年发展回顾及未来年展望

2014年以来，上海全市上下都在围绕2020、2030、2040、2050年的上海进行广泛的讨论和研究。在这个研讨过程中，如果从城市经济发展角度出发，对上海改革开放35年作一个系统回顾，对上海未来35年作一个发展展望，也许是一件很有意义的事情。

一、前35年：重要因素与重大举措

前35年，上海经济社会发展始终围绕着一条主线，那就是改革开放。作为我国首批沿海开放城市，在中央和全国的支持以及全市上下的共同努力下，上海经济社会发展取得了巨大的成绩。当然，今天所取得的辉煌，一定是同一些重要因素相关，也同历年来上海采取的一系列重大举措相关。

任何一个城市，最重要的是确立未来发展的方向和目标。改革开放以后，上海曾经先后发起过三次发展战略大讨论，分别是20世纪80年代的上海经济发展战略研究、90年代的“迈向21世纪的上海”战略研究、新世纪的世博会与上海发展研究。通过大讨论，很好地解决了不同历史时期上海发展的方向、目标、产业、结构、布局等重大问题。如果把2014年的讨论也算上，应该是第四次了。这说明，在每个历史阶段，上海的发展都需要有一个比较清晰的方向和目标。

在前35年中，改革开放始终是上海的主旋律。改革是从上海农村开始的，以实行农业联产承包责任制和结束人民公社体制作为开端，然后农村工业化起来了，涌现了大量的乡镇企业，接着是横向经济联合，城市国有企业进入农村发展了大量联营企业，这也许是城乡协同发展最早的萌芽。以后，又推动了农业向规模经营、工业项目向园区、农民居住向城镇“三个集中”等。在农村改革的基础上，20世纪80年代中期城市改革开始发力。从宏观上来看，所有制结构调整和市场体制形成最为重要，从个体户开始一直到国资、外资、民资共同发展以及大量外来人口进入和跨国企业集聚；从80年代“计划经济为主，市场调节为辅”的双轨制到90年代确立市场经济体制，以及进行了土地批租、住房改革、财税体制改革和建立社保体系。从微观上来看，关键是国企改革，从承包制、公司制、股份制、工业局转制为控股集团公司、抓大放小，一直到建立现代企业制度，至今为止仍然在深化改革。

最为重要的是1990年的浦东开发开放，推动上海进入了实现国家战略的崭新发展时期，也开创了先行先试的新纪元。如2005年实施的浦东综合配套改革、2011年1月1日开始的服务业“营改增”税制改革，以及张江高新区、中国上海自贸试验区等。在对内对外开放的背景下，国内外资金和企业大量涌入，其中一个重要标志是上海成为全国要素市场集聚中心之一。从20世纪90年代初成立了上海证券交易所，以后各类期货交易所、黄金交易所、外汇交易中心、人才市场等要素市场都集聚于上海。

产业结构和布局调整，以及城市空间结构优化，可谓是上海的大手笔。20世纪90年代上海提出了“三二一”产业发展方针，以后又明确要形成服务经济为主导的产业结构，2012年服务经济比重首次达到60％，到2015年还要达到65％。从产业布局来看，90年代提出“繁荣繁华看市区，经济水平看郊区”，郊区以开发区为先进制造业载体，形成大产业、大基地、大项目的集群发展格局；中心城区以商务楼宇和现代服务业发展集聚区为服务业载体，总部经济和楼宇经济相结合。随着产业结构和布局调整，城市空间结构也有了调整。其中，20世纪90年代提出了“东西联动”战略，也就是浦东浦西协同发展。浦东发展后，为浦西的城市空间松动提供了一个机遇。还有市区和郊区联动发展，中心城区一些要素开始在整个市域范围内流动，促进了城市空间结构的完善。可圈可点的是，产业布局调整和城市空间优化，与交通网络支撑密切相关。对外，洋山港、浦东机场的“两港”建设，加上与市外交通网络的对接，上海国际航运中心才具有了枢纽港功能。对内，我国最早建设的沪嘉高速、内环线、南北高架、延安路高架，形成了“申”字形的网络结构，加上大规模的轨道交通、大桥、隧道等建设，构成了内外交融的交通枢纽体系。

当然，政府管理体制改革与区域协调发展也很重要。20世纪90年代，上海实行了“两级政府，三级管理”体制，以后在转变政府职能方面也下了不少功夫，而区县、街镇、行政村和居委会也进行了调整。比如，现在的黄浦区由原来的黄浦、南市、卢湾三区合并形成，而全市街镇、行政村和居委会的数量比过去有所减少。经过调整归并，各个区县功能定位更加明确、发展特色更加清晰。此外，长三角经济一体化有了新的发展，上海对长三角的辐射功能得到了增强。

二、前35年：突出问题与薄弱环节

前35年，上海经济社会发展取得了巨大的进步，但在发展过程中积累了一些突出的问题，也存在着一些薄弱环节，更需要在未来发展过程中予以化解。

从城市发展角度来看，首先是两个二元结构有待化解。一个是原来意义上的城乡二元结构，还有一些瓶颈需要突破；另一个是新的二元结构，也就是具有上海户籍的1400多万老上海人和1000多万没有上海户籍的新上海人之间形成的二元结构，在就业、教育、医疗、社保等公共服务提供方面有待完善。其次是用地结构不尽合理。突出表现在建设用地比重太高，目前已经超过40％，而世界上现代化国际大都市一般比重在25％～30％，还有各个区县和各类开发区土地产出率不平衡，每个平方公里的实际产出差距很大。再次是城镇、人口、产业布局的不匹配。最严重的问题是，“大城市病”突出，中心城区向心力太高和郊区离心力太高，城镇、人口、产业布局出现了不匹配现象，造成了人们的工作、居住、生活、学习的分离，如大量制造业布局在郊区，但很多人仍然居住在市区，每天形成潮汐式的奔波。

从产业增长角度来看，尽管产业结构得到了调整优化，但前瞻性产业还不够清晰。以往，整个产业发展规划的视野不够阔、不够深、不够远。事实证明，以前曾经规划发展的一些产业，甚至还是支柱产业，到了今天都已经不见了踪影。对今后10年、20年、30年，上海的前瞻性产业到底怎么选择，是一个严峻的考验。同时，新经济发展起步较晚。随着信息化时代的到来，新经济尤其是互联网经济发展十分迅猛，从而成为推动经济增长的一股新生力量。在这种大背景下，尽管上海新经济包括互联网经济得到了一定的发展，但与其他一些省市相比，有影响力的互联网企业数量还需要增加。

从城市创新动力来看，上海不缺的是各类要素的集聚，但创新的动力仍然需要进一步增强。比如，城市创新体系尚未形成、创业创新意识不强，不少企业缺少核心竞争力，产学研体系有待完善，一些新产业、新产品、新模式、新服务、新项目等的推出缺乏动力。当然，文化软实力也需要得到提升。长期以来，上海一直是我国重要的文化中心，而海派文化也具有独特的影响力，但在经济快速发展的过程中，文化软实力的提升没有随之跟上。比如，文化大家少了、优秀文化作品少了、具有国内外影响力的文化精品少了，尤其是文化创意产业的发展仍然具有巨大的空间。

从全国角度来看，首当其冲的是上海的三个服务还有待深化。上海服务长三角、服务长江流域、服务全国等“三个服务”，历来是国家对上海的要求，在这些方面，上海不仅做出了很大的努力和贡献，而且也已经取得了明显的成效，但还需要进一步深化，尤其是在长三角经济一体化、长江经济带构建、全国统筹发展方面应更有作为。还有，上海的国际化程度有待提高。作为一个现代化国际大都市，有多少国际组织和机构落户，是一个重要的考量指标。在这个方面，上海可谓是凤毛麟角，需要补课的地方还有更多。如金砖银行明确落户上海浦东，就是一个重要突破。

三、未来35年：目标机遇与关键举措

上海在20世纪90年代提出了“一龙头，三中心”的发展目标，后来加上了国际航运中心，变成了“四个中心”和“现代化国际大都市”，而且到2020年将基本形成。到2050年，上海发展目标无疑应定位于全球城市，也就是具有全球功能的城市。当然，全球城市仅仅有经济、金融、贸易、航运“四个中心”是不够的，还要加上文化、信息、财富，科技创新中心等内涵，而且整个城市还要更加生态、更加文明。

当然，上海未来发展目标的确定，同上海面临的国内外战略机遇密切相关。从国际来看，一是相对稳定的国际环境。在短中期内，全球范围内的局部冲突会有，但世界大战基本上很难发生，这给中国带来了比较长时间的安全环境。二是经济全球化的深入推进。中国可以在全球范围内配置资源，充分利用好国际国内两种资源、两个市场。三是国际经济治理体系出现变化。除了IMF、世界银行等之外，出现了一些新的组织形式，如金砖银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金以及亚太自贸区等。四是新的科学技术突飞猛进。这有利于中国发挥后发优势，实现赶超。从国内来看，最关键的是三个机遇。一是改革红利。长期以来的一些红利基本上没有了，但党的十八大以后的改革红利开始显现。二是开放深化。开放的领域会扩大，开放的质量会提高，还有上海自贸试验区建设等。三是国力增强。现在的中国不是改革开放以前，也不是改革开放初期，今天的中国已经奠定了强大的物质基础，更加经得起风浪考验。

对于上海未来发展来讲，除了确定发展目标和面临战略机遇期之外，还需要抓住一些关键性的环节，推出一些关键性的举措。

从人口和土地要素来讲，关键是人口规模控制和土地利用效率提高。一个城市的容量是有限的，如果超过极限，就会引起很多的大城市病。对于上海来讲，应该按照三中全会决定提出的“要严格控制特大型城市人口规模”的要求，抓好人口总量的规划和控制。同时，由于上海寸土寸金，用地结构改善难度很大，除了坚持建设用地零增长甚至负增长之外，重点要放在提高土地产出率上，也就是要提高经济密度。上海是一个弹丸之地，解决土地产出率不平衡应该成为一个关键举措。

从城镇和区域发展来讲，重要的是城镇结构完善和重点区域开发。总的来讲，应该形成中心城区、中等城市、新市镇的城镇体系和布局，中心城区不再摊大饼，建设好松江、嘉定、南汇、青浦、南桥等五个郊区新城，加上一批新市镇。推动全市城镇、产业、轨道交通“三张皮”为“一张皮”，推动人们工作、学习、居住、生活的属地化和匹配化。未来上海发展，更多的是需要依靠新的区域崛起，如自贸试验区建设、滨江开发、虹桥商务区、迪士尼区域、临港地区等，都是未来支撑上海进一步发展的一些重要区域。

从产业发展和项目推进来讲，未来20～30年上海的服务业和制造业是什么？一定要有前瞻性，应根据全球经济发展与技术发展的趋势、信息化时代的深化等来确定，去谋划。同时，还要抓好关键项目的推进，现在已经在做的有服务业的迪士尼项目、虹桥会展项目，制造业的大飞机、装备制造业等，还有现代服务业发展也需要有更多的重大项目作为支撑，尤其是以互联网为依托的新经济、新的要素市场等。此外，文化创意产业也应该成为新的经济增长点，上海文化资源很多，文化发展载体不少，文化创意产业发展势头也不错，应该进一步理顺体制机制，推动文化创意产业再上一层楼。

从城市功能和城市能级来讲，其中有三项任务很重要。一是具有全球影响力的科技创新中心建设。这是习近平总书记对上海发展的新要求，也是上海“创新驱动发展，经济转型升级”的重要内涵和支撑之一，应该尽快梳理出科技创新中心的内涵、体系以及一系列的支撑项目。二是智慧城市建设。智慧城市对上海很重要，而在智慧城市建设中，如果能够培育发展出具有上海优势的智慧产业，那么对上海工业化和信息化融合发展，对服务业能级提升会起到意想不到的效果。三是积极引进各类国际组织和机构。金砖银行落户浦东是一个很好的开端，下一步还要有针对性地积极引进一定数量的国际组织和机构，从而可以真正被称之为“全球城市”。

四、未来35年：制约因素与不利条件

在未来的35年中，上海经济社会发展一定还会受到国内外经济形势变化的深刻影响，也会面临着不少的制约因素和不利条件，需要上海面对挑战，攻坚克难。

应该充分认识到，上海未来发展还有很多压力，其中来自于四个方面的压力已经开始显现。一是人口压力。对于总量规模和人口布局，既要控制人口总量，也要合理布局。对于人口结构，最关键的是要解决好人口老龄化带来的一系列问题，还有户籍人口、非户籍常住人口、流动人口的结构需要改善。二是资源压力。主要表现在土地资源和能源约束愈来愈明显，上海的土地资源有限，又基本上没有一次能源资源，从而对经济增长的可持续性带来严峻的挑战。因此，上海到底应该而且能够承载多少人口、多少产业？对这两个核心问题，还需要进一步找到答案。三是创新压力。整个城市的创新动力和创新体系，企业的研发能力、自主品牌、核心竞争力，产学研体制、科研投入的效应等方面，都有许多瓶颈和问题需要得到化解。还有国资国企如何深化改革问题，三中全会明确提出要推动混合所有制经济发展。怎么混合？这也是面临的挑战。四是环境压力。除了通常所说的生态环境之外，还表现在发展环境压力在增多，如外部经济环境的不确定因素在增多，内部的产业结构调整，尤其是商务成本的压力上升等。上海是全国的经济高地之一，经济高地一定也是成本高地，这是一般规律。由体制机制造成的成本，通过政府转变职能，也许还有下降的空间；由市场规律抬升的成本，是压不下去的。因此，产业选择将会是上海的一个关键问题。

如何推动区域联动发展，也将是上海未来发展的一个重要课题。从市域内来看，是城乡如何一体化发展？也就是要解决好中心城区和郊区的联动发展问题，一盘棋发展的问题。实际上，现在城乡一体化的内涵比原来更丰富、更复杂，原来是一个城一个乡，现在乡里面也有城。比如，郊区的松江新城、嘉定新城与本区的农村也有一个城乡一体化的问题。从市域外来看，到2050年，上海服务长三角、服务长江流域、服务中国的功能和作用应该发挥得更充分。目前，长三角经济一体化已经取得了比较好的进展，关键是在长江经济带建设和全国统筹发展中，上海应该起到应有的作用。

如何应对新技术革命突飞猛进带来产业发展的不确定性，以及互联网经济对传统产业和商业模式带来的挑战？对上海未来的发展来讲，又将会是严峻的考验。在日益信息化的时代背景下，新的科技进步越来越显现出颠覆性的特点。比如，数码相机出来了，胶卷没了，用胶卷的照相机没了，生产照相药水的化工厂也没了。这种特点，对未来的产业发展带来了不确定性，今天很好的产业，说不定明天就消失了。同时，互联网经济一定是未来发展的趋势，当前，风起云涌的互联网经济，已经对传统产业和商业模式带来了很大的挑战和影响，因此，这种影响还在加深，而互联网和传统产业如何融合发展，都是需要上海密切关注和研究的问题。

最后，如何应对全球政治经济形势的变化，对上海来讲也是一个严峻的考验。未来上海的发展目标，是要建设成为全球城市，这就需要考验整个城市应对全球变化的能力。这是因为，越是全球城市，越是与全球联动更紧密；越是全球城市，越是容易受到外部因素的影响。对上海来讲，在今后一段时期内，主要是两个方面的内容需要密切关注，即外资利用和外贸增长，以及如何利用两种资源和发挥两个市场的作用。

（原文刊于《解放日报》，2014年12月27日）