科技人才政策的市场化转型与制度改革

在20世纪最后的十年里,科技人才队伍建设面临着严峻考验,一方面,即将到来的21世纪是知识经济的时代,科技人才的竞争将更加激烈；另一方面,我国正处在科技体制改革的关键时期,资源配置的市场机制尚未形成,科技人才的管理还没有完全摆脱计划模式。随着改革的不断深化,社会主义市场经济体制的确立,现行科技人才政策已日益暴露出它的不足与弊病,其消极作用日趋扩大。科技人才政策面临着如何适应市场经济,适应新情况、新变化的严峻挑战。因此,这一阶段的科技人才政策无论是在使用培养上,还是在评价激励上,都表现出与改革开放初期完全不同的特点,已经不再是对原有制度的恢复和调整,而是根本的变革,彻底的转型,由计划模式转向市场模式全面转型。这一阶段的科技人才政策科技可以概括为“革故鼎新、继往开来”,各项新政策的实施为21世纪我国科技的腾飞蓄积了力量。

(一)自主用人——事业单位科技人才使用制度改革

自1985年科技体制改革以来,我国相继实施了领导体制改革,推行“三长”(院长、所长、校长)负责制；实行了专业技术职务聘任制；改革拨款制度,实行分类管理等一系列科技人才的管理体制改革,使过去由计划管理体制所造成的“管得过死”的局面得到改善。

1992年8月,建设社会主义市场经济体制目标确立以后,国家科委和国家体改委联合发布了《关于分流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干意见》,将科技体制改革的重点逐步转向结构调整和综合配套改革上,提出了“进行分流和调整的基本路子是,稳住一头,放开一片”。就是“稳定支持基础性研究和基础性技术工作；放开放活技术开发机构、社会公益机构、科技服务机构；优化科技系统的组织结构,吸引和推动科技机构、高等院校分流出相当力量投入经济建设主战场,兴办科技企业,发展高新技术产业,开拓与科技进步有关的新兴第三产业。”^[27]随着科技战线分流人才和调整结构,大部分的科技机构步入了企业化道路,大批科技人员进入了科技产业的第一线。那些转为企业的科研机构实行了企业的用人制度和工资分配制度,拥有了用人自主权。

事业单位性质的科研机构在这次改革中却仍没有摆脱行政化的管理模式,机关化、官本位特点依然存在,机构臃肿、人浮于事的现象依然严重。20世纪90年代中期,为进一步深化科技体制改革,深化事业单位人事制度改革,中共中央陆续出台了关于事业单位的人员考核和辞退制度,工资分配制度等改革措施,推动政府对科研机构的放权让利,使市场化导向的改革全面深入地展开。

1.事业单位专业技术人员辞退制度

1992年10月,人事部下发了《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》,其目的是解决事业单位工作人员能进不能出,人员超编、人浮于事,政府财政负担过重的问题。该规定指出“连续两年岗位考核不能完成工作任务的；累计旷工超过30天的”等9种情况,单位可以辞退；同时也指出了“因公负伤、致残的；患绝症、本专业职业病的”等5种情况,单位不得辞退。还规定了被辞退者拥有的,包括申请辞退仲裁,获得辞退费,保留1年的干部身份,在一定期限内继续居住原单位住房等权利；以及被辞退者“不得损害原单位经济权益和技术权益”等应履行的义务。

显然,这个关于事业单位辞退员工的规定是依据《劳动法》中关于解除劳动合同的相关规定来制定的,其内容完全符合事业单位人事管理的需要,既合法,又合理。但是,现实情况却是,很少有事业单位真正辞掉了“多余或不胜任的人员”。原因是多方面的,其中主要的就是我国市场化人才流动机制尚未建立,加之养老保险、失业保险等社会福利体系尚未健全,社会条件和外部环境很难让被辞退的人员再找到合适的工作,因此一旦失去工作,生活就很难有保障。在这种情况下,由上访告状导致的一起起事件,使得原单位被迫将其召回,重新安置。结果就是辞退规定在事业单位无法操作,难以执行。可见,事业单位性质的科研机构要想真正获得用人自主权,不能只靠政府下发的一两个文件,还需要全社会方方面面的配套改革,只有当全社会的人力资源配置完全市场化,事业单位的人事管理才能真正走上自主化道路。

2.事业单位专业技术人员工资制度改革

自1985年实行国家机关和事业单位工资制度改革以来,废除了旧的等级制工资制,实行以职务工资为主的结构工资制,即工资=基础工资+职务工资+工龄津贴+奖励工资。这一制度在当时起到了积极的作用,但没有体现出事业单位的自身特点,不能适应经济体制改革和市场经济的需要。因此,结合机构改革和事业单位在市场经济条件下的发展特点,国家对机关和事业单位的工资制度又进行了全面改革。

1993年10月,国务院下发了《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》。这次改革的主要内容是,机关和事业单位工资制度相互脱钩,机关实行职级工资制。事业单位依据科学分类,不同类型、不同行业特点实行不同的工资制度。根据国家拨款方式的不同,事业单位分为三种类型:全额拨款单位,执行国家统一的工资制度和工资标准；差额拨款单位,实行工资总额包干,按照国家工资制度执行；自收自支单位,实行企业工资制度。

根据事业单位工作特点的不同,这次改革划分出五种类型的专业技术人员工资制度,分别为:专业技术职务等级工资制,专业技术职务岗位工资制,艺术结构工资制,体育津贴、奖金制,行员等级工资制,其中涉及科技人才的主要是专业技术职务等级工资制和专业技术职务岗位工资制。

专业技术职务等级工资制是指,工资=专业技术职务工资+津贴,主要是针对教育、科研、卫生、农林等事业单位；专业技术职务岗位工资制是指,工资=专业技术职务工资+岗位津贴,主要是针对地质、测绘和交通、海洋等工作条件艰苦、流动性大等特点的事业单位。这两种工资制的职务工资标准是按照专业技术职务序列设置的,属于固定部分；专业技术职务等级工资制的津贴是与实际工作数量和质量挂钩,属于活的部分,遵循多劳多得、少劳少得、不劳不得的原则发放；专业技术职务岗位工资制的津贴是按岗位设定标准,在什么岗,发什么津贴,岗位变、津贴跟着变。

与1985年的结构工资制相比,这次的事业单位工资制度改革是遵循了分类管理的原则,不同特点的工作,按不同方式分配工资,这看上去更加科学、更加公平,激励作用更大。但是事实上在执行的过程中,没有哪个事业单位是“活用”津贴的,真正做到给多干的多发,给没干的不发,基本上还是平均发放。原因就在于缺乏有效合理的考核机制,没有衡量津贴发放的统一标准,所以事业单位的“大锅饭”依然存在。

这次工资改革虽然不能彻底消除“大锅饭”问题,但是在其他方面有所突破,比如制定了正常增资制度和地区津贴制度。建立正常增资制度,使工作人员的工资不但随着职务、级别的晋升而增加,还随着工作年限的增长而增加,并且国家会根据经济的发展和生活费用的增长来定期调整工资标准。这项制度有利于解决多年以来,事业单位的工作人员只能靠晋升职称来提高工资待遇的困境,可以给“职称热”降温。实行地区津贴制度,就是根据各地区的自然环境、物价水平等因素,对因客观条件形成的工资差距进行补贴。一方面,我国艰苦边远地区由于自然环境恶劣,人才流失严重,对当地的工作人员发放补贴有利于发挥工资的补偿和导向作用；另一方面,在市场经济蓬勃发展的时期,企业因效益好而工资高,导致与事业单位的工资水平不断加大,实行地区附加津贴可以缩小事业单位与企业的工资差距,有利于稳定事业单位的人才队伍。这两项制度打破了一成不变的工资标准,使事业单位的工资水平与经济发展相联系,对留住人才起到一定的保障作用。

3.事业单位专业技术人员考核制度

事业单位工作人员的聘任、晋升、辞退和调整工资待遇,都需要依据严格的考核制度才能实施。虽然国家始终强调要对事业单位的工作人员实行定期考核,但却一直没有建立起统一的考核制度,各单位的员工考核流于形式,缺乏效力,不足以作为人员的聘任、晋升、辞退和调整工资待遇的依据。因此,1995年,人事部下发了《事业单位工作人员考核暂行规定》,对考核的内容和标准、考核的方法和程序、考核结果的使用以及考核的组织管理作了明确规定。从此,我国事业单位的考核制度得以规范化,对科技人才发挥了一定的激励作用。虽然,有不少单位将考核结果与人员聘任和职务晋升挂钩,但是,将考核结果与人员辞退、工资调整挂钩的单位却不多。

4.科研事业单位人事制度改革

20世纪末期我国事业单位的人事管理制度,相对于改革开放初期已有很大改进,僵化的管理模式已渐消除,但是人员能进难出、职务能上难下、工资能升难降的局面依然没有打开,更深层次的人事制度改革势在必行。2000年3月,中共中央组织部、人事部、科学技术部联合下发了《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》。这是一次专门针对自然科学与技术类科研事业单位的人事制度改革,是在经过了十多年的科技体制改革之后,对科技人才管理制度的一次全面改进和提升。这次改革的亮点是“建立科研机构人员规模宏观调控制度”,目的是优化科研机构内部结构和学科队伍配置。除此之外,改革还涉及领导任用制度的完善,用公开选聘、职工选举、主管部门聘用等多种形式代替单一的任命制；在用人制度方面,实行岗位管理和公开招聘,建立未聘人员分流安置制度等。总体来看,这次改革的方向是正确的,但是在实际操作中存在一定的难度,改革措施不得力,直接导致改革效果不佳。

(二)百千万人才工程——科技领军人才培养政策的实施

为应对21世纪知识经济的挑战,适应社会主义市场经济的要求,我国的科技人才培养政策在进一步完善高等教育、博士后管理、专业技术人才的继续教育的基础上,重点加强了对高层次科技人才的培养和选拔,从“普遍培养”转向“重点选拔”。这说明我国政府开始重视领军人才的引领示范作用,并积极采取措施扩大高层次人才队伍。这一举措是“依靠、面向、攀高峰”原则的具体体现。

现代科学研究,需要优秀的学术带头人,领导一个结构合理的学术梯队,形成一个集约化的研究群体,其关键是选择和培养优秀的学术带头人。1995年6月,国务院办公厅转发人事部、国家科委、国家教委、财政部《关于培养跨世纪学术和技术带头人的意见》,提出“争取20世纪末在我国科学技术发展的主要学科和技术领域形成一支结构合理、高效精干的学术和技术带头人队伍,从整体上提高我国专业技术队伍的素质。”^[28]显然这是一项紧迫的任务,1995年到2000年只有5年时间,要在这么短的时间里培养出一支进入世界科技前沿的人才队伍,足见这支队伍对迎接知识经济时代的重要性。

1995年11月,为高效组建领军人才队伍,人事部、国家科委、国家教委、财政部联合拟定了《“百千万人才工程”实施方案》(以下简称《实施方案》),确定了培养跨世纪学术和技术带头人政策的落实措施。该项工程由人事部、国家科委、教育部、财政部、国家计委、中国科协、国家自然科学基金委员会7个部门联合在全国范围内组织实施。

改革开放以来,我国中青年专业技术人才尤其是学术和技术带头人,相对于经济和社会发展的需要来说还十分缺乏,“百千万人才工程”就是针对此问题而实施的一项中青年高层次人才培养工程；是根据国家科技发展规划和经济社会发展需要制定的,其宗旨是到2000年,在对国民经济和社会发展影响重大的自然科学和社会科学领域,造就一批跨世纪的学术和技术带头人及后备人选。“百千万人才工程”将培养对象分为三个层次:“第一层次:上百名能进入世界科技前沿,在世界科技界有较大影响的杰出青年科学家；第二层次:上千名具有国内先进水平,保持学科优势的学术和技术带头人；第三层次:上万名在各学科领域里有较高学术造诣、成绩显著、起骨干或核心作用的学术和技术带头人后备人选。”^[29]其中,第一、第二层次是国家级人选,第三层次是省级人选。

按照先选拔、后培养的步骤,“百千万人才工程”分两个阶段进行实施。第一个阶段:到1997年遴选和掌握六千名或更多30-40岁左右的优秀人才,作为重点培养对象；第二个阶段:到2000年,在对国民经济和社会发展影响重大的大约50个一级学科和500个左右二级学科门类中,造就一批国内一流或具有世界水平的专家、学者,使他们成长为各个学科领域的跨世纪的学术和技术带头人,从而改善我国专业技术带头人队伍的结构^[30]。

关于培养对象的选拔,《实施方案》制定了学位要求:博士或硕士；年龄要求:45周岁以下,并对第一、二层次的人选制定了明确具体的要求。选拔范围主要在国有企事业单位,以“中国青年科技奖获得者、回国工作的海外高层次留学人员、获国家杰出青年科学基金资助者、省部级以上科研课题和国家级工程项目的主持人或主要参与者、以及有突出贡献中青年科学、技术、管理专家等”^[31]作为重要遴选对象,重点是放在“关系国民经济和社会发展关键学术技术领域涌现出来的具有发展潜力的优秀人才,以及适应我国加入世界贸易组织新形式要求的信息、金融、财会、外贸、法律和现代管理等急需的高级专门人才”^[32]的选拔上。

在人选的培养措施方面,《实施方案》将对跨世纪学术和技术带头人的培养与继续教育、出国研修、博士后培养、加大国家青年科学基金项目资助力度等结合起来,利用国家重点(开放)实验室、工程(技术)研究中心、重点学科点等较好的工作条件,结合各项科技计划、国家重大建设项目的实施等平台,通过吸收人选参与国家、省市区、部门的重大科研、生产项目,提高他们的科研和组织管理能力；吸收他们参加各类学术委员会、学术团体、评审委员会的活动,赋予他们充分的科研自主权,让他们经受锻炼,不断增长知识和才干^[33]。

除了培养措施,《实施方案》还制定了一系列的优惠政策,主要有:加大对人选的经费支持力度,包括科研课题经费补贴和著做出版补贴,以及对进修和开展学术交流的资助；鼓励人选跨地区、跨部门调动；给予政府特殊津贴；解决住房等生活问题^[34]。

1996年,“百千万人才工程”第一批人选产生,共683名^[35]。到1999年5月,“百千万人才工程”共产生人选1077人^[36],各省市、各部门的重点培养、资助对象数万人,基本形成了一个多层次的学术和技术带头人梯队。到2002年,入选该工程的各类人才万余名,形成了分层次、多渠道培养造就优秀年轻人才的工作体系,有力地推动了全国高层次专业技术人才队伍建设。

“百千万人才工程”的实施对我国科技人才队伍建设意义重大。一是形成了海内外高层次青年人才聚集的战略高地,促进了青年人才的加速成长,在一定程度上缓解了我国学术和技术带头人队伍青黄不接的困难局面,对推动我国高层次人才队伍建设具有战略意义。

二是有力地推动了青年人才不断涌现、脱颖而出的竞争机制的形成。一方面,“百千万人才工程”的各种培养措施,尤其是倡导在实践中培养的做法,给青年人才发挥自己的聪明才干提供了广阔的历史舞台；另一方面,“百千万人才工程”对入选人员实行跟踪管理,遵循统一规划、分级实施、分类考核、依靠专家的原则,对入选人员的德、能、勤、绩,主要是业务能力和被批准为人选后所取得的工作实绩进行严格考核,实行动态管理,择优汰劣,这促进了人选不断向上、奋发进取、锐意创新。

三是促进了分层次、多渠道、自下而上的人才培养工作体系的初步形成。各地区、各部门对“百千万人才工程”各项工作的积极性很高。以此为龙头,全国绝大多数地区和部门都在开展人才资源调查研究的基础上,根据本地区、本部门的实际情况制定了跨世纪人才培养规划,实施了各具特色的人才培养工程,掌握和联系了一批各层次的跨世纪人才,促进了多层次学术、技术梯队合理结构的逐步形成。

进入21世纪,中共中央提出建设创新型国家和实施人才强国战略。为适应新世纪、新形势,人力资源社会保障部于2001年制定了《2002-2010年新世纪百千万人才工程实施方案》,此后又于2011年出台《国家百千万人才工程实施方案》,提出从2012年起,用10年时间,选拔培养4000名左右“百千万工程”国家级人选,重点选拔培养瞄准世界科技前沿,能引领和支撑国家重大科技、关键领域实现跨越式发展的高层次中青年领军人才。百千万人才工程由过去的主要在国有企事业单位中选拔扩大到面向各类企事业单位,为非公领域专业技术人才发展畅通渠道；并支持工程人选自主组建创新团队,在选题立项、科研管理、人才配置等方面给予更多自主权。

除“百千万人才工程”以外,培养跨世纪学术和技术带头人政策的配套措施还包括《关于重点资助优秀回国人员开展科技活动的通知》(人调发[1995] 114号),资助100名优秀留学回国人员开展科技活动,资助金额每人10万元的政策。

(三)双向选择——科技人才流动制度的改革

社会主义市场经济体制建立以来,市场在人才资源配置中日益发挥出积极的基础性作用,改变了过去“计划的、被动的、单向的”政府调配人才资源的方式,逐渐形成“合理的、主动的、双向的”市场配置人才资源的方式,人才与单位、人才与职位之间的匹配程度逐渐提高,从而提高了人才能力发挥及价值实现的可能性,有效促进了经济的发展。

1.人才市场的建立

随着科技体制改革的深入和非公有制经济的迅速发展,人才就业形式呈现出多样化的局面,以“双向选择”为特征的人才流动日趋活跃,市场调节范围不断扩大,各级各类人才交流机构发挥了社会化服务的作用,促进了人才合理流动,为人才市场的发育奠定了基础。但是从总体上看,人才资源还没有得到充分利用,人才短缺与积压浪费并存的现象依然存在,通过市场配置人才资源的机制尚未形成,影响了人才与其他生产要素的合理配置。因此1994年8月,中共中央组织部、人事部下发了《加快培育和发展我国人才市场的意见》。该意见对我国人才市场发展的指导思想、目标原则作了说明,主要从确立市场主体、发挥调节作用、健全服务体系和保障制度、加强宏观调控等四个方面提出意见和要求,使市场在人才资源配置方面起基础性作用。

人才市场是按照市场规律对人才资源进行配置和调节的一种机制,是人才劳动力交换关系和交换场所的总和。市场的主体是买方和卖方,人才市场的主体是用人单位和人才,当二者能够作为独立的商品经济活动主体出现在市场上时,才能形成交易。那么只有落实个人择业自主权和单位用人自主权,打破原来的人才的单位所有、部门所有制,使人才和单位能够双向选择,才能实现人才合理流动、合理配置,合理使用。因此,《加快培育和发展我国人才市场的意见》中提出在企事业单位建立聘用关系,建立和完善辞职、辞退制度,这就打通了人才进出单位的渠道,使人才可以顺利的流入和流出。

要发挥市场对人才资源的配置作用,只放开现有企事业单位的人才资源还不够,还要从人才输出的源头放开。那就是要让高校毕业生进入人才市场,自主择业,由市场分配。因此,《加快培育和发展我国人才市场的意见》中提出建立毕业生和留学生的自主择业制度,使其与用人单位在一定范围内双向选择。这项意义非常的改革在后面会详细分析。

人才一旦流动起来,就会产生诸多新的问题。比如人事档案问题,档案是从事人事、劳动、社会保障工作者考察一个人工作经历、文化程度、思想品德、业务专长、工作能力和工作业绩令人信服的证据；是个人求职择业,维护权益享受社会保障等方面的法律、政策凭证,这些都与劳动者职业发展社会活动密不可分。以前人才在一个单位一干就是一辈子,档案自然由单位的人事部门管理,但是当人才离开原单位没有找到新单位的时候,或是出现经常换单位的情况,人事档案应如何管理呢?为应对人才流动出现的新问题,《加快培育和发展我国人才市场的意见》提出对人事档案管理的体制、内容、方法等方面进行相应的改革,加强和完善流动人员的档案管理工作。随后1996年12月中共中央组织部、人事部下发了《流动人员人事档案管理暂行规定》,对流动人员人事档案的范围,管理机构,档案的收集、整理、利用和转递、保管做出具体规定。明确了流动人员人事档案管理是深化人才公共服务的重要职责和内容,其目的是在保证档案的真实性、完整性、有效性以及档案安全的基础上,很好地利用档案,让广大用人单位及人才平等的享有更多的、物有所值的政策性、制度性人事服务。因此,如何借助档案管理这个平台,积极开拓开展人事代理服务,使托管档案的单位和个人依法享受国家在社会保障、户籍、党务等各种社会管理和服务,是当时人才流动服务机构探索和实践的主要工作之一。

《加快培育和发展我国人才市场的意见》还提出要重视人才信息业的发展,实现信息手段现代化,建立全国性的人才供求信息网络等意见。

建立人才市场,就需要制定运行规则,规范市场行为。1996年1月,国务院人事部下发了《人才市场管理暂行规定》,规范了人才市场中介组织的审批制度,明确了设立人才市场中介组织的条件和审批程序,界定其业务范围；并规范了举办人才交流会的条件、审批制度和审批程序；还对人才招聘、应聘的管理,对招聘单位的资格认定做出规定。2001年人事部、国家工商行政管理总局联合发布了新的《人才市场管理规定》,使人才中介服务机构的审批、从事人才中介服务的范围、用人单位招聘和个人应聘、人事代理以及与之相关活动的管理规定更加规范。与1996年相比,增加了对互联网人才信息中介服务的管理,以及外国公司在中国境内从事人才中介服务活动的管理,同时对违反规定的行为明确了相关的经济上和行政上的处罚措施。《人才市场管理规定》于2005年修正后,一直沿用至今。

进入21世纪以后,为适应新形势,中共中央对人才市场的管理又出台了新的文件,即2004年国务院发布的《关于加快发展人才市场的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出新时期我国人才市场的发展目标,即“遵循市场发展规律,健全与其他要素市场相贯通的人才市场运行机制；加强调控与监管,建立与社会主义市场经济体制相适应的比较完善的人才市场管理体制；按照法制建设要求,营造公平透明、竞争有序、规范运作、恪守诚信的市场环境；健全以市场需求为导向,与政府公共服务相配套的专业化、信息化、产业化、国际化人才市场服务体系。”^[37]《意见》中明确地指明了创新是发展我国人才市场的主要思路,并将创新精神贯穿整个《意见》,提出了加快发展人才市场的13条政策和措施,主要集中在推进人才市场管理的体制创新；强化人才市场运行的机制创新；注重政府管理能力的创新；引导人才市场的服务创新等方面。《关于加快发展人才市场的意见》对推动我国人才市场各项工作的全面展开,开创我国人才市场建设和发展的新局面具有重要意义。

正是在一系列有关人才市场的政策指导下,我国人才市场建设始终以为经济社会发展提供人才保障作为根本任务,以推动人事代理、人才交流为重点,服务于人事制度改革,服务于人才资源的市场化配置,服务于多种经济成分和社会各类用人单位对人才的需求,服务于广大人才在新的用人环境下的就业和流动,成为无数企业成长壮大、万千人才职业生涯不可或缺的社会细胞。

2.高校毕业生就业制度改革

早在新中国成立之初,中共中央就制定了高校毕业生的分配制度:由中央和地方政府统一分配应届毕业生的工作单位。1950年,当时的政务院发出《为有计划地合理地分配全国公私立高等学校今年暑期毕业生工作的通令》,提出对高校毕业生实行有计划的统筹分配；1951年发布的《关于改革学制的决定》,再次规定高校毕业生的工作由政府分配。

改革开放以来,国家仍然沿袭了这一制度。1981年,“文革”后的第一批大学生面临毕业之际,国务院批转了原国家计委、国家教委《关于改进1981年普通高等学校毕业生分配工作的报告》,要求对毕业生按照国家统一计划分配:国家教委直属院校毕业生由国家负责面向全国分配；部委主管院校,毕业生由各部委在本系统、本行业内分配；省属院校的毕业生主要由各省市自治区负责面向本地区分配。

毕业生分配工作的程序是,原国家教委联合其他部门,根据国有企业、政府机关、事业单位等用人需要,制订分配计划,然后下发给各个高校,高校根据这张表格,再推荐合适的人选。在这种分配工作的过程中,用人单位和毕业生之间没有相互了解的渠道,全凭教育部和学校的“安排”,就像旧时的婚姻一样,在结婚前双方是互不知晓的。

于是“盲从”成了高校毕业生的就业观。“我是革命的一块砖,哪里需要哪里搬”成为当时的流行语。在人才奇缺的情况下,用人单位没有挑选权,毕业生无所谓自主权。在没有选择的情况下,接受被安排好的工作是大多数人的唯一选择。

改革开放方兴未艾,市场经济地发展如火如荼。北京、上海、深圳、广州等大城市的外企越来越多,民营企业、私人工厂也纷纷建立。由于教育部的分配指标,只包括政府机关、事业单位、国有企业等单位,外企和民企尚不在列。这些企业和工厂几乎招不到大学毕业生,他们只能用那些辞职的人,或者没有上过大学的人。因此,打破这个僵局的一道国家行政命令呼之欲出。

1989年,国务院批转了原国家教委的《关于改革高等学校毕业生分配制度的报告》,并下发了《高等学校毕业生分配制度改革方案》。《关于改革高等学校毕业生分配制度的报告》提出高校毕业生分配制度改革的目标是,在国家就业方针政策指导下,逐步实行毕业生自主择业、用人单位择优录用的双向选择制度,逐步把竞争机制引向就业市场。

挡在毕业生和用人单位面前的大门终于被打开了,从此毕业生可以直接参与到求职过程中,行政命令不再过多干预毕业生择业,就业的两个主体可以面对面地沟通,用人单位和毕业生手中都有了选择权。

随着教育体制改革的逐步深入,适应社会主义市场经济发展要求,1994年,原国家教委又出台了《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》,提出国家不再以行政分配而是以方针政策为指导,以奖学金制度和社会就业需求信息引导毕业生自主择业。1996年,人事部又下发了《国家不包分配大专以上毕业生择业暂行办法》,规定了毕业生择业的具体程序,以此加强国家对毕业生资源的配置、使用、开发的管理工作。我国的高校毕业生分配制度就此终结,“找工作”代替了“包分配”。当时来看,这不仅是一种进步,而是一次变革。现在来看,找工作难的困境使大学生产生了对“包分配时代”的向往。这显然是错误的,是缺乏自信的表现。社会不可能倒退,高校毕业生只有认清自己、跟上时代的步伐,才能在竞争激烈的社会上找到安身立命的一席之地。

(四)建立职业资格制度——科技人才评价政策的转型

1986年,我国实施的职称改革是将职称评定与人才聘用合二为一的专业技术职务聘任制。该制度实施十多年来,对于稳定和发展专业技术人员队伍、调动专业技术人员的积极性和创造性,都起了积极的作用。但随着我国市场经济体制的建立,该制度就不可避免的表现出一些缺陷和不足。为解决专业技术职务聘任制在现实中出现的问题,适应社会主义市场经济体制的需要,我国的科技人才评价体制由职称评定一种方式发展成职称评定与职业资格认定两种评价手段,使人才评价更加全面和科学。

1.建立专业技术人员职业资格制度

20世纪90年代以来,国内出现少数地区和部门自行建立职称系列,或改变职称改革工作管理体制的情况,从而致使职称改革工做出现混乱局面。为制止和纠正这些错误做法,1995年,国务院下发了《关于加强职称改革工作统一管理的通知》。《通知》要求职称改革工作必须集中统一领导,加强统一管理,不允许自行建立和变相建立职称系列；并将原国务院职称改革领导小组的工作交由人事部承担。最为重要的就是,《通知》指出要建立专业技术人员职业资格制度,开展专业技术资格评定及考试工作。

从现实层面来看,当时我国的职称系列有29个,除自然科学、社会科学、农林等以外,还包括一些社会通用性强、事关公共利益、社会责任加大的专业,如建筑、医药、金属焊接等。按照国际惯例,这些特殊专业应从现行的职称系列中分离出来,建立职业资格制度,通过专业考试,而获得执业资格。从理论层面来看,一直以来我国普遍实行的职称制度是对人才工作水平和能力的评价,但是人才评价不只包括对工作水平和能力,还应包括对工作潜力的评价,即素质评价,这就是职业资格考评和职业技能鉴定。因此,无论是从现实层面,还是从理论层面,我国都应该建立专业技术人员职业资格制度。1994年,劳动部和人事部联合下发了《职业资格证书规定》。随后1995年,人事部又下发了《职业资格证书制度暂行办法》,将职业资格分为从业资格和执业资格,并规定通过考试取得,实行注册登记制度。建立职业资格制度是对我国人才评价体系的完善,使人才管理部门能够更加全面的了解、使用人才。此后2004年,劳动和社会保障部又下发了《关于健全技能人才评价体系推进职业技能鉴定工作和职业资格证书制度建设的意见》,更加全面的完善了我国的职业资格证书制度。

2.完善职称制度

除了建立专业技术人员职业资格制度以外,我国政府还对职称评定制度加以完善,主要是扩大职称的覆盖面,将农民技术人员和民营科技企业人员纳入到职称评定范围内。1991年,农业部下发了《农民技术人员职称评定与晋升暂行规定》,规定了参评人员为在农村生产第一线从事种植业等行业的农民技术人员；并规定了农民技术人员技术职称的等级定为:农民技术员、农民助理技师、农民技师、农民高级技师等四个等级；以及学历、技术和实际成绩等不同级别的评定条件；还规定了获得技术职称的农民技术人员享有的权利和义务。给农民技术人员评职称,其意义不只是提高了他们的物质待遇,更重要的是提升了农民科技人才的社会地位和认可度,可以吸引更多的青年科技人才从事农业生产和技术推广,从而推动我国农业的科技化发展。

1995年,人事部、国家科学技术委员会联合下发了《关于民营科技企业人员评定专业技术职称(资格)有关问题的通知》,要求根据国家统一制定颁发的有关专业技术资格评审条件,对民营企业的科技人员进行社会化评审,以确定其职称等级。与事业单位不同的是,民营企业中获得职称证书的专业技术人员,由本企业自主聘用,其职务与待遇由单位决定,而不是遵照国家事业单位的工资标准。这属于评聘分开,由国家来评,由企业来聘,显然符合科技企业发展的要求,既使企业用人有据可依,又不会完全被职称所束缚,相对于事业单的评聘结合更加灵活,更有利于人才积极性的发挥。

1995年,人事部下发了《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》,要求“提高高教、科研、工程、农业、卫生系列高级专业技术职务人员中青年人员所占的比例,大胆选拔35岁左右的优秀青年科技人员担任正高级专业技术职务。”^[38]这一政策是为了配合国家提出的“造就跨世纪学术和技术带头人”宏伟目标而制定的,其目的是带动新一代青年科技人员快速成长,破除论资排辈和解决“人才队伍年龄结构不合理”等问题。这项政策对青年科技人才的激励作用是显著的,对企事业单位突破年龄上的用人障碍也起到一定作用。

(五)国家科技奖励体系形成——科技人才激励政策的转型

这一阶段的科技人才激励政策的最大特点就是整合,中共中央将多个科技奖励政策整合到一起,形成一个相对完整的科技奖励体系。在科技成果转化方面,除了传统的奖励机制之外,国务院相关部门还制定了一系列的法律法规,采取制度激励,更有力地促进科技成果的转化。

1.国家科学技术奖励体系的形成

我国的科学技术奖励体系的形成经历了一个由分散到整合过程,是科技奖励制度的一次改革。1993年颁布的《中华人民共和国科学技术进步法》确立了国家科学技术奖励的法律地位,其中的第八章是专门关于科学技术奖励的规定,由此推动了我国科学技术奖励的法制化建设。

1995年12月14日,国家科委第33次委务会议通过《国家科学技术奖励评审委员会章程》,调整了国家科技奖励评审机构的设置,将“三大奖”——国家自然科学奖、技术发明奖、科技进步奖合并为一个评审委员会,并采用“两级三审”的评审制度。“两级”即:国家科学技术奖励评审委员会和国家科学技术奖励学科(专业)评审委员会；“三审”即:初审、复审、终审。这奠定了现行科技奖励制度的基础。

随着社会主义市场经济体制的建立,原有的科技奖励制度又面临着许多新的矛盾:奖励名目繁多、重复设奖严重；奖励数目过多,获奖质量下降。这就造成了,“该奖励的未奖,不该奖的奖了”,“奖励了一小批,挫伤了一大片”。由此导致奖励的激励作用减弱；奖励与社会、经济发展脱节,促进技术创新、成果转化和高科技产业化的导向作用不强等等。科技奖励制度不适合市场经济要求是影响其激励功能的最重要障碍因素,因此科技奖励制度已到了非改不可的时候了。

1999年,国务院对科技奖励制度进行重大改革,国务院办公厅转发了科技部《科学技术奖励制度改革方案》。改革的内容有:调整奖项设置、奖励力度、评价标准和评审办法等,(1)设立国家最高科技奖,主要奖励在当代科学技术前沿取得重大突破,或者在促进科学技术发展中有卓越建树,或在科学技术创新、科学技术成果转化和高新技术产业化中,创造了巨大经济效益或者社会效益的中国科学技术工作者。每年奖励人数不超过两名,获奖人选经国务院批准后,报请国家主席签署并颁发证书和奖金。个人奖金额为500万元。其中,50万元属获奖者个人所得,用于改善生活条件；450万元由获奖者自主选题,用作科学研究经费。自2000年首次颁奖以来,截至2008年年底,共有14位杰出的中国科学技术专家获得此项殊荣^[39]。这是我国科技界的最高奖项,可谓是中国的诺贝尔奖,是科技人才毕生的追求和梦想,其激励作用不言而喻。

(2)提高奖励质量,贯彻少而精原则。《科学技术奖励制度改革方案》要求各省、自治区、直辖市只设立一项省级科技奖,不再设其他奖项。国务院有关部门根据国防、国家安全的特殊情况,可以设立部级科技奖。

(3)调整奖励的等级和数量。《科学技术奖励制度改革方案》规定国家自然科学奖、技术发明奖、科技进步奖只设一、二等奖,取消了原来的特等奖和三、四等奖；同时奖励的总数量也由原来的800多项减少到400项以内^[40]。

(4)增大奖金额度,国家自然科学奖、国家技术发明奖、国家科技进步奖的奖金额度统一调整为一等奖9万元,二等奖6万元^[41]。

1999年5月23日,国务院发布了《国家科学技术奖励条例》。同年12月26日,科技部发布了配套的《国家科学技术奖励条例实施细则》。我国现代国家科技奖励体系正式确立。此后,《国家科学技术奖励条例》在2003年进行过一次修订,《国家科学技术奖励条例实施细则》经过2004年和2008年两次修改,之后沿用至今。

新中国成立50年来,省部级科技奖励和社会力量设奖从无到有,成效十分显著。特别1999年国家科技奖励改革后,省、部级科技奖励和社会力量设奖得到了长足发展。1999年12月,科技部发布了《省、部级科学技术奖励管理办法》,也称2号令,各省市根据自身情况对本地方的科技奖励工作进行了相应的改革和完善,设奖数量大幅度减少,获奖项目质量明显提高。目前我国除港澳地区外,有32个省区(含新疆生产建设兵团)和5个计划单列市设立了省级地方科学技术奖。省部级科技奖励的实施,对促进地方和部门的科技和经济、社会发展起到了显著的推动作用,同时也丰富了我国的科技奖励体系。

经过50年的不断探索发展,我国的科学技术奖励制度日臻完善,形成了独具中国特色的激励体制,奖励了大批重大科技成果,更好地发挥了科技奖励的激励和导向作用,充分体现了国家发展的战略导向。

2.科技成果转化的激励政策

一项新的科技成果被研发出来以后,只有将其转化到生产实践中,才能发挥它的经济价值。科技成果的商业化对经济增长有着巨大的推动作用。促进科技成果转化、加速科技成果产业化,已经成为目前世界各国科技政策的新趋势。

科技成果的转化可以依靠科技人员自创企业使其成果商品化,或者通过高校、科研机构与企业开展人才交流或合同研究,以及各类科技中介机构来实现。由于我国科技体制存在一个很大的弊端,就是大量的科研机构独立于企业之外,长期形成了科技与经济相分离的局面,所以,有大量的科技成果难以转化的问题。20世纪末期在我国,以科技进步为主的内涵式扩大再生产,还没有成为企业发展战略的主流,企业很少将科技成果寓于产品开发和发展生产之中,企业还没有成为科技成果转化和推广过程中的重要主体。另外,科技中介机构虽大量涌现,但尚不成熟,对推动技术市场化作用有限。

为引导高校、科研机构、企业和科技中介机构加强科技成果的转化,促进科技市场化、产业化,我国政府相继制定了促进科技成果转化的相关的政策法规。

(1)《中华人民共和国促进科技成果转化法》

《中华人民共和国促进科技成果转化法》自1996年10月1日起施行,包括总则、组织实施、保障措施、技术权益、法律责任、附则等七章。该法律制定的目的是为了促进科技成果转化为现实生产力,规范科技成果转化活动,加速科学技术进步,推动经济建设和社会发展。

《促进科技成果转化法》规定了科技成果转化活动应当遵循自愿、互利、公平、诚实信用的原则,依法或者依照合同的约定,享受利益,承担风险。科技成果转化中的知识产权受法律保护。还规定了国家和各地方优先安排和支持的科技成果转化的项目应具备的条件,以及科技成果转化的方式等^[42]。该法律的实施对我国的科技成果转化起到了极大的推动作用。各类科技成果被大量转化到生产实践中,极大地促进了我国经济建设的飞速增长和社会的快速发展。

(2)《关于促进科技成果转化的若干规定》

为了鼓励科研机构、高校及其科技人员研究开发高新技术,转化科技成果,发展高新技术产业,1999年3月,我国科技部等国家有关部门出台了《关于促进科技成果转化的若干规定》。该法规包括鼓励高新技术研究开发和成果转化,保障高新技术企业经营自主权,为高新技术成果转化创造环境条件等三个方面,共12条规定。

该规定鼓励科技人员在完成本职工作的前提下,在其他单位兼职从事研究开发和成果转化活动；还规定国有科研机构、高等学校的科技人员可以离岗创办高新技术企业,并且要求实行人员竞争上岗的科研机构、高等学校,要允许离岗人员在单位规定的期限内(一般为两年)回原单位竞争上岗,保障重新上岗者享有与连续工作的人员同等的福利和待遇。科技人员兼职和离岗期间的工资、医疗、意外伤害等待遇和各种保险,原则上应由用人单位负责。该规定还提出,允许国有和集体性质的高新技术企业吸收本单位的业务骨干参股,以增强企业的凝聚力；企业实行公司制改造时,允许业务骨干作为公司发起人^[43]。

(3)《关于以高新技术成果出资入股若干问题的规定》

为了规范以高新技术成果出资入股行为,促进高新技术产业的发展,原国家科委、国家工商行政管理局于1997年7月4日联合制定了《关于以高新技术成果出资入股若干问题的规定》。该规定共15条,包括高新技术成果出资入股不应超过公司注册资本的35%的比例范围；并规定微电子科学和电子信息技术等11个领域作为高新技术的认定范围；还对出资入股的高新技术成果应当符合的条件作了说明^[44]。该规定的颁布,对于我国高新技术成果的转化和推广起到了极大的推动作用。

(4)《国家科技成果推广项目奖励暂行规定》

为了贯彻科教兴国战略和可持续发展战略,加速科技成果向现实生产力转移,促进科技成果推广工作的发展,根据《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国促进科技成果转化法》《中华人民共和国科学技术进步奖励条例》,原国家科委于1998年2月10日发布了《国家科技成果推广项目奖励暂行规定》。该规定的奖励范围是:将成熟、适用的先进科技成果大规模地推广应用于国民经济建设和社会发展事业,并取得显著经济效益、社会效益和生态效益的推广项目。推广项目的奖励等级按照项目的推广规模、推广效益、推广机制创新和对行业或产业技术进步的推动作用进行综合评定。该规定加大了国家科技进步奖中对科技成果推广项目的奖励力度,为其他科技成果转化和推广的奖励提供了经验和借鉴。

【注释】

[1]国家科学技术委员会政策法规与体制改革司.中华人民共和国科学技术法规选编.中国法制出版社,1995版,10页。

[2]同上。

[3]同上。

[4]国家科学技术委员会政策法规与体制改革司.中华人民共和国科学技术法规选编.中国法制出版社,1995版,13页。

[5]国家科学技术委员会政策法规与体制改革司.中华人民共和国科学技术法规选编.中国法制出版社,1995版,13页。

[6]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,349页。

[7]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,346页。

[8]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,347页。

[9]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,359页。

[10]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编:中册.北京:中央文献出版社,2011版,348页。

[11]知识创新是指通过科学研究(包括基础研究和应用研究)获得新的自然科学和技术科学知识的过程,它既是技术创新的基础,也是新技术和新发明的源泉,还是促进科技进步和经济增长的革命性力量。知识创新系统是国家创新体系的组成部分,是由与知识的生产、扩散和转移相关的机构和组织构成的网络系统。知识创新系统的核心是国立科研机构和教学科研型大学,还包括其他高等教育机构、企业科研机构、政府部门和起支撑作用的有关基础设施。知识创新系统的主要功能是知识的生产、传播和转移。

[12]中华人民共和国科学技术部.中国科技发展60年.北京:科学技术文献出版社,科学出版社, 2009版,228页。

[13]中华人民共和国科学技术部.中国科技发展60年.北京:科学技术文献出版社,科学出版社, 2009版,228页。

[14]中华人民共和国科学技术部.中国科技发展60年.北京:科学技术文献出版社,科学出版社, 2009版,229页。

[15]中国科学院知识创新工程[EB/OL].百度百科.http://baike.baidu.com/view/4824156.htm? fromtitle=知识创新工程&fromid=4152136&type=syn

[16]中国科学院知识创新工程[EB/OL].百度百科.http://baike.baidu.com/view/4824156.htm? fromtitle=知识创新工程&fromid=4152136&type=syn

[17]同上。

[18]中华人民共和国科学技术部.中国科技发展60年.北京:科学技术文献出版社,科学出版社, 2009版,234页。

[19]中华人民共和国科学技术部.中国科技发展60年.北京:科学技术文献出版社,科学出版社, 2009版,236页。

[20]985工程[EB/OL].360百科.http://baike.so.com/doc/5363675.html

[21]中华人民共和国科学技术部.中国科技发展60年.北京:科学技术文献出版社,科学出版社, 2009版,197-198页。

[22]中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要(1991-2000)[EB/OL].-科技-人民网.http://scitech.people.com.cn/GB/126054/139358/140048/8439044.html

[23]中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要(1991-2000)[EB/OL].-科技-人民网.http://scitech.people.com.cn/GB/126054/139358/140048/8439044.html

[24]全国科技发展“九五”计划和到2010年长期规划纲要(汇报稿)[EB/OL].-科技-人民网. http://scitech.people.com.cn/GB/126054/139358/140048/8439100.html

[25]同上。

[26]全国科技发展“九五”计划和到2010年长期规划纲要(汇报稿)[EB/OL].-科技-人民网. http://scitech.people.com.cn/GB/126054/139358/140048/8439100.html

[27]国家科委、国家体改委印发《关于分流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干意见》的通知[EB/OL].-法律法规-法律教育网.http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/35493.shtml

[28]国务院办公厅转发人事部等部门关于培养跨世纪学术和技术带头人意见的通知[EB/OL].法律图书馆网.http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=60238

[29]“百千万人才工程”实施方案[EB/OL].-法规库-110网.http://www.110.com/fagui/law_ 103632.html

[30]“百千万人才工程”实施方案[EB/OL].-法规库-110网.http://www.110.com/fagui/law_ 103632.html

[31]百千万人才工程[EB/OL].360百科.http://baike.so.com/doc/3258767.html

[32]百千万人才工程[EB/OL].360百科.http://baike.so.com/doc/3258767.html

[33]“百千万人才工程”实施方案[EB/OL].-法规库-110网.http://www.110.com/fagui/law_ 103632.html

[34]“百千万人才工程”实施方案[EB/OL].-法规库-110网.http://www.110.com/fagui/law_ 103632.html

[35]百千万人才工程[EB/OL].360百科.http://baike.so.com/doc/3258767.html

[36]同上。

[37]关于加快发展人才市场的意见[EB/OL].http://www.dezhou.gov.cn/n1070/n97159/n117432/ n117794/n117860/n117861/1005935.html

[38]关于印发《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》的通知[EB/OL].-中国劳动争议网-法律法规.http://www.btophr.com/s_law/law9213.shtml

[39]国务院办公厅转发科技部科学技术奖励制度改革方案的通知[EB/OL].-法规库-110网. http://www.110.com/fagui/law_4152.html

[40]国务院办公厅转发科技部科学技术奖励制度改革方案的通知[EB/OL].-法规库-110网. http://www.110.com/fagui/law_4152.html

[41]国务院办公厅转发科技部科学技术奖励制度改革方案的通知[EB/OL].-法规库-110网. http://www.110.com/fagui/law_4152.html

[42]中华人民共和国促进科技成果转化法[EB/OL].中国科学技术部网.http://www.most.gov.cn/ fggw/fl/200710/t20071025_56668.htm

[43]关于促进科技成果转化的若干规定[EB/OL].http://www.chinawater.net.cn/law/S03.htm

[44]关于高新技术成果出资入股若干问题的规定[EB/OL].职业培训教育网.http:// www.chinatat.com/new/412_420/2009a8a21_sync936861959112890024272.shtml