日本消费税改革的政治经济学分析及其对中国的启示

◎魏　陆

摘　要：从经济方面来看，开征消费税和逐渐提高其税率无疑是解决财政困境的最佳选择，但是由于担心影响经济复苏，必须权衡对财政收入和经济增长两方面的影响。从政治方面来看，选民和政治家都存在经济人行为倾向，民主选举制度下的政党政治斗争放大了消费税效应，改革面临巨大阻力。未来日本继续提高消费税率既不可避免，又注定不会一帆风顺。当前及将来我国面临与日本类似的挑战，建议抓住有利时机推进包括消费税在内的相关税制改革。

关键词：消费税；日本经济；日本政治；税制改革；政治经济学

一、引　言

日本的消费税（Consumption Tax），是对在日本国内销售的商品和服务按价格的一定比例普遍征收的一道附加值税，实质上就是我们通常所说的消费型增值税（Value-added Tax），与中国的消费税不同而与增值税相似。消费税被称为日本选举的“鬼门”和政坛的“魔咒”，很长时间以来是每个政党及每届内阁都绕不开的一个坎。世界上很少有国家像日本这样，其政治经济社会受一个税种的影响如此之大，不少政治家及政党在此问题上遭遇滑铁卢，成为日本政治经济社会中最具争议性的敏感话题之一。2014年4月1日，日本消费税税率如期提高到8%，但是由于“安倍经济学”受挫，2014年11月安倍首相宣布推迟本定于2015年10月起执行的第二步增税计划，将延缓18个月至2017年4月起提高税率至10%，并承诺不会再推迟执行日期。日本政府面临的财政压力短期内不可能解决，经济低迷、人口老龄化、政治斗争等政治经济社会问题也不会改变，未来继续提高消费税率既不可避免，也注定不会一帆风顺，第二步增税计划是否能如期于2017年4月实施，仍存在较大的不确定性。

可以预见未来很长一段时间内，消费税仍将是日本政治经济生活中的一个棘手问题，消费税增税仍任重道远。为什么一个税种的改革在日本会掀起如此大的波澜，这背后有其深层次的经济和政治原因，一方面，各方普遍认为提高消费税率是解决日本财政困境的最佳选择，另一方面，持续低迷的经济及复杂的党派斗争又使得消费税改革陷入进退两难的困境。中国与日本虽然政治体制不同，但是在经济社会方面面临的挑战有很多共同点，如经济增速放缓，政府债务负担加重，人口老龄化速度快，日本消费税改革对中国财税改革也有很高的借鉴与启示意义。

二、日本消费税改革的经济考量

毫无疑问，日本消费税改革首先是出于经济特别是财政方面的考量。一方面，20世纪70年代后，由于经济增速放缓，人口老龄化导致的社会保障压力加大，中央政府财政赤字和债务高居不下，寻找新的财源势在必行，征收消费税和提高税率无疑是最佳选择，如果不改革，财政将难以为继，拖累经济调整，甚至可能引发债务危机；另一方面，增税是一柄双刃剑，由于居民消费支出占国内生产总值的比重超过60%，又担心开征消费税和提高税率会引起消费不振，使得本已低迷的经济雪上加霜，影响经济复苏，因此，消费税改革面临两难境地，必须权衡对财政收入和经济增长两方面的影响。

（一）日本经济长期面临巨额财政赤字和债务压力

在1964年之前，日本实行超均衡主义的财政政策，严格遵循平衡预算原则，通过税收筹集的财政收入既满足了经常性支出的需要，也满足了公共事业的资本性支出需要，因此在此之前，政府没有财政赤字，当然也没有发行过国债。1964年日本成功举办东京奥运会，经济一片繁荣，但是1965年的经济增速较上一年回落了将近一半，税收收入下降，政府收不抵支，放弃了平衡财政政策，首次发行了1972亿日元的国债用以弥补赤字。^[2]其后，日本再也没有出现过财政盈余，不得不靠发行国债弥补收支缺口。1971年由于布雷顿森林制度瓦解，日本经济陷入“日元升值萧条”，财政赤字和国债发行额从1970年的3472亿日元增长到11871亿日元，中央财政对债务的依存度（债务收入占财政总支出比）达到11.9%。但是这一时期的国债严格限定为建设国债，即所筹集资金只能用于公共建设，而不能用于弥补经常性财政赤字，政府经常性财政收支仍是保持盈余的。

由于石油危机，1974年日本经济出现了负增长，税收收入大幅下降，1975年经常性预算也首次出现了赤字，政府开始发行特别国债（Special Public Debts，也称为赤字国债），债务发行规模从1974年的21600亿日元猛增到52805亿日元（其中20905亿是特别国债），中央财政的债务依存度由10.6%猛升到24.6%。其后，由于日本经济增速仍然保持在较高水平，政府也致力于“财政重建”，虽然没有摆脱对债务的依赖，但是债务依存度、偿债率和国债负担率增长速度并不是很快，20世纪80年代在泡沫经济的推动下，财政状况一度甚至有所好转，财政债务依存度也大幅回落，1990年只有8.4%，如表1所示。

表1　1980—2014年日本中央政府总支出和债务收支　单位：10亿日元

数据来源：日本总务省统计局《2015年日本统计年鉴（Japan Statisical Yearbook 2015）》，2014年为预算数。

但是好景不长，随着泡沫经济的破灭，1990年后日本经济陷入了持续低迷和通货紧缩。2013年的名义国内生产总值（4801280亿日元）甚至低于1992年水平（4879614亿日元），但是以不变价格衡量，国内生产总值仍增长了19.3%。^[3]由于市场利率长期处在极低水平，出现流动性陷阱，致使货币政策的作用空间很小，扩张性的财政政策成为政府刺激经济的主要工具，一方面推行减税政策，一方面大规模发行建设债券用于公共工程投资，财政压力进一步加大，对债务的依赖程度迅速提高。政府的经常性预算赤字也迅速增长，债务依存度再次提高，1995年上升到17.7%，2000年达到38.4%，2010年高达48%，其后虽有所下降，但仍保持在较高水平。也就是说，在2014年中央政府近100万亿（一万亿也称为一兆）日元的总支出中，有43%是依靠债券发行筹集的，其中赤字国债规模远超建设国债。可以想象，如果不能发债，政府财政将难以为继。

长期财政赤字和债务发行数量的增加必然导致国债负担率（未到期债务占GDP比重）的提高，1970年日本中央政府债务负担率仅为3.7%，其后持续上升，1980年提高到30%，1990年为39.2%，2000年为103.3%，2010年为138.9%，2013年为162.6%，早已超过公认的60%的国际警戒线，是发达国家中债务负担率最高的。^[4]2010年爆发的希腊等欧洲国家的债务危机给日本的财政赤字和巨额债务敲响了警钟，日本财政状况已经引起了国际经济界的担心，OECD、IMF等国际组织也要求日本加快进行财政改革。2011年3月发生了东日本大地震，为了加快恢复震后重建，政府发行了11.25万亿日元的重建公债，也加大了政府的财政压力。2014年政府国债利息支出超过10万亿日元，占中央政府总支出的比重超过10%，这大大削弱了政府可用于其他用途的财力。因此，为了缓解财政压力，政府必须寻找新的财政收入来源。

（二）开征消费税和提高其税率是缓解财政压力的最佳选择

战后，根据美国哥伦比亚大学教授夏普（Sharp，有的译为肖普）的建议，日本实施了所谓的夏普税制，采取了以直接税为主（包括个人所得税、公司税、遗产税等）、间接税（包括商品税、酒税、汽油税、关税等）为辅的税收体系。个人所得税、公司税的最高税率分别高达70%、60%，直接税和间接税的收入比重约为7∶3。如1965年，日本税收总额为29678亿日元，个人所得税为9704亿，公司税为9271亿，二者合计占税收总额的比重为64%，1974年这一比重上升到76.4%。商品中选择部分商品征税，在税收体系中的地位不高，收入甚至低于酒税和汽油税，如1965年商品税收入为1379亿日元，占税收总额的比重仅为4.6%，1975年为5.1%。在日本经济高速发展阶段，这种税收体制基本满足了经济社会发展的需要。

随着日本债务负担的加重，20世纪70年代末期日本就开始酝酿税制改革。由于相对于其他国家，日本间接税收入所占比重偏低，增加间接税收入无疑是不二选择，而在间接税中，酒税、汽油税和关税已经没有多大的提升空间。另一方面，20世纪50年代增值税在法国首先实施以来，其“中性”税收优点得到广泛认同，既可以为政府筹集财政收入，又可以避免重复征税带来的扭曲效应，有利于市场经济下的专业化分工与协作，在国际上迅速推广。因此，开征类似增值税的商品税无疑是缓解财政压力的最优选择。

但是在泡沫经济的推动下，20世纪80年代日本经济仍然保持了较高增长速度，个人所得税和企业所得税收入水涨船高，财政压力有所缓解，税制改革遇到较大阻力（后面将详细阐述），直到1989年4月1日消费税才正式施行，税率定为3%，同时废除了原来的商品税。消费税立即成为政府的一个重要收入来源，1989年消费税收入为32699亿日元，占当年税收总额的6.2%，比之前的商品税收增长了60%；1990年消费税收入达到46227亿日元，占当年税收总额的比重接近8%，对财政收入的贡献非常明显。

20世纪90年代，随着日本经济增速放缓和持续的通货紧缩，以直接税为主的征收体系使得国家税收收入减少，同时，过高的边际税率也抑制了劳动者的积极性和企业投资，不利于经济复苏，迫使政府逐渐降低所得税最高边际税率，所得税收入持续下降。例如，1996年个人所得税收入为18.96万亿日元，比1991年下降了29.1%，公司税收入为14.48万亿日元，比1990年下降了21.2%。由于政府赤字和债务急速增长，在直接税收入大幅下降的情况下，进一步提高消费税税率势在必行。1997年4月1日将消费税率从3%提高到5%，当年消费税收入达到9.3万亿日元，比上年增长53.6%，占税收收入的比重达到17.8%。

进入21世纪后，日本的财政压力不但没有缓解，反而进一步加大，直接税收入进一步减小，2013年个人所得税和公司税收入为13.9万亿和和8.7万亿日元，分别比1990年下降46.5%和52.6%。政府的税收总额也是下降的，1990年为62.78万亿日元，2013年仅为46.82万亿日元，下降了25.4%；而消费税收入却是增长的，2013年达到10.6万亿日元，占税收总额的比重为22.7%，是仅次于个人所得税的第二大税种。在个人所得税、公司税等主要税收都因经济衰退而大幅下降的情况下，只有消费税保持了平稳，为政府提供了重要的财力支撑。

同时，与其他国家平均20%左右的税率水平相比，日本的消费税率明显偏低，仍有较大的提升空间。在提高所得税等其他税收难以实行的情况下，提高消费税率是改变财政困境的最佳选择。经过艰苦努力，2012年日本政府通过了消费税改革法案，决定分两步提高消费税税率，2014年4月1日起将税率提高到8%。根据《平成27年度预算政府案》，2014年日本税收总额比上年增长了16%，国债依存度下降了3.3%，预计2015年继续下降4.7%。

（三）经济持续低迷使得日本提高消费税率陷入两难困境

1955年完成恢复重建后，日本经济增长大致可以分为三个阶段：一是高速增长期，一直持续到1973年，这一时期的平均经济增速超过9%；二是平稳增长期，一直持续到1990年，这一时期的平均经济增速为4%；三是低迷衰退期，一直持续到现在，这一时期的平均增速仅为1%，始终缺乏新的增长点，经济不得不进行痛苦的调整，被称为“失去的10年”、“失去的20年”，甚至“失去的30年”。

即使日本面临巨大的财政压力，开征消费税和提高税率是最佳选择，同时，提高税率又可以使商品的实际价格上涨，短期内有助于抑制日本所面临的通货紧缩压力，但是政府对提高消费税率始终非常谨慎，因为消费税改革始终是一柄“双刃剑”。日本是一个消费为主导的国家，消费对经济增长的贡献非常大，2012年居民最终消费支出为287.6万亿日元，当年的国内生产总值为473.8万亿日元，居民消费支出占国内生产总值的比例达到60.6%。根据经济学基本原理，在经济衰退时应该减税，以扩大消费需求使经济早日复苏，如果提高税率可能进一步抑制消费，加剧经济衰退，更有可能导致政府财政状况没有改观，经济形势反而变得更糟糕了。

事实确实如此，1989年开征消费税和1997年的税率提高都导致日本经济出现衰退，这次也不例外。消费税率从5%提高至8%对经济造成的负面影响显著，2014年前三个季度的GDP增速分别为6.1%、－7.3%和－1.9%，连续两个季度出现负增长。根据2015年预算草案，预计2014年全年日本经济萎缩0.5%，弱于1980年以来的历史均速，也弱于2008—2013年危机期间的均速，弱于安倍经济学实施第一年2.1%的增速。国际货币基金组织、世界银行等国际机构纷纷下调了2015年日本经济增长预期。普遍认为，消费需求急剧下降是造成日本经济大幅波动的罪魁祸首。

因此，对于任何一个执政党或者决策者来说，必须慎重考虑提高消费税率可能带来的后果，这使得财政政策陷入两难境地，如果开征消费税或提高税率，担心影响经济复苏；如果再任由赤字和债务发展下去又担心爆发财政危机，影响长远发展，必须权衡两种选择的利弊，两害相权取其轻，往往不到迫不得已，不会轻易推动改革。

三、日本消费税改革的政治考量

除了经济方面的考量之外，政治方面的考量也是影响日本消费税改革的一个重要因素。选民和政治家都存在极强的经济人行为取向，使得消费税成为各方博弈的一个重要工具，在日本多党派民主制度下，一方面，要努力得到选民的理解和支持，必须看选民的脸色行事，否则难以进行消费税改革；另一方面，还要应对反对党的抵制和党内不同派别的斗争，否则可能成为对手攻击的靶子，失去执政地位，因此，消费税改革既要面临财政收入和经济增长之间的博弈，还要面临选民选票和党派斗争的考验，被称为日本选举的“鬼门”和政坛的“魔咒”，是一道不可触碰的日本“政坛禁忌”。

（一）能否得到选民的理解和支持是推行消费税改革的关键

二战后，日本建立了民主制度，实行议会内阁制，国会议员均由国民直接选举产生。内阁是中央政权机关的领导核心，由众议院中的多数党（单独或者联合）组成，通常由该党领袖出任首相。根据公共选择理论，选民和政客均存在经济人行为倾向。选民追求自身利益最大化，会选择对自己最有利的政策，如在政府解决财政赤字增税和发债两种选择上，选民会倾向于发债，而不愿意增税。政客追求选票最大化，在政策制定上会投选民所好，轻易不敢增税。

日本是个多党派国家，自民党虽然长期占据执政地位（1955年至今，仅在1993年和2009年两次短暂失去执政权），但是其执政地位并不稳固，仍不得不看选民的脸色行事。选民的财政知识不足、个人理性与集体理性的对立以及未来的不确定性导致人们不愿意做出牺牲眼前利益的选择，最终使改革向后拖延，债务向后代转嫁，也造成代际间的不公平。政府债务负担快速增长还有一个重要原因，即政客为了取悦选民经常故意高估经济增长率，然后在此虚高增长率基础上预测税收收入，编制预算，由于财政支出具有刚性，一旦年底增长率低于预期（几乎经常如此），收入将出现短缺，最后不得不靠借债来弥补，推高了政府赤字和债务。

1978年12月，大平正芳当选日本首相，1979年提出了“一般消费税”构想^[5]，并把征收5%的消费税作为执政目标，但是由于税率定得过高，引起了社会公众的强烈不满，就连执政的自民党内部也出现分裂。社会党借此对大平内阁提出不信任案，并获得通过。大平正芳被迫解散国会，重新进行选举。开征消费税引起了民众的担忧，认为改选无非是征税的前奏，大平要建立“征税内阁”。在1979年10月份进行的众议院大选中，自民党遭到了有史以来最惨重的失败，勉强保住超半数席位，虽然大平正芳最后艰难保住了首相位置，但是已无力推进消费税改革，1980年6月12日突然死于心肌梗死，第一次消费税改革就此夭折。

20世纪80年代中期，在世界性的减税潮流以及日本国内政治、经济、社会环境变化的共同影响下，日本再次坚定了税制改革决心。中曾根康弘（1982年11月—1987年11月在任）违背了自己之前不征收消费税的承诺，1987年提出用“销售税”代替“一般消费税”，由于销售税改革方案损害了流通业者的既得利益，一些行业团体为争取免税大力进行游说活动，最终使免税行业从最初的9个增加到52个，选民对其公平性表示质疑，即使自民党在参众两院均占据绝对优势，但是由于社会公众的反对和在野党的大力阻挠，导致法案未经审议就成为废案，第二次消费税改革再次折戟途中。

1988年11月，竹下登接任首相后，把税制改革作为自民党的首要课题，这时税制改革的环境也有所改善，自大平正芳内阁提出消费税改革后已经过去了将近10年，经过长时间的宣传，国民对消费税的抵触情绪在减弱。同时，经过长时间的快速增长以及20世纪80年代泡沫经济的推动，国民收入增长迅速，90%的人认为自己属于中产阶级。由于公司税和个人所得税边际税率过高，要求降低所得税的呼声很高。竹下登内阁提出的税制改革大纲呼应了这种要求，把个人所得税的最高税率从70%降到50%，公司税从42%降到37.5%。同时，政府积极通过媒体宣传争取选民支持，改革的必要性也得到选民的理解，第三次消费税改革终于得以成功，1989年4月1日起征收3%的消费税。

最近一次的消费税改革也依赖于选民态度的转变。全球金融危机、欧洲债务危机及2011年的东日本大地震使得日本经济雪上加霜，社会公众也认识到日本财政问题的严重性，对消费税的态度发生了变化。根据《日本经济新闻》2012年2月12日的读者调查，赞成提高消费税的占54%，反对的占28%，虽然赞成但是认为时机上应该再推迟点的占18%。如果算上这18%，支持此项改革的比重占到72%。正是由于看到了选民态度的转变，同时受到在野党的支持，民主党的消费税改革法案才能够获得通过。2014年4月1日消费税率提高到8%以后，日本经济连续两个季度负增长，“安倍经济学”受挫，选民对安倍内阁的支持率也明显下降，迫于压力，安倍首相宣布将原定于2015年10月进行的第二步增税计划（从8%提高到10%）推迟到2017年4月再实施，并解散众议院，于12月份重新进行了大选。

（二）多党制度下的政党政治斗争放大了消费税改革的效应

日本是实行多党制的议会制国家，不少党派都在国会中占有席位，虽然自民党长期单独执政，但是其内部派系林立，斗争激烈，各派不断分化组合。随着自民党“一党优位”制时代的结束，在野党的实力明显增强，经常把消费税作为国会斗争的工具，利用消费税大做文章。长期执政的自民党深知财政经济困境，不得不推动开征消费税并持续提高税率，这正好为在野党树立了攻击的靶子。在野党的阻挠并不是从国家的长远利益出发，而是以多获得选票为出发点，通常在选举前不负责任地向选民承诺反对消费税，而一旦上台执政面临财政困境时，不得不改变立场，结果遭到选民的唾弃。执政的自民党也不想独自承担改革带来的成本，在改革遇到阻力时，也不愿意轻易凭借在国会中的多数优势强推改革。并不是政治家有意不考虑国民的长远利益，而是对国家长远利益负有责任的政治家和政党在选票的引导下（这也是现代民主政治制度的缺陷），对增税改革的激励不足所致。虽然参与各方都认识到危机的及时解决对于经济全局有利，但是党派斗争使得消费税成为各方博弈的砝码，放大了这一改革的政治、经济和社会效应，成为一个非常敏感的话题，延误了改革良机。

如中曾根康弘的销售税改革法案遭到了在野党的全力阻击，最终胎死腹中。1988年竹下登内阁推进的消费税改革虽然取得了重大突破，但是却在1989年的参议院选举中失利，社会党依靠反对引进消费税获胜。消费税正式实施后，关于消费税的争议和斗争并没有因此停止，仍是政党政治斗争的一个重要工具。1991年，自民党政府在政治压力下对消费税进行了修订，扩大免税项目范围以解决消费税制的累退性问题。1993年，新党党首细川护熙组成八党联合政府，试图用高达7%的“国民福祉税”来替代3%的消费税，遭到在野党的强烈反对，联合执政的各党派对此也分歧很大，该方案很快就被撤回了，联合政府很快垮台。1994年，村山富市任首相的社会党与自民党、新党联合执政后，社会党不仅不承诺以前取消消费税的宣言，反而提议将消费税税率从3%提高到5%，由此导致社会党失去民心，在1995年的选举中失去第二大党交椅，社民党也很快失去执政权。面对严峻的财政经济形势，消费税改革没有因此而停止。1996年1月接任的桥本龙太郎首相提出了财政重建计划，其中一项是把消费税率由3%提高到5%（其中，4%归中央政府，1%归地方政府），并最终获得国会通过，于1997年4月1日起开始实施，但是此举导致自民党在1998年的参议院选举中惨败，桥本首相引咎辞职。

进入21世纪以来，尽管日本经济有了起色，但财政困境依然没有改观，增加消费税改善政府财政状况的呼声依然高涨。虽然小泉纯一郎在国民中具有较高的支持率，任首相长达5年多（2001年4月至2006年9月），但是他在消费税改革上并没有采取大的行动，只是多次提出提高消费税率是必然的，然而又表示其任内不会提高消费税。由于社会公众和联合执政党的反对，其后的自民党首相安倍晋三、福田康夫、麻生太郎都不敢贸然提出增加消费税，消费税改革作为“烫手山芋”被搁置。

在2009年8月的日本众议院选举中，执政的自民党主张提高消费税率，民主党则宣称若执政4年之内不会增加消费税，被认为是战胜自民党的一个重要因素。民主党上台后，囿于选举承诺，鸠山首相虽未提改革消费税，但态度已有所松动，表示不介意就提高消费税进行商讨。菅直人首相一上台便主张增加消费税，这在支持民主党、反对增加消费税的选民看来是一种背叛，导致支持率大幅下滑，是民主党在2010年7月的参议院选举中失利的一个重要原因。自民党即使沦为在野党，仍然主张提高消费税税率，并把消费税率增加到10%写进竞选纲领，以表示自己是负责任的政党，此外，新党等也明确表示支持增加消费税。这使得民主党陷入困境，如果同意自民党的主张，有被自民党牵着鼻子走的风险，并且违背选举承诺，如果反对消费税改革，财政确实难以为继，社会保障等多项改革承诺难以兑现。野田上台后，继续推动消费税改革，在日本大地震发生后，国内围绕筹集灾后重建资金的政策展开激烈讨论，“是否增加消费税”成为焦点，2012年6月各党派就2015年前分阶段提升消费税率至10%达成一致，众议院高票通过了以消费税增税为支柱的社会保障与税收一体化改革相关法案。野田孤注一掷推进消费税改革是导致民主党在2012年底众议院选举中大败、失去执政权的一个重要原因。2014年4月消费税率提高到5%以后，由于日本经济表现不如预期，一些反对党再次将消费税作为攻击执政党的矛头，迫使安倍内阁推迟了第二步增税计划。

对执政者来说，消费税就像个烫手山芋，触碰的人往往逃不出被烫伤的结局。消费税本来是财税改革的一个组成部分，但是在政党政治斗争的作用下，消费税问题的效应被放大和政治化了，成为政治斗争的一个重要工具，既延缓了改革步伐，也使得问题愈发严重，不到问题积累到一定程度社会公众不愿意进行改革，政党和政治家也不敢冒险贸然进行改革，最终使得日本债务问题积重难返。

四、未来日本消费税改革展望

可以预见，未来很长一段时间内，消费税仍将是日本政治经济生活中的一个棘手问题，财政压力短期内不可能缓解，进一步提高消费税率势在必行，但是复杂的政治经济形势又决定了这一改革不可能一帆风顺，日本政坛变化多端，安倍内阁是否能于2017年4月按计划将税率提高到10%，仍存在不确定性。

（一）老龄化带来的社会保障压力要求日本必须加快改革步伐

老龄化、少子化使得日本经济短期内难有大的起色，社会保障支出压力也使得财政负担沉重。目前日本人的平均寿命达83岁，居世界前列。截至2013年底，日本总人口为1.2729亿人，60岁及以上人口占32.7%，65岁及以上人口占25.1%，75岁及以上人口占12.3%，是世界上人口老龄化最为严重的国家；并且按照目前人口发展趋势，老龄化问题仍在加剧，预计到2030年65岁及以上人口比重达到31.6%，2050年将达到38.8%。另一方面，受出生率下降的影响（目前每个妇女的生育率仅为1.3%），人口呈减少趋势，预计2050年日本人口将下降到9708万，2100年将只有4959万人，比目前减少60%多。在这种情形下，日本经济很难再恢复到之前的高速增长时期，同时老龄化增加了政府公共养老金、公共医疗、公共护理等方面的开支，使得政府社会保障支出压力空前加大。1970年，中央财政社会保障支出占政府支出的14.7%，2000年为19.8%，2014年达到31.8%，并且这种趋势仍在继续。一桥大学的野口悠纪雄认为，若不进行社会保障改革要将财政赤字与GDP之比控制在3%以内，消费税率就必须提高至30%。因此，为日益增加的社会保障支出筹集足够的资金成为提高消费税率的一个重要理由，也逐渐为社会公众所理解和接受。

（二）目前税率水平较低使得消费税率仍有进一步提升的空间

即使2014年日本消费税率提高到8%，但是与其他国家平均20%左右的增税率水平（中国17%，德国19%，英国20%，法国19.6%，西班牙18%，罗马尼亚到24%，加拿大13%～15%，北欧一些国家甚至高达25%）相比，目前日本的消费税率明显偏低，仍有较大的提升空间。据测算，消费税每增加1个百分点，财政收入便可增加2.4万亿日元，因此，如果消费税税率到10%甚至15%，可极大减轻政府的财政压力。日本目前的宏观税负（税收收入占国内生产总值的比重）仅为25%左右，也低于很多国家，在提高所得税等其他税收难以实行的情况下，提高消费税率仍是改变日本财政困境的一个最佳甚至唯一选择，进一步提高消费税率势在必行。即使2017年4月日本将消费税率提高到10%，也不排除未来进一步提高至16%的可能性。

（三）党派政治决定了日本消费税改革不可能一帆风顺

在2014年底的重新大选中，执政的自民党仍然在众议院继续占据绝对多数席位，可见面对严峻的经济现实，国民也没有更好的选择。虽然安倍一再表示不会再推迟第二步增税计划，但是由于日本经济仍处于通货紧缩和衰退之中，一些民众、专家及政党（如日本共产党）对此持坚决反对态度，鉴于日本政坛变化多端，第二步增税计划是否能如期进行仍存在不确定性。同时，消费税增税需要其他改革同步进行，如对低收入家庭提供更多保障，削减政府行政性开支，以获得更多的社会支持。

五、日本消费税改革对中国的启示

当前及将来我国可能面临与日本类似的挑战，如经济增速放缓，政府债务负担加重，人口老龄化速度快等，对此必须予以高度重视，前事不忘，后事之师，我国应吸取日本消费税改革的经验教训，抓住有利时机推进包括消费税在内的相关税制改革，避免重蹈日本覆辙。

（一）中国面临与日本类似的经济社会问题

一是政府特别是地方政府债务负担沉重。中央财政已是持续多年赤字，2014年中央财政赤字9500亿元，地方财政赤字4000亿元，2015年分别为11200亿元和5000亿元，均比上一年有明显的上升。根据国家审计署审计结果公告2013年第32号（总第174号），截至2013年6月底，中国各级政府负有偿还责任的债务总额超过20万亿元，部分地区债务规模增长较快，一些地方通过信托、融资租赁、BT（建设－转让）和违规集资等方式变相融资现象，债务偿还对土地出让收入依赖程度高，债务风险凸显，地方政府的债务风险隐患引起很多方面的高度关注。债务是“未来赋税的远期合约”，发债而不增加税赋会导致“财政纪律”的破坏，应避免形成对债务的过度依赖。

二是经济告别高速增长。改革开放前30年我国平均经济增速超过10%，但是在2008年全球金融危机，特别是2010年中国经济超越日本成为全球第二大经济体之后，过去多年高速增长积累的矛盾和风险逐步凸显，经济增速持续下滑。2013年我国经济增速为7.5%，2014年我国经济增速为7.4%，创下24年来的新低，2015年经济增速预期仅为7%左右，标志着经济在经历30多年的快速增长之后，从高速增长转为中高速增长，进入“新常态”，经济增速的放缓对于我国结构调整既是机遇也是挑战。

三是人口老龄化速度快。根据国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》，2014年全国16～59周岁的劳动适龄人口去年减少了371万，降幅超过2013年的244万，已是连续第三年下降；60岁以上老年人数量已超过2个亿，占总人口的15.5%，预计2020年将达到19.3%，2050年将达到38.6%。目前，职工养老保险的抚养比是3.04∶1，到2020年将下降到2.94∶1，到2050年将下降到1.3∶1。“人口红利”的消退对经济社会的影响将是深远的，伴随劳动力人口下降而来的同样是经济增长的减速，这将推高劳动力成本，削弱产业国际竞争力，政府社会保障压力也将持续加大。

（二）应加快推进包括消费税在内的相关税制改革

日本由于各种原因，没有及时进行包括消费税在内的税制改革，结果导致债务问题愈发严重，积重难返。我国面临的很多问题与日本20世纪80年代末90年代初的情况非常相似，随着经济增速放缓，财政也难以像过去那样快速增长，而社会保障等公共需求刚性大，对财政的考验还在后头。中国的税制调整特别是一些增税改革应在经济发展处于上升时期推出，并充分考虑老龄化带来的影响。与日本相比，我国面临有利条件，党的执政能力强，政策推行遇到的政治阻力小，但是也要认识到问题的严重性，应积极推进包括消费税在内的税制改革。

在间接税方面，尽快完成“营改增”，实现增值税全覆盖，归并现有的增值税税率；同时，调整消费税征收范围、税率和环节，充分发挥消费税的调节作用。与日本早期直接税收入比重偏高、间接税收入偏低不同，我国目前的税收结构是间接税收入偏高而直接税收入偏低，2014年间接税占税收收入总额超过60%，而直接税收入只占25%左右，未来我国税收收入增长的重点应该放在直接税方面，尽快改革个人所得税，实行综合个人所得税模式，早日完成房地产税立法，为地方政府开辟财源，避免对赤字和债务形成依赖。

令人欣慰的是，党和政府高度重视财税制度改革，中共中央政治局2014年6月30日审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。目前各项财税改革正在有序进行中，相信我国一定可以避免重蹈日本覆辙。同时，应该控制各级政府特别是地方政府的债务，尽快放开人口控制政策，避免房地产市场出现大起大落，保持我国经济平稳较快发展。

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The Economic and Political Analysis on Japan’s Consumption Tax Reform and its Enlightenment to China

Abstract：On the economy hand，consumpiton tax probably is the best choice to solve fiscal problem，but it might suppress residents’consumption and affect economy recovery.On the political hand，both the constituency and politician are economic men，the party’s political struggles magnify the effect of consumption tax reform，the reform was often delayed.It is unavoidable and difficult to further improve consumption tax rate.China faces some similar challenges now and in future，we must push forward the tax system reform in order to avoid Japan’s mistake.

Key words：Consumption Tax；Japan’s Economy；Japan’s Politics；Tax System Reform；Political Economy

【注释】

[1]魏陆，上海交通大学国际与公共事务学院，E-mail：wwweilu@sjtu.edu.cn。

[2]除特别说明外，本文中的日本数据均来自日本总务省统计局（Statistical Bureau）统计年鉴（Japan Statistics Yearbook）（网址：www.stat.go.jp/english/data/nenkan/index.htm）。

[3]数据来源：世界银行数据库（http://data.worldbank.org/country/japan）。

[4]如果将中央和地方政府全部债务都考虑在内，债务负担率超过200%。

[5]之所以称之为“一般消费税”，而不是国际上的普遍叫法“增值税”或者“货物与劳务税”，也是为了避免引起选民的反感。