管制度已经比较完善，但仍存在上述缺陷，因而我国投资银行监管制度有诸多方面需要改善。

(一)完善相关法律法规

美国出台了诸多相关的法律法规，以加强对美国投资银行的监管，规范美国投资银行的行为，美国已经形成了世界上最为健全的法律法规体系。即便如此，2008年的金融危机充分暴露了美国投资银行监管存在很大的漏洞，需要更为完善的法律法规体系以及健全的监管机构。我国应当根据我国现在处于社会主义初级阶段的基本国情，在借鉴国外投资银行发展经验的基础上，制定出符合我国实际的可操作的法律法规，使我国对投资银行的监管走上法制化的轨道。

(二)加强监管队伍建设

积极推进人事制度改革，健全人才选拔制度，切实为投资银行的监管提供人才保障;加强对投资银行机构所有成员的培训和教育，完善业绩考核制度，实行优胜劣汰的竞争机制，提高成员业务素质;加强对人事的监管，建立健全监管机制，营造良好监管环境。

(三)增强投资银行风险管理理念

投资银行主要经营证券承销、发行、风险投资及项目融资等业务，所经营业务的特殊性导致投资银行不可能完全避免风险，因而投资银行需要有很强的风险管理理念。美国投资银行就是没有及时采取有效的措施消除次级贷款所存在的隐患而酿成了2008年的金融危机。我国的投资银行应当树立正确的风险管理理念，把风险管理的责任落实到每个机构和各个环节，促进投资银行业务持续健康发展。

(供稿人:叶鹏修改人:马开箱/俞琦敏)