从电子政府到智慧政府

第二节　从电子政府到智慧政府

一、电子政府的意义定位与产生背景

进入21世纪，世界各国的政府都在加强电子政府的建设和推动，这与世界经济、科技和社会的迅速发展与变化直接相关。电子政府是政府管理信息化建设下的新概念和新形态。

电子政府是指，政府从网络上获取信息，推进“网络信息化”；政府信息服务，即政府在网上设有自己的同站和主页，向公众提供非保密政府信息的检索服务，以使“政务公开”；电子化的政府服务，建立网上服务系统，使政务在网上与社会公众互动处理，即“电子政务”；使“政府采购电子化”，即将电子商业用于政府。［7］

1.社会经济的不断发展提出了迫切的要求

社会经济的不断发展和经济体制的改革调整，对公共管理活动变革提出了新的要求，这是电子政府发展的内在因素与原动力。经济发展与公共管理密不可分，经济发展是公共管理的基础，又是公共管理的延伸。随着经济市场化程度的不断提高，必定要求在公共管理领域实行制度性开放与制度性重构。

2.信息技术的快速发展提供了技术的基础

20世纪80年代以来，计算机通信等信息技术的发展和互联网的空前繁荣，为电子政府的建设提供了适宜的工作平台，这是电子政府的技术保证和前提条件。知识与信息更加及时地传输，不但加速了经济的运转，也加速了政治变革。

3.政府职能的持续转变创造了实现的条件

政府职能转化需得到技术的支持，信息技术时代科学技术的快速发展毫无疑问地将带来新的政府面貌。电子政府致力于政府的管理信息化建设，它的功能与公共管理发展目标紧密相关，促成了政府改革。在信息技术时代中，电子政府体现了政府改革的目的和意义。

4.政府改革的不断深化标示了必然的选择

在信息化浪潮的冲击下，为政治生活制定新的行为准则已经成为社会的共识，这就要求政府必须通过变革自身，使其内质符合外在要求。电子政府适应也加速了信息化潮流下政府权力结构、组织机构、工作方式等一系列的深刻变革。

近年来，世界各国各种类型的电子政府得到迅速发展，其积极作用也得到了充分的体现。

第一，拓展政府服务空间，优化政府服务手段。政府职能服务化是信息化社会政府职能转变的大方向。其中，向社会公众提供信息服务是政府职能之一。政府信息是一种有重要价值的公共资源，政府既是巨量公共信息的掌握者，又是法规、规章和规范的制定者，凭借互联网强大的技术支持，政府能够为社会公众提供有关政治、经济、社会等所有公共领域的知识和信息，而且这些信息在网上是易于被检索的，社会公众通过访问政府网站，阅读有关信息，可以对各政府部门的工作有更多的了解。同时，借助互联网的技术优势，政府可以开发网上服务系统，利用信息技术向社会公众提供更迅速、简便、周到的服务，政府服务的平台从传统的办公室、窗口、柜台转向简捷的网络平台，可以说服务型政府在网络空间得到更为充分的体现。

政府服务空间的拓宽与服务方式的变化不仅极大地便捷了社会公众，提高了政府工作效率，同时，对于促进整个社会向民主化、规范化方向的发展也有着深远的意义。

第二，扩大公众参政通道，更新参政技术手段。电子政府拓宽了社会公众的参政渠道，通过电子民意调查、电子公民投票、电子选举、电子邮件等方式，社会公众进行利益表达以影响政府的利益决策，而政府则认真倾听民意，作为决策的参考。互联网可以看作政府与社会公众之间的一座电子桥梁，推动了社会公众与政府官员的直接对话，提高了社情民意在政府运作中的分量，从而极大促进了民主政治的发展。互联网已经成为社会公众参政通道。互联网融入公众参政最直接的影响是：一方面政府能够比以往更广泛地听取各方的意见，从而集思广益，有利于决策的科学化；另一方面，互联网能够使信息不受时空限制快捷地进行互动，使社会公众对于参与政治过程有了崭新的认识。

电子政府对于社会公众思想观念的潜在影响是巨大的。随着电脑的普及，特别是移动技术的快速发展，越来越多的社会公众向主动参与者转变，即愿意参与政治过程，并相信通过自己的努力可以影响政府决策，从而推动民主的发展。

第三，提高政府运作透明度，促进公共管理公开。在电子政府的架构中，依法把法规、规章、条例、公共政策等涉及社会公众的公共信息在网上发布，提供包括市政规划、公用事业、工商管理、环卫、监督、检察、人事、就业、医疗卫生、物价查询等在内的数据库查询服务，在网上进行电子采购和电子招投标，及时公布政府的政策和招标情况，可以充分体现政府活动的透明性、权威性和时效性，并有助于社会公众通过互联网进行舆论监督。

电子政府有利于实现社会公众的知情权和参与权，增加政府行政行为的透明度，有效地监督、制约、规范政府行为，确保政府行为的合法性和合理性。

〔案例14〕上海长宁区城市网格化管理

长宁区位于上海市西部，面积38.3平方公里，常住人口69.1万人（截至2015年底）。长宁区把38.3平方公里的范围划分为1459个万米单元网格，在实际工作中又将1459个万米单元网格划分成111个责任网格。每个责任网格根据实际情况分配相应数量的监督员负责管理。

在城市管理中，城市的管理对象主要分为城市的硬环境和软环境。硬环境主要指城市市政、城市基础设施等硬件，如道路、桥梁、绿地、公园等；软环境主要包括城市市容、城市公共秩序等环境。在网格化城市管理模式中，管理对象都被具体化、数字化，将硬环境包括的对象划分为部件；将软环境包括的对象归类为事件。同时，对所有部件、事件进行编码。

长宁区对城市管理中的各类问题进行了详细的梳理、摸排，普查了部件43万个，并组织人员进行复核。对每个部件赋予代码、对每种事件进行编号，通过信息平台数据库进行分类保存管理。

部件大类包括：公用设施类、道路交通类、环卫环保类、园林绿化类及其他设施类。公用设施类主要包括：水、电、热、气等各种井盖，以及相关公用设施等共46小类；道路交通类主要包括：公交站亭、停车设施、各类护栏等共22小类；环卫环保类主要包括：公共厕所、垃圾箱房等共6小类；园林绿化类主要包括：古树名木、公共绿化、街头座椅等共9小类；其他设施类包括重大危险源等。

事件大类包括：市容环卫类、设施管理类、突发事件类、街面秩序类和综合管理类。市容环卫类主要包括：废弃车辆、暴露垃圾、干道保洁等共13小类；设施管理类主要包括：道路破损和市政公共设施偷盗、破坏或占用2小类；突发事件类主要包括：路面塌陷、自来水管破裂、架空线坠落等共5小类；街面秩序类主要包括： 占道无证经营、流浪乞讨、无证掘路等共7小类；综合管理类主要包括：违章搭建、车容车貌脏乱差、河道污染等共5小类。

网格化管理系统中采用了新型的信息采集器——“城管通”。城管通以手机为原型，集成应用了无线网络技术、移动定位技术、多媒体信息采集技术等先进技术，具备了拍照、录音、短信、定位等功能，为监督员主动发现问题，及时上报问题信息提供了便捷的工具。监督员在责任区域进行不间断的巡查，发现问题后，立即用城管通向监督中心报告。

长宁区城市网格化管理形成的是双轴管理系统。一个轴是监督受理中心： 负责对监督员主动发现和上报的问题以及城建热线12319、社会公众举报的区域内城市事件和部件方面的问题进行收集、立案、批转、核查、结案、评价等工作；对问题实行实时传递和限时办理。 另一个轴是指挥处置中心： 负责对立案的事件、部件等城市管理问题的任务派遣，负责协调各部门解决城市管理中的难点问题，由此形成长效化的管理机制（参见图10.1）。

图10.1城市网格化双轴管理系统

城市网格化管理双轴管理系统的流程分为八个步骤：（1）问题发现与报告：主要是通过监督员在网格内实施巡查、发现问题后，以适当形式（拍照、电话、短信）报区城市管理监督受理中心。原则上以拍照为首选形式；对于无法通过拍照记录的情形，可以通过电话或短信形式处理；还可通过12319城建特服号将问题信息转发至监督受理中心和市民拨打962347监督投诉电话。（2）立案与信息流转：区监督中心接报后经分析确定立案，迅速将信息流转至区城市管理指挥处置中心。 区指挥中心应立即通知相关处置管理责任单位，所在街镇可以通过查询即时获取信息。（3）问题处理：相关责任单位应自接到通知后，在规定时间内按照规定程序，妥善处理，并做好备案登记。 问题无法在规定时间内处理完毕或无法处理的，应向区指挥中心提出缓办或延期的申请。（4）信息反馈：相关责任单位将处理结果及时反馈区指挥中心后将信息流转至区监督中心。（5）跟踪确认：区监督中心立即将处理结果信息通知网格内监督员。监督员通过现场验证，确认问题已得到妥善处理的，将确认信息反馈区监督中心。对于已报告但无法处理的问题，应专题组织研究确认。（6）结案：区监督中心根据监督员反馈的确认信息进行结案，表明案件结束。（7）其他问题：对于市民投诉、咨询的其他问题，由区监督中心负责立案登记，并通过其他渠道予以处理。（8）流转时间节点：区指挥中心在当日18∶00以后，除特殊应急问题外，其余的问题不再流转至处置单位，改为次日8∶30开始流转。

案例资料来源：由作者根据调查材料整理而成。

案例思考题：

（1）城市网格化管理模式的动因是什么？

（2）城市网格化管理模式有效运行的关键是技术因素还是体制因素？

二、电子政府的应用领域

1.网络信息服务

网络信息服务是指政府机构及其工作人员从网络上获取信息，包括机构内部的工作流信息和从机构外部获取的反馈信息。网络上承载的信息不仅仅是通常所说的资料，而且还是战略性的资源。因此，网络信息将成为政府思考、判断、作出决策的重要因素之一。从目标和功能来看，网络信息正致力于使政府部门能够及时捕捉外部反馈信息，加快政府内部信息的增容、流转、处理、协调和共享，加强对突发事件的反应能力。

在一个开放的社会里，大众传播工具是向决策者传送政治要求的主要手段。网络作为一种大众传媒，其特点在于信息发布不记名、不丢失，安全可靠，以最小的失真度把信息传递给不计其数的人，它改变了政治交流的结构与流程，由自上而下转为双向（或多向）互动，它畅通了公众表达意向的渠道，促进了决策的民主化，改善了政府形象，从而全面提高了政府办公效率、决策效能。

2.政务公开

政务公开是指，政府在网上设有自己的网站和主页，向社会公众提供非保密性政府信息的检索可能性。

互联网为政府机构扩大自身工作的透明度，提供了一个方便、有效、快捷的载体。政府既掌握有最大量的公共信息，又掌握着法规、规章、政策的制定，相对于社会公众而言，政府处于信息掌握的强势地位。但是，长期以来政府的政治运作过程，是个不可知或不可甚知的领域，从而使本来应制度化、程序化、公开化的政务运作，由于存在着透明度极低的暗箱操作，往往为某些人操纵。

电子政府的建立为实现政务公开提供了有效的途径。政府官员的背景资料、政府官员的施政方案、某项重大工程从提议到拍板、某个备受瞩目的大案从立案侦破到判决执行，诸如此类以往讳莫如深的内情，现在政府网站都应该并且尽可能详尽无遗地直接披露，社会公众可随时掌握政府的非机密信息，最大限度地满足社会公众的知情权与参与权，提高政府工作的透明度。运用网络工具，可以十分便捷地掌握政府部门的工作进展状况，加强公众意见的反馈与监督，如通过发电子邮件加强与决策者的沟通、参加网络听证会监督政府的施政方针，通过短信和微信等向政府部门反映各种社会问题，变被动接受为主动参与，形成集中而广泛的舆论，实现与公共管理系统的互动与沟通。政务公开的功能使公共管理向公开透明、决策民主跨进了一大步。

3.政府采购电子化

政府本身是个很大的集团消费者，因为政府既要为社会提供大量的公共产品，又需要维持自身机构的运作。政府采购电子化将使政府消费更加合理、公平和有效。

首先，政府将采购需求在网上公布，发出邀约，进行公开招投标，这有利于投标方（厂商）对政府所需产品和服务的快速承诺，而招标方（政府）也可以通过网络，对各种市场行情一览无遗，从而提高了购销过程的能见度，有利于“企业政府”的改革进程；其次，买卖双方在网上进行结算，一切以电子化方式自动完成，使卖方可以及时地、准确地收到支付和汇款的信息，均能保证在电子交易下的购买和支付规则被一致地理解和执行；再次，电子采购减少了采购报告等文本工作，降低了采购成本缩短了采购时间，提高了工作效率；最后，电子采购使采购过程合理化，由传统的政府代表（人）—厂商代表（人）模式转化为政府代表（人）—网络（机）—厂商代表（人）的互动过程，由人—人界面改为人—机界面，所有过程都有电子记录在案。采购电子化是增强工作透明度、提高管理效率、杜绝有关领域腐败的强有力的办法。

4.电子政务

电子政务是指，利用信息与通信技术，打破行政机关之间的界限，改进行政组织，重组公共管理，实现政府办公自动化和政务业务流程的信息化，为公众和企业提供广泛、高效和个性化服务的过程，其核心内容在于借助信息手段集成政府的管理和服务，实现更高效、更廉洁务实的政府监管和服务。［8］

电子政府建立了一个社会公众参政的窗口，通过访问政府网站，“官民”之间建立了一座新的电子桥梁，电子选举、电子公民投票、电子民意调查等结果马上可以反馈到有关政府部门，而且能供网民查询，排除了作假的可能；政府在了解民意后，再经科学地统计分析，可以使公共决策避免盲目性与出现大的偏差，为实现科学化和民主化的决策构筑基础和提供支持。

政府最为重要的职能是为社会公众提供公共服务，如税收征管、企业登记、养老金发放等。信息技术时代的政府通过建立网上服务系统，使公共服务由面向办公室、柜台窗口转向计算机屏幕，实现“人机对话”，使政务通过电子文件交换方式进行，如税收通过电子转账来完成；通过标准化中介工具，极大地简化了原本的手续与步骤，提高了管理效率。以往是社会公众到政府机关去办事，这种服务的质量很大程度取决于政府工作人员的主观态度；而电子政府可以使社会公众用鼠标和拇指通过访问政府网站来完成，充分享受公共服务的高效性与统一性。

三、智慧政府：政府改革的新目标

伴随着互联网的快速发展，尤其是大数据技术的异军突起，以移动化、智能化、敏捷化为特征的新一代信息技术得到普及和应用，“互联网+”正在重塑当代社会，为公共管理带来进一步发展的新机遇，推动其走向“智慧政府”“智慧管理”，其中，“移动政务”成为快速发展的新领域。

移动电子政务是指，移动技术在政府工作中的应用，将移动智能终端、Wi-Fi终端以及无线网络的GPRS、 CDMA、 3G、 4G等技术应用于政务。［9］

移动电子政务是电子政务与移动通信和移动计算技术相结合的产物，在电子政务中引入移动通信技术，将移动通信网络作为提供高效率服务的新渠道，将移动手机作为向社会公众提供信息、服务、参与机会的新手段，可以提高工作的效率和绩效，更好地为社会公众提供便利的公共服务。随着电子政务建设和信息化的不断推进，移动电子政务将成为政府面向社会公众提供社会管理、公共服务的新途径。

移动电子政务应用广泛，既可以提供即时的信息支持，又可以用于远程数据自动采集，最重要的是通过移动及无线技术实现对现场信息交互的支持，减少了不必要的物流和人员流动。公共管理和公共服务的各种功能，都可以通过移动电子政务进行改造和提升。

（1）快捷的信息发布。基于短信或微信的应用，向社会公众发布相关公共信息，包括政府各种日常信息（如公告、通知等）和紧急信息的通知（如预警）。移动电子政务系统信息发布的速度快、辐射广、覆盖宽。

（2）适时的智能监测。将GPRS、CDMA、3G等数据传输技术应用于电子政务领域，通过射频识别（RFID）、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，进行信息交换和通信，以实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理。利用GPS、 MPS等技术结合GPRS/SMS通信，可以实现对所需位置进行实时监控，对远程设备进行数据采集、自动抄表、数据查询，对水、电、气等用量负荷进行自动预警、设备无人化自动管理等功能，从而有效降低维护成本，提高服务和管理效率。

（3）流畅的政府服务。移动技术支持为突破传统的政府服务提供范式，为社会公众提供更为便捷的公共服务，为实现公共管理和公共服务创新，打造流畅政府提供了新的机遇。

（4）高效的移动办公。移动电子政务的应用使政府内部管理水平和管理效率得到改进和提升。用短信或微信通知会议活动，在移动电脑上处理文件，通过互联网传输文稿，都大大提高了办公效率。

移动电子政务具有打破边界的潜力，能够有效增强政府工作人员的工作效率，改进政府信息和服务供给，扩大与社会公众的互动渠道等。大数据时代，移动电子政务扩展了电子政府的服务空间，增加了电子政府的应用范围，丰富了电子政府的应用形式，推进了电子政府的健康发展。

进一步而言，在大数据技术的支持下，政府管理朝着智慧政府的方向发展，政府的运作、管理和服务不仅将更加聪明，而且将更加人性化，更好地体现“以人为本”的宗旨。［10］

智慧政府是指，充分利用大数据、物联网、云计算、数据分析和挖掘等现代信息技术，强化信息获取自动化、监督管理精细化、业务职能协同化、服务过程人性化、辅助决策智能化，通过信息资源全面整合共享，实现政府治理的要素、过程、决策等全方位的智慧化。

在智慧政府框架下，有效的信息整合是关键基础，要创新共享化的信息平台和载体，把分散在不同层次、不同机构的公共信息资源进行交换和共享，不仅有利于提高公共信息资源的利用效率和质量，而且有利于形成政府治理的整体认识和准确判断。通过公共信息资源共享中的甄别和比较，有利于不同社会主体达成对公共利益和社会公共的共识，为政府的有效治理提供稳定的社会心理，为社会的合作治理提供充分的社会资本。