如何实施“双目标”“双结合”“双引擎”战略

适应和引领新常态是当前经济发展的大逻辑。要适应和引领经济发展新常态，就要落实李克强总理在政府工作报告部署的着眼于保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”，坚持稳政策、稳预期和促改革、调结构“双结合”，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”发展战略。要完善和稳定宏观调控，深化改革，优化调整产业结构、积极打造经济发展新动力。

(一)如何实现“双目标”

西方经济学分析经济增长有短期和长期两种理论分析框架。凯恩斯主义短期分析框架认为一国经济增长速度取决于消费、投资、净出口等需求的大小，即经济增长的动力来自“三驾马车”的拉动作用。长期分析框架则认为经济增长的长期动力是劳动力投入、资本形成和全要素生产率的提高。

目前我国经济发展面临的根本问题是支撑前期经济高速增长的短期和长期因素都在缩减，甚至消失，经济增长的传统动力正在迅速减弱，经济潜在增长速度已经不可避免的降低。实现双目标是经济新常态的核心，要实现双目标关键要培育新的经济增长动力，实现经济增长由要素驱动向创新驱动转变。

1.培育经济社会发展新动力，推动经济保持中高速增长

长期以来，我国经济增长的动力长期依靠投资，动力机制单一，原有的动力已经无法承担持续推动经济健康发展的任务，保持中高速经济增长，必须要推动增长动力由一元向多元转变。一要培育新的消费增长点，增加消费对经济增长的拉动作用。要充分发掘居民消费潜力，鼓励健康消费、教育文化旅游体育消费、信息消费、绿色消费等。加快发展电子商务等新型业态，促进新型消费形式发展。加强立法与监督、加强消费者权益保护，让城乡居民放心消费。二要优化投资结构，提高投资效率。优化投资结构，是提高全要素生产率的一个重要途径。在我国的经济发展中，投资还发挥着关键性作用，投资本身没有好坏之分，关键是投资主体是谁、投资方向是什么、投资效率是高还是低？我们要注重继续发挥投资对经济发展的作用，不断优化投资结构，提高投资效率。要通过深化改革，激活民间投资活力，提高民间投资比重。同时政府投资要精准，要集中到社会短缺的公共产品和公共服务上，要实现投资主体多元化，要利用购买服务、股权合作等方式，给予稳定的收益预期，引导社会资本积极参与，进而提高政府投资效率。三要增加人力资本投资，提高人力资本质量。作为世界人口大国，劳动力资源仍然是我国最重要的资源之一。新常态下，支撑我国经济增长的传统廉价劳动力资源优势逐渐减少，传统人口红利逐步消失。为此，我们要通过大力发展职业教育，提高劳动力技术水平，以新的技工优势替代旧的廉价劳动力优势，以劳动力质量的提高应对劳动力数量的减少，以新人才红利替代传统人口红利，以适应下个阶段的经济结构调整，为经济发展提供长期动力。

2.实施创新驱动战略，推动产业迈向中高端水平

产业结构迈向中高端水平是新常态下经济发展的重要内容和动力。一般认为，所谓高端产业是指具有高附加值、高技术含量、高效益、低消耗、低污染等属性，高端人才聚集，知识含量高，对产业链具有主导作用和带动作用的产业。同时，学术界普遍认为高端产业具有相对性和先进性。本质上，高端产业的高附加值和高技术含量都来源于创新。因此，创新是推动产业结构迈向中高端水平的最重要因素。

20世纪70年代，随着美国等发达国家服务业比重上升，进入“后工业”时代，发达国家老工业基地在经历了重工业化时期的繁荣后纷纷走向衰落，大量工厂破产倒闭，许多厂房和设备被遗弃和闲置。其后这些老工业基地被统称为“铁锈地带”，那个时期则被称为“铁锈时代”。国际金融危机爆发后，美国实行“再工业化”战略，依托创新驱动推动转变工业发展模式。六年后，美国制造业呈现出1990年以来的最快发展速度，随着先进制造业的相继建立，美国传统制造业的“铁锈带”转变为“科技带”。以创新驱动为核心的“再工业化”战略，成功为美国经济增长注入了新的动力和活力。

以创新推动产业结构迈向中高端水平，要建立企业主导、市场导向的科技创新体系。要鼓励创新要素和资源向企业流动，加大对中小企业技术创新的支持力度，完善科研院所科技成果向企业转移的机制。要深化科技体制和人才体制改革，建立有利于创新潜能充分发挥和创新人才培养与成长的体制机制环境。一方面，大力发展战略新兴产业和科技型中小企业；另一方面要重点通过产业融合，促进产业升级转型。制订“互联网＋”行动计划，进一步推动传统产业与物联网、互联网的结合，促进产业链迈向中高端水平。

(二)如何坚持“双结合”

坚持稳政策、稳预期与促改革、调结构“双结合”的实质就是宏观经济管理要推动经济发展稳中求进。中央经济工作会议强调，要坚持稳中求进工作总基调，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态，保持经济运行在合理区间，把转方式、调结构放到更加重要位置。

1.完善和稳定宏观调控

2015年要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，更加注重预调微调，更加注重定向调控，用好增量，盘活存量，重点支持薄弱环节。以微观活力支撑宏观稳定，以供给创新带动需求扩大，以结构调整促进总量平衡，确保经济在合理区间运行。

(1)改变宏观调控的理念和思维

过去我们在经济增长速度出现下降时习惯于在需求端进行强刺激和调节，也取得了良好的效果。但由于目前我国经济增长速度下降的主导因素不是周期性因素而是结构性因素，因此，宏观调控就不能采取需求导向型的逆周期调控方式，而必须强化供给管理，注重培育长期有效供给能力、提高经济整体质量和效率。一要加强财政政策和货币政策的协调。财政政策要通过提高财政支出效率、优化财政支出结构和加强结构性减税力度、降低宏观税负等措施加大对居民消费、科技创新、战略新兴产业等重点领域和中小企业等薄弱环节的支持力度，激发和增强微观主体的活力。货币政策在保持总量稳健的基础上，要优化信贷结构，引导更多资金支持实体经济，对小微企业和“三农”进行定向宽松。二要改变分类治理的传统思维，加强综合治理。新常态下，社会与经济、宏观与微观的运行体系都将出现重大调整，且相互影响，错综复杂。单一的宏观管理工具很难达到预期的调控效果，因此必须同时综合运用多种工具，进行综合治理。

(2)强化风险管理，保持宏观经济稳定运行

我国经济要实现稳定发展，必须控制和化解经济运行过程中的债务率和杠杆率过高、无效投资与低效率投资过多等风险和隐患。为此应重点采取以下措施：一要停止对无回报或低回报项目的投资，减少无效投资。尤其政府在投资基础设施时，要注重投资的机会成本分析，不能因为基础设施是固定资产、是公益项目，就不做严谨的投资效益分析，盲目投资、过度投资。二要鼓励资不抵债的企业实施破产清算或在破产保护下重组。政府应打破资不抵债企业债务的刚性兑付，提高市场风险意识，避免风险积累。通过小风险和局部风险的释放，规避大风险和系统性风险。三要加强地方债管理，要建立规范的地方政府融资机制，加快通过资产证券化、债务置换等方式化解地方债务风险。

(3)在强调宏观调控定力的基础上强调底线管理

虽然我国目前的经济增长速度下降主要是受结构性因素影响，但是同时受到房地产周期、存货周期、固定资产投资周期和国际需求变动等周期性因素影响。在现实中，发生经济增长速度变动时，很难明确区分结构性因素和周期性因素的影响，因此，宏观调控必须强调底线管理，防止经济增长波动幅度过大。一方面，要保持宏观政策的稳定性、连续性，将微调与预调常态化。另一方面，要守住就业底线和通胀底线，确保经济运行在合理区间，就业底线是经济运行的下限，通胀底线是经济运行的上限。当经济运行指标触及或突破底线的时候，要采取积极的措施应对。

2.保持稳增长与调结构的平衡

新常态下，实现经济稳定增长的难点和关键是保持稳增长和调结构的平衡。稳增长是短期调控目标，调结构是长期战略目标。从长期来看，稳增长与调结构应该相辅相成、相互促进。首先，稳增长为调结构创造基础和空间，而调结构为稳定的经济增长提供长期动力和提高经济发展效益。其次，有效的投资可以成为稳增长和调结构的结合点，投资结构决定未来的经济结构。投资可以直接拉动经济增长率，只要理顺投资机制，提高投资效率即能实现稳增长，又能调整优化经济结构。再次，随着经济结构的逐步优化升级，调结构能逐步降低稳增长的压力，稳增长和调结构会进入良性循环。稳增长是为了保就业，随着经济结构的转型升级，经济增长质量的提高，经济增长对就业的带动作用会增加，这样社会对经济增长速度的依赖会逐步降低。而随着社会对经济增长速度依赖的减少，就有更大的空间去调整优化结构。如2011年，我国的经济增长率为9.2%，城镇新增就业1221万，而2014年我国的经济增长率仅7.4%，但城镇新增就业1322万人。同样一个百分点的经济增长，2014年较2011年带动的城镇就业人数增加35%。其原因除了经济体量增大外，主要是经济结构的改善，其中关键是服务业比重上升和小微企业增多。

当前稳增长的重点是扩大居民消费和增加公共产品投资。增加居民消费，关键是要提高居民收入、消除居民消费的后顾之忧、提升消费结构和消费层次上。增加公共产品投资重点是增加中西部铁路、水利工程、各类棚户区和城乡危房改造、污染防治等重点投资领域。政府在加大投入的同时，要引导民间资本参与，放大投资效应。

在保证经济稳定增长的同时，要加快经济结构调整步伐，加快化解过剩产能、大力发展服务业、缩小城乡和区域差距，加快实施创新驱动战略，促进经济增长动力转型。

3.全面深化经济体制改革

改革是推动发展的制胜法宝，是适应新常态的根本之道。通过全面深化经济体制改革，降低全社会对高增长的依赖程度、激发市场活力、提高资源配置效率、促进经济结构调整进而有力推动社会经济发展。

近年来，我国的服务业发展明显提速，服务业的加速发展对经济结构优化产生了积极作用。2013年，我国第三产业首次超过第二产业成为第一大产业。2014年，我国服务业增加值比重达48.2%，比上年提高1.3个百分点，高于第二产业5.6个百分点。服务业发展速度加快，其主要原因在于两项改革取得实质性进展，即营业税改征增值税改革和工商登记便利化改革。“营改增”有利于分工的深化，分工是推动经济发展的最重要动力。而商事制度改革和工商登记便利化改革则有利于激发市场活力。

为适应新常态，当前应重点推进以下改革：一是深化社会改革，加强社会建设。要完善基本公共服务体系，提高社会治理水平，着力扩大就业和促进再就业。要稳定社会架构、增加社会弹性和社会流动性。二是混合所有制改革。推进国有企业混合所有制改革，提高国有企业活力、竞争力和控制力，打造发挥市场决定性作用的微观基础。

(三)如何打造“双引擎”

打造“双引擎”的实质是要处理好政府与市场关系，政府目前面临的主要任务是推进改革、加强制度建设、完善政策和做好投资引导。企业则要抓住机遇，打造新的竞争优势、加快结构调整和转型升级。

1.推动创业、鼓励创新，积极打造新引擎

创业和创新相辅相成，密不可分。美国经济学家熊彼特在《经济发展理论》一书中指出，创新往往在新企业中出现和形成。一方面，创业可以为创新提供条件；另一方面，创业是在旧的经济循环体系外建立新企业组织的过程，本身就是一种创新活动。推动大众创业、万众创新，一是政府进一步深化商事制度改革，加大简政放权力度，大力鼓励风险投资发展，为创新、创业提供环境、空间和平台。二是政府要重视国家创新体系的建设。要打通从创意、研发、科技成果转让到产业应用和市场开拓的整个创新链条，要加大创新链条薄弱环节的投资力度，如产品中试和新技术企业创立等，提高创新链的整体效率。要制定更多普惠性的创新激励政策，防止针对少数企业的激励政策扭曲市场竞争。三是要更好发挥金融对创新和创业的支持和促进作用。金融是现代经济体系资源配置的核心。要加快多层次资本市场体系的建设，加快金融体制改革步伐，提高我国金融体系资源配置的效率，充分利用金融体系的资源导向和聚集作用，在发挥金融对创新、创业的支持和促进作用的同时提高存量资产效率，进而提高整体资源配置和使用效率。

2.增加公共产品和服务的有效投资，改造升级传统引擎

2014年，我国的人均GDP达到7485美元，达到世界银行中上等收入国家水平。进入中上等收入水平后，传统私人消费品，特别是物质消费品对居民的福利水平影响下降，而非物质产品特别是公共产品和公共服务对居民的福利和生活水平影响会显著上升。随着人们对交通、环境、教育、医疗等公共产品和公共服务需求的不断上升，公共产品和公共服务短缺成为社会供需矛盾的主要方面。增加公共产品和公共服务供给，在加强民生保障、缓解公共产品社会供需矛盾的同时，可以改造和升级传统引擎。一方面，能够引领民间投资方向，增强民间投资活力；另一方面，能提高居民消费能力、提升消费信心。

增加公共产品和公共服务供给，要加大公共产品和服务有效投资。政府要把投资重点由前期的产业扶持和经济建设转向公共民生工程，在关注投资经济效益的同时进一步关注投资的社会效益。要加大基层的教育、公共卫生、医疗和基础设施等方面的投资。重点加大棚户区和危房改造、城市地下管网等民生项目、中西部地区重大交通项目、水利、高标准农田等农业项目投资。加大对信息、电力、油气矿产资源保障项目，以及节能环保和生态建设项目的投资。还要加快基本公共均等化进程。公共产品和服务投资要向农村和落后地区倾斜，公共产品和服务分配要更加透明、公平，使公共产品和公共服务真正惠及广大人民群众。

(曹立：中央党校经济学部教授)

【注释】

[1]参见吴敬琏：如何确立合意的中国经济新常态，人民论坛，2015(02)下。

[2]解数学题时，把某个高次幂整式用一个低次幂整式去代替它，从而使整式的次数降低，达到简化问题的目的。简单地说，就是将“高次”问题化为“低次”问题的方法，它在解题中有化繁为简的功能，同时能使思路更加明快、简捷。

[3]张国有：《中国经济中速增长仍有卓越表现》载自《人民论坛》2015(02)上。

[4]“全要素生产率”这一概念，由美国经济学家罗伯特·M.索洛(Robert M.Solow)最早提出，即总产量与全部要素投入量之比。反映的是生产活动在一定时间内的效率。全要素生产率是资本、劳动、土地等生产要素投入量不变，而生产量仍能增加的部分，增加的这部分主要来自技术进步、组织创新、专业化和生产创新等。

[5]这是一个经济学的概念，与挤出效应(crowding－out effect)概念相对应，是指政府支出的增加可以导致投资增加的情况。

[6]王宇等：《从“三双”坐标看经济新走向》载自《新华每日电讯》，2015年3月7日，第003版。