政府能力与开发模式变迁

从上文的分析可以发现，对政府能力的研究存在基于政治学维度和基于行政学维度两个传统(张钢、徐贤春，2005)。侧重政治维度的研究传统虽然能给出一个几近完美并容易理解的政府能力框架，但却由于不具有现实的可操作性而难以对政府能力进行更加深入细化的研究，致使理论和实践存在巨大差异。偏重行政或管理维度的研究传统虽然分析框架清晰而具体因而很容易进行操作化分析和实证研究，但由于过度简化而可能失于片面，致使难以建立起对政府能力及其建设途径的全面而深刻的理解。因此，必须在现实可操作性和全面理解政府能力的框架之间取得一种平衡，使研究既能够反映出政府能力的本来面貌又具有现实的研究可操作性。本研究更倾向于从政府职能的角度来理解政府能力，即认为政府能力是指“政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力”(陈国权，1999)。在海棠湾开发模式变迁的具体语境下，所谓政府能力就是三亚市政府采纳并有效推进政府主导开发模式的过程中所实际拥有的能量和能力。

同样，出于对中国政治/政府现状，尤其是海棠湾案例的具体情境的考虑，本研究综合王绍光、胡鞍钢(1993)及张钢、徐贤春(2005)对国家能力、政府能力的分类框架，认为在海棠湾开发模式变迁的具体语境下，三亚市政府采纳并有效推进政府主导开发模式的能力，主要有汲取能力和调控能力两种。下文将从这两种能力入手分析政府能力是如何影响政府主导开发模式的确立与推进的。

(1)政府能力与推动开发模式变迁的动力

从第五章的分析其实可以清晰地看出，三亚市政府是海棠湾休闲度假区开发模式变迁的主要推动力量(省政府、开发企业、村民等也是主要影响力量)。在三亚市政府的推动下，海棠湾休闲度假区的开发模式经历了由政府主导、企业配合模式向政府全方位主导模式的转变。那么，三亚市政府推动开发模式变迁的动机抑或动力来源何在呢？借鉴曹正汉、史晋川(2009)提出的“抓住经济发展的主动权”的理论假说：

关于地方政府战略行为的假说：地方政府在特定环境中决定其工作重心时，或面临环境变化进行工作重心转移时，其行为目标和行为所依据的原则是“抓住经济发展的主动权”。所谓“抓住经济发展的主动权”，就是地方政府所决定的工作重心必须满足这样的条件：这种工作重心之实施，既能有效地推动地区经济增长，又能不放弃其对地区经济的领导权和控制权。(p.14)

本研究认为，海棠湾休闲度假区开发模式的转变经历清晰地表明，三亚市政府推进海棠湾开发模式变迁的动机(动力来源)是抓住度假区开发建设的主动权，使海棠湾——三亚市政府“一号工程”的“工作重心”，既能有效地推动三亚城市经济的快速增长，又能不放弃三亚市政府对海棠湾度假区开发建设的领导权和控制权(主动权、主导权)。诚如时任海南省省委常委、三亚市市委书记江泽林在海棠湾的政府全方位主导渐入佳境的2010年初的发言^[5]指出的：

无论是在控制基础设施的开发建设成本还是在土地的招、拍、挂环节选择建设项目企业都能牢牢掌握主动权，能有效避免土地的价格和价值的扭曲现象，扭转政府在招商中的被动局面。

海棠湾管委会的受访者，也对上述观点进行了佐证：

现在任何一个区域，如果你全部交给企业来做的话，最终的结果，能够有好结果的，我觉得不会太多。肯定是要政府主导。……但是给企业做的话，确实是风险非常之大，而且是整个进度，会非常复杂，不受你控制的。(访谈记录：CHH015)

那么，紧接着的问题是，在市场化改革日渐推进的背景下，度假区的开发建设，尤其是度假区的土地一级开发与招商引资，完全可以通过市场机制来自发调节(亚龙湾国家旅游度假区的企业主导开发实践业已证明，市场机制的自发调节，完全可以完成度假区的土地一级开发与招商引资任务)，为什么三亚市政府还要借助行政力量来全方位主导、强势推进海棠湾休闲度假区的开发建设呢？也就是说，为什么三亚市政府要紧紧地抓住海棠湾开发建设的主动权呢？

实际上，现有关于官员激励的文献已经对转型期中国地方政府的行为逻辑给出了有力的解释。众多研究表明，1980年以后，中央政府实行行政分权(中国“上下分治”的治理体制，参见：曹正汉，2011；“分权化威权主义”，参见：Landry，2008，转引自：郁建兴、高翔，2012；“发展型地方政府”，参见：郁建兴、高翔，2012)和财政分权(财政包干制、1994年正式实施的分税制)，将地方事务授权地方政府处理，形成了所谓“属地管理”和“行政逐级发包”的行政体制和官员晋升的锦标赛模式(周黎安，2008)。在官员晋升的“锦标赛模式”下，地方政府开始把发展经济作为执政的“第一要务”。然而，要想在激烈的“政治晋升锦标赛”中获胜，就必须在推动本地区经济发展的指标上有良好的表现。推动地区经济的发展，也面临着强烈的政府能力约束，尤其是财政能力约束。因此，在现行的官员激励体制之下，作为地区经济发展重要财政收入(尤其是“土地财政收入”)来源的旅游度假区，自然成为地方政府有效作为的“工作重心”。抓住这些区域开发建设的主动权，最大限度地增加财政收入缓解政府能力约束，也理所当然地成为地方政府官员的理性选择和目标诉求。

具体到三亚市以及海棠湾休闲度假区的案例中。首先，第四章的分析业已表明，三亚市的财政收入一直以来都处于较低水平，地方政府对于区域经济发展的调控能力十分有限。直至2000年房地产市场重新升温，尤其是2005年以来，三亚市财政收入才实现了所谓的跨越式增长，但财政约束始终是三亚市政府面临的主要约束之一。近年来，随着琼海、万宁、陵水等东部沿海县市以房地产为投资主体的宏观经济的发展，三亚市面临的地区竞争以及相应的官员晋升竞争也日渐激烈。在政府能力的约束之下，三亚市政府有着强烈的渴望来变革土地开发模式，争取土地开发效益和财政收入的最大化。海棠湾地区作为三亚市最大的一片海滨地域和未开发的处女地，开发前景被看好，其在吸引投资、增加地方财政收入(尤其是土地财政)方面具有巨大的潜力。因而，三亚市政府希望抓住这一区域的开发建设主动权，最大化政府财政收入和提升政府能力，也是在情理之中。

其次，三亚市政府有着“失去”海滨旅游度假区开发建设主动权的“经验教训”，亚龙湾旅游度假区便是很好的案例(具体详见本书第八章“开发模式的第三次变迁”访谈记录)。亚龙湾旅游度假区对地方财政收入以及地方政府能力贡献较低的历史，已然成为三亚市政府官员深刻的“集体记忆”。

第三，不可否认，在海棠湾开发建设初期(2007年之前)，引入大企业参与土地一级开发的模式，是受到省市两级政府认可的，也是尝试着推进的开发模式。然而，各大开发商缓慢的开发建设进展与近乎苛刻的土地溢价收入分享比例^[6]，不断地挑战着面临巨大的财政约束的省市两级政府的迫不及待的心态。在适当的时机，三亚市政府终于决定采取政府全方位主导的开发模式，放弃之前尝试推进的引入大企业参与土地一级开发的模式。海棠湾管委会的一位受访者，也直截了当地说出了在尝试推进大企业参与土地一级开发的阶段，三亚市政府所处的相对被动与“弱势”地位：

具体跟企业的洽谈。我们最早还是倾向于大企业参与这个模式。政府还专门有主持大会，专门是跟那几个大企业，一个个来谈，然后是领导觉得不好决策。……比如上海家化跟李嘉诚之间，如果是有不同意见，你三亚市政府想要协调那是很难协调的。因为，这些东西，你三亚市政府的话，实际上他们要是听你的还可以，要是不听你的呢，你也给它没办法。……所以，最终还是决定(土地一级开发)我们自己来做。可能的情况是，个别企业觉得，那个时候是政府有求于企业。……在一级土地开发上，当时候是政府资金比较困难嘛，他们的条件比较高一点，现在政府资金不困难了，他们也觉得不好意思了。(访谈记录：CHH015)

因此，从上文的分析可以看出，政府能力，尤其是财政汲取能力的约束，成为三亚市政府变革度假区开发模式的驱动力。

(2)政府能力与政府主导开发模式的确立与推进

前文已经论述了提升政府能力、突破政府财政汲取能力的约束是三亚市政府转变海棠湾度假区开发模式的主要动力。下文将从政府汲取能力和政府调控能力两个方面，继续分析政府能力是如何影响政府主导开发模式的确立与推进的，也就是说政府能力是如何影响作为一种制度安排的开发模式的制度化进程的。

① 政府汲取能力：“土地财政”与国家开发银行专项贷款。在政府从社会汲取各种资源(财政资源、人力资源、信息资源、文化资源等)的能力方面，财政汲取能力是前提和基础^[7]。前文提及，政府在度假区土地一级开发和招商引资上的全方位主导需要耗费大量的财力，那么这些财力是从何而来的？下文将指出，近年来三亚市政府与土地相关的财政汲取能力的不断提升以及专门支持海棠湾开发建设的国家开发银行贷款，不断强化了三亚市政府的汲取能力，为政府主导海棠湾土地一级开发(以及海棠湾管委会的运作)奠定了坚实的财政基础，成为当时三亚市政府做出主导海棠湾开发建设的决策的信心来源。这一点也得到了三亚市发改委官员的证实：

到2006年，新的书记来了之后，就慢慢地把土地一级开发停了。一个是三亚市政府有钱了，另外一个是三亚市政府跟国开银行的合作的规模也是越来越大了。(访谈记录：NHG011)

首先，与土地相关的财政汲取能力不断提升。财政汲取能力是地方政府从社会汲取资源的主要能力之一。财政收入占GDP的比重则是反映一个地区财力集中程度的综合指标，也是反映地方政府汲取财政资源能力的重要指标。从图6-1可以看出，三亚市自2005年以来地方财政收入占GDP比重不断攀升，说明三亚市政府汲取社会资源的能力也在迅速强化。从表6-1则可以进一步发现，三亚市地方财政收入的主要来源是与土地相关的各项收入(包括与土地相关的各种税费、土地出让金)，而其中土地出让收益更是地方财政收入最直接的来源之一。2007年至2011年间，海棠湾的国有建设用地出让更是给三亚市财政收入至少贡献了上百亿的土地出让收益(见表6-2)。因此，这种财政汲取能力更多地表现为“土地财政”汲取能力。这也说明，自2005年以来，三亚市财政汲取能力的强化，很大程度上源自土地出让收益以及其他相关的土地开发收益。

图6-1　1987～2010年三亚市地方财政收入、支出占GDP比重

表6-1　2006～2010年三亚市与土地相关的财政收入状况

注：此处地方财政收入是指三亚市本市一般预算总收入，按照相关法律规定，土地出让收益纳入国库预算管理，但每年的土地出让收益较难准确预测。因此，2010年的实际土地出让收益甚至远远高于当年的本市一般预算总收入。

表6-2　2007～2011年海棠湾部分国有建设用地出让情况

注：资料来源于三亚市国土环境资源局(http://www.sylr.gov.cn/)发布的《国有建设用地使用权出让成交公示》，作者整理。土地单价为：万元/亩。

其次，国家开发银行的专项贷款支持。海棠湾休闲度假区内的土地一级开发规模巨大，所需建设的投资额也巨大。虽然近年来三亚市与土地相关的财政收入不断增加，尤其是土地出让收益激增。但这些财政收入并不能完全用于支持海棠湾的基础设施建设和征地拆迁与补偿安置工作。正如海棠湾管委会的一位受访者所言：“现阶段主要是国开行(国家开发银行)的贷款。开发模式确定了以后，你是政府主导了，这么大的投入的话，要拿财政税收来，肯定是不行的” (访谈记录：CHH015)。因此，倘若三亚市政府决定主导海棠湾的开发建设，则依旧面临着巨大的资金缺口。正是在2006年至2007年间，三亚市政府开始了与国家开发银行的第三轮开发性金融合作洽谈。之前的两轮开发性金融合作分别始于2003年底和2006年初，国家开发银行分别授信三亚市政府15亿元(实际贷款18.865亿元)支持三亚市旧城改造、57亿元政策性贷款用于“十一五”规划期间城市和农村建设项目。2007年4月，国家开发银行与三亚市政府正式签署了300亿元的贷款协议，约定在3到5年内由国家开发银行为三亚市提供300亿元贷款，且贷款资金将专门投入到海棠湾的基础设施建设与征地拆迁上。这一贷款协定的签订解决了海棠湾开发建设的启动资金的“燃眉之急”。紧接着，2007年5月，三亚市政府就紧锣密鼓地开始了海棠湾征地拆迁的丈量工作，为政府主导海棠湾开发建设迈出了第一步。

② 政府调控能力：资源的整合、配置与运用。资源的配置、整合与运用能力，涉及政府从社会汲取到各种资源之后，如何运用以便实现对社会(经济、社会、文化等诸方面)进行调控、实现公共利益之目的的能力。毫无疑问，三亚市不断增强的财政汲取能力(不断增加的地方财政收入和银行贷款)为提升三亚市政府的宏观调控能力(资源整合、配置与运用能力)、为海棠湾的开发建设(尤其是基础设施建设和征地拆迁与补偿安置)奠定了一定的金融基础。

从图6-1可以看出，2000年以来，三亚市地方财政支出占GDP的比重不断上升，尤其是2007年以来，这一比重一直保持在20%以上。作为衡量社会资源配置格局的一个重要指标，地方财政支出占GDP的比重不断上升也从一个侧面反映出近年来三亚市政府财政资源整合、配置与运用能力的强化。这种宏观调控能力的提升也不断地促进了海棠湾的基础设施建设。例如，2007年以来的三亚市地方财政预算都将海棠湾的基础设施建设列为财政支出的支持重点。^[8]

国家层面出台的法规，也不断约束着海棠湾地区土地出让收益的使用范围。例如，2006年出台的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)和《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》(财综〔2006〕68号)，就明确地规定土地出让收入使用范围为：① 征地和拆迁补偿支出(包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费)；② 土地开发支出(包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等)；③ 支农支出(包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出)；④ 城市建设支出(包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出)；⑤ 其他支出(包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等)。因此，源自海棠湾的土地出让收益必须要有较大比例用于支持海棠湾地区的土地一级开发，尤其是基础设施，征地、拆迁和补偿、安置工作。海棠湾管委会的受访者也对源自海棠湾的土地出让收入以及国家开发银行贷款在海棠湾开发建设中的作用给予了介绍：

土地收入是属于市财政的，市财政肯定会安排一部分资金回来。贷款的话，银行不是说你要贷一百万就给你一百万。你肯定得有个20、30万，它的70万才会进来的。你不可能每一个项目都用开行的贷款。贷款主要是用于那些主要的项目，比如基础设施啊。拆迁款、征地款主要是政府财政来支撑的。所以说，土地收入主要是给市财政，市财政全市统筹的，也会有计划地安排一部分到海棠湾。不是说你卖多少地，全部收入都归海棠湾，哪有这样的事。(访谈记录：CHH015)

三亚市人大常委会财经工委《关于三亚市人民政府提请审议海棠湾路网建设二期等7个项目特许建设及回购协议议案的调研报告》(2010年6月22日；以下简称《报告》)部分地披露了使用财政收入、国家开发银行贷款进行的具体的开发建设项目的基本情况：

解放军总医院海南分院建设项目。三亚市人民政府于2009年与中国人民解放军总医院签订合作协议，根据解放军总医院海南分院战略合作协议，市政府已将海棠湾南区C10片区范围内的596亩医疗卫生用地无偿划拨给解放军总医院，建设海南分院。总投资估算32.26亿元，解放军总医院自筹13.06亿元，省政府出资2亿元，市政府出资17.2亿元，市政府拟向开行贷款16亿元，这次提请人大审议回购23.0331亿元，从2012年开始分13年回购。截止2010年5月底，解放军总医院海南分院项目，市财政已垫付5.2亿元(将来用开行贷款置换)，预计今年7月全部完成主体结构工程，2011年6月底前完成项目建设。建成后的解放军总医院海南分院为解放军总医院编制内的医疗机构。

海棠湾基础设施建设项目。海棠湾基础设施建设项目从2007年起开始利用开行贷款，额度为40亿元，截至今年5月底止，到账37亿元，已使用34亿元，还有3亿元到账贷款未使用。目前，海棠湾A、B、C、D、E、F、G等路网约25公里已建成通车。今年下半年，海棠湾3、4、5、6号路将陆续通车，规划区“三纵九横”的路网将于2011年全部竣工通车。同时，供水、供电、电信、燃气等配套工程与市政道路同步建设。为加快海棠湾路网工程二期项目建设，拟再向开行贷款19亿元，这次提请人大审议回购24.6727亿元，从2013年开始分9年回购。

海棠湾生态综合整治项目。海棠湾生态综合整治项目，拟申请开行贷款14亿元，这次提请人大审议回购18.5738亿元，从2013年开始分9年回购。

海棠湾安置区建设项目。海棠湾安置区建设项目拟申请开行贷款14亿元，这次提请人大审议回购18.0986亿元，从2013年开始分9年回购。建设7个具有三亚本土特色的风情小镇安置区，建成后的风情小镇将安置农户8800多户3.52万人，目前，龙海、林旺两个风情小镇于2010年3月份下旬正式动工建设，预计两年内建成使用。

以上种种证据均表明，随着地区经济尤其是旅游经济、房地产经济的升温和发展(第四章)，三亚市与土地开发的财政资源汲取能力、以及由此而来的宏观调控能力不断得到加强和提升。政府能力的有效提升，为三亚市政府主导海棠湾开发建设奠定了金融基础，提供了资金保障。三亚市时任副市长岳进在接受记者采访时也表示^[9]，“随着经济的发展，三亚有信心、有实力实行政府主导下的一级开发”。

③ 政府自主性：政府强势推进的保障。所谓政府自主性是指“拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公共意愿的行为逻辑”(何显明，2008)。地方政府是两大政治委托人(中央政府与地方公众)的代理人，其行为有两大责任约束机制，也就是常说的“对上负责与对下负责的统一”。因此，地方政府自主性概念的内涵也可以从纵向维度、横向维度两个方面来理解。本书所指地方政府自主性是指横向维度的自主性，是“地方政府行为能够在何种程度上摆脱地方各种具有行政影响力的社会群体的左右，保持自身在利益上超越性和行为取向的公正性”(何显明，2008)。

如前文所述，2004至2006年，海棠湾的开发历程实际上是各大开发商争夺土地一级开发权、三亚市政府居中协调并与之博弈的过程。虽然各种规划咨询等前期工作顺利推进，但实质上的开发建设进展缓慢。这显然与当时采取的各大开发商分区主导开发建设的模式有关。在这一模式下，地方政府一方面要单个地与分区开发商博弈合作开发的种种细节，另一方面还要协调各开发商之间的竞争与矛盾。面对强势的外来资本，三亚市政府当时处于相对弱势的地位，政府的自主性较低。有报道^[10]甚至指出，当时的情况是开发商“绑架”政府。三亚市政府的官员，也道出了面对强势的外来资本，当时的三亚市政府在招商引资、编制规划、协调各方利益上的种种所谓“不顺”，也指出在确定了政府主导模式之后，由于政府自主性的强化，各种工作得以顺利推进：

你这么一说我就想起了当时候在上海李泽楷他们，那时候于迅书记晚上都不睡觉啊，谈到晚上一两点多。因为那时候我们对海棠湾的定位是高端的度假，和记黄埔他们主要是做地产的，他们就非常强调这个楼面低价，说你楼面低价都三千多了，我哪里还有什么钱赚，就算这个账，就为这个事谈来谈去，第二天领导就生气了，说你签不签嘛，签就签，不签就拉倒。后来还是签了一个意向书。(访谈记录：NHG011)

当时候，就是在原有的这个开发模式之下，我们做规划都不顺。不管什么样的开发模式，规划都是属于国家规划法(城乡规划法)定下来的，当然是政府主导了。但是政府主导做的规划也都是磕磕碰碰的，因为企业它们对规划有很大的影响力。当时候它们提出一些要求啊，你是没办法去满足它们的。它们毕竟还是从经济这方面考虑多一点。所以说2006年这个时候，就开始定下来是政府主导了。抛开他们，然后我们做起来，那基本上就很顺了，做规划啊什么之类的，一直到2008年，我们的分区规划到控规全部完了，然后管委会成立，然后马上上马就做。都是越来越快，而且效果越来越好。(访谈记录：CHH015)

很显然，当时政府所处的自主性较低的弱势地位主要是源自政府能力尤其是财政汲取能力和宏观调控能力较低的事实。随着财政约束的不断突破所带来的政府能力的提升，政府自主性也不断增强，从而有可能超脱于强势资本的控制，追求地方政府的利益目标。政府能力、政府自主性与政府主导开发模式的确立与推进之间的关系，可以见图6-2。

图6-2 　政府能力、政府自主性影响开发模式变迁的过程