加快推进我国个人所得税制改革的几点建议

李江冰　潘国俊

个人所得税是筹集财政收入、调节收入差距的重要税种，在发达国家应用广泛。相比之下，我国个人所得税的功能发挥很不够。中央“十三五”规划建议强调，要加快建立综合和分类相结合的个人所得税制。我们要进一步明晰改革思路，积极克服面临的挑战，有步骤、有力度、有实效地推进个税改革。

一、客观评价我国个人所得税制的优点和不足，充分认识推进个人所得税制改革的紧迫性

我国于1980年建立个人所得税制度，1994年确立个税制度的基本框架并沿用至今。2006年起个税改革加速，主要是调整“工资薪金所得减除费用标准”（即所谓的免征额）、税率级次级距、利息所得税以及自行纳税申报人员范围，等等。

总的看，我国个人所得税制发挥了一定的积极作用。从筹集税收收入看，个人所得税已成为我国第五大税种，2014年达到7376.6亿元，占税收总额的比重是6.19%，占GDP的比重为1.16%。1999—2014年，个税年均增长21.2%，超过同期总税收17.4%的增速。从调节收入分配看，国内外实证研究大多肯定个税对我国城镇居民收入分配的调节作用，个税的地域分布也能直观反映这一点。广东、上海、北京、江苏、浙江等五个经济发达省市的个税收入占全国的一半以上，2014年广东、上海地方个税收入均超过400亿元。

需要指出的是，2006年以来的个税改革多是技术性的、局部微调，未触动实质性问题。现行制度安排存在的问题日益突出。一方面，个人所得税收入增速相对放缓，占税收总额的比重没有提高。2006—2014年，个人所得税年均增长14.8%，低于同期总税收16.6%的增速，也低于1999—2005年年均31%的增速，个税在税收总额中的比重从2005年7.28%的高点下降到2012年的5.78%，近两年才略有回升。另一方面，个人所得税的调节面和调节力度被削弱。一是由于缺乏综合收入口径，调节不全面；二是实行分类征收且税目、税率设计不够科学合理，偷税避税空间较大；三是费用扣除“一刀切”，未考虑家庭、物价等因素，缺乏公平性；四是提高“工资薪金所得减除费用标准”降低了平均有效税率，实质是削弱了调节功能。

鉴于此，在我国税收收入增速放缓、财政增收压力加大，社会收入分配差距较大的情况下，我们认为，单纯上调“工资薪金所得减除费用标准”的改革思路不宜再延续，必须加快推进个税实质性改革。考虑到个税是现行18个税种中须经人大立法的3个税种之一，有关部门应在充分论证的基础之上，加快研究提出改革方案，择机上报审议。

二、进一步明晰我国个人所得税制改革思路，坚定推进改革的决心和信心

个税改革涉及面广、情况复杂，要把握正确方向，借鉴国际经验，立足国情，实事求是谋划改革思路。

坚持综合与分类相结合的大方向。这一改革方向早已明确，“九五”“十五”“十一五”“十二五”规划纲要和“十三五”规划建议均已强调。从国际看，采用纯粹的分类税制国家已经很少，只有中国和非洲、西亚的一些发展中国家，即使是印度、印尼、巴西等人口众多的发展中国家，也已实施综合与分类相结合的个税制度，只是综合的程度不同。

着眼于更好发挥个人所得税的功能。筹集税收收入、调节收入分配两大功能要统筹兼顾，从当前情况看，可考虑以调节收入分配功能为主、筹资功能为辅，去设计个税改革方案。从完善税制结构出发，再逐步增加个税的筹资功能。当然，对个税的各项功能都要合理预期，不宜过高估计。关于筹集税收收入，这是最基本的功能。从国际经验看，直接税（剔除社会保障税后）和间接税收入比重基本相当的国家，如德国、法国，财政收入稳定性较强，在受到国际金融危机冲击后，可以很快修复。我国目前直接税和间接税大致是三七开，直接税比重偏低，税收收入增速容易出现大起大落。下一步提升直接税比重离不开个人所得税所占份额的增加，要在稳定总税负的前提下，通过深化个税改革以及加强征管等手段适当提高个税收入。关于调节收入分配，这方面的功能要加强。坚持共享发展、缩小收入差距，需要完善包括税收手段在内的再分配调节机制，而在调节财产存量的税种缺失情况下，个人所得税的作用有待进一步发挥。个税制度设计要体现出量能负担原则，强化对高收入群体的税收调节，让高收入者成为纳税主体。

遵循渐进和可行的原则。个人所得税制随着经济社会发展需不断完善，改革绝非一蹴而就。例如，美国个人所得税从1913年立法产生经历了百年变迁，经过多次重大改革，至今还在调整变化。深化个税改革，要与现有税制有效衔接，特别是不应对现行分类税制彻底否定，要尽可能继续发挥其优势。个税改革的成功与否，与征管能力密切相关，因此方案设计要与当前的征管水平匹配，可以在明确大目标的前提下，推出短期方案，随着征管能力提高再逐步精细化。

三、抓紧做好一些基础性工作，积极克服个人所得税制改革面临的挑战

多年来个税改革可谓“只听楼梯响，不见人下来”，实质性举措难以出台，原因多方面：既有征管条件不完善等客观因素导致不能动；也有个税涉及面广、社会关注度高、影响大，出于谨慎不敢动；还有考虑到个税收入分量不大，但改革投入多、成本高，利益调整难度大，所以不愿动。这些也正是深化个税改革面临的主要挑战，必须积极克服。

一是社会管理信息系统的支撑不够。无论是税务部门内部，还是与银行、工商、房管、海关等其他部门之间，涉税信息共享都还没有很好实现。个人财产实名登记制度还在建设，现金交易比较普遍，税务机关对纳税人信息状况的真实性和准确性难以掌握与分辨，强化个税征缴稽核缺乏信息基础。

二是自然人纳税申报的能力意愿不足。我国一直实行代扣代缴为主的间接征管方式，割裂纳税人与税务机关的直接联系，个人主动纳税意识和纳税遵从度较弱。纳税人不熟悉税法，申报能力缺乏，申报质量难以保证。无论是面向自然人的税收管理服务体系，还是相关涉税中介机构都还不健全。

三是个税征管及收入归属等制度设计不适应。目前，个税征管由地税负责，税款缴纳一般是属地主义原则、可能分属不同地方，纳税申报一般是属人主义原则，如户籍所在地、经常居住地；个税收入中央地方按六四分享，个税占中央税收的7%，个税在地方税收的占比最高的达到10%左右。实行综合与分类相结合的个税制度，会产生汇算清缴环节退税承担等现实问题，涉及中央和地方、以及地方之间利益调整。

克服这些挑战，既不能急于求成，指望短期内见效，但也不能没有进展，要把一些基础性工作抓紧做起来，持续改进。当前可围绕汇总个人信息、提高纳税遵从度完善相关配套条件。如加快修订税收征收管理法，建立自然人纳税人税务代码制度，完善涉税信息管理体系，实行第三方信息报告制度；促进个人财产收入显性化，完善个人金融、房产等资产的实名登记，严控现金交易；大力发展涉税中介机构；加大宣传教育，培养公民纳税意识。要统筹谋划，调整个税征管安排与收入分享模式，充分调动各方改革积极性。

四、抓住关键环节，进一步完善我国个人所得税制改革方案

个税改革是系统工程，建议可从以下几方面入手，进一步精细化设计改革方案。

一是以个人为计税单位，适当考虑家庭因素。以个人或者家庭为计税单位均有利弊。前者计算简单，便于征管，但往往存在横向不公平。后者会使税制设计复杂、加大征管难度，税收遵从成本提高、损害税收效率。20世纪70年代以来，一些原本以家庭为计税单位的国家，如澳大利亚、意大利也纷纷改以个人为计税单位。鉴于我国现实的征管环境，可以继续坚持个人为计税单位，家庭因素通过在费用扣除标准方面以及自行申报、综合汇缴环节予以考虑和体现。

二是简化课税税目，优化税率设计。整合归并11类所得项目，建议将工资薪金、劳务报酬、稿酬等同属劳动所得且代扣代缴基础较好的项目，合并为综合所得项目，收入发生时预征、年终综合计征，采用超额累进税率。目前经合组织（OECD）34个成员国中，25个国家的个税累进税率不超过5级，22个国家的最高边际税率不超过40%。我国的累进税率设计也可考虑减少税率级数、降低边际税率。对利息、股息、红利等资本所得以及财产租赁、财产转让等可沿用现在做法，继续分类按次征收，实行比例税率。

三是拓宽课税对象，合理制定费用扣除标准。工资薪金所得项目是个税最重要的收入来源，且占比逐步上升，2000年为42.9%，2013年达到62.7%，个人所得税因此被称为“工薪税”。考虑到居民尤其是高收入人群，收入来源日益多元，要适度拓宽课税对象，尽可能涵盖其在纳税年度内，境内境外、不同时点、不同来源的收入所得。费用扣除标准要考虑家庭负担水平、地域发达程度、物价变动等因素，采用“基本扣除+专项扣除”的模式，专项扣除主要与纳税人家庭抚养子女、赡养老人，医疗教育、首套房贷利息等方面支出相挂钩。要规范个税优惠政策，清理免税、减征等规定，普惠性政策可通过调整专项扣除予以实现。

四是完善计征方式，严格税收征管。再好的税收制度和政策，如果没有强有力的、科学严密的征管制度和手段作保证，也很难有效运行，甚至被扭曲。要强化个税征管，分类预征要到位，综合汇缴要做实。目前高收入人群自行申报纳税，流于形式，更多只是备案的意义。将来对综合课税项目，征纳过程需要把分类预征和综合汇缴有效结合起来，继续强化分类预征环节的代扣代缴，防范税收流失，逐步做实年终汇算清缴环节。要花气力建立有效的纳税申报制度，着力提高申报的质量，考虑引入家庭联合申报，相关家庭支出可在夫妻双方之间分摊扣除或由一方扣除。