增量配电改革最新政策

最近的文献,对于某些经济学家所竭力主张的“创世记式”的激进改革方式提出了一些反论。首先,计划经济之所以缺乏效率,在于计划者不能获得充分而准确的必要信息,而在市场经济中,生产决策所必要的信息都集中体现在市场价格之中了。在计划经济向市场经济的过渡中,根据一个预定的时间表进行一揽子改革的设计人和执行人同样面临信息不足的难题。⑦

其次,市场不是一对抽象的供给和需求曲线,而是一种制度。⑧市场是通过一系列规则和惯例发挥作用的。在一个改革的经济中,这套规则和惯例不仅要设计,更要发育和生成,“创世记式”的改革可以废除旧的规则和惯例,却无法一下子建立起新的。

第三,改革通常要支付实施成本和摩擦成本,后者是改革激进程度的增函数,反应为剧烈的社会冲突和对改革的反对,⑨如果处理不妥,可能会对改革具有毁灭性。因此,在条件允许不作激进式改革选择时,就应尝试渐进的改革方式。而在实际经验上,70年代末以来中国的经济改革实践,是对“创世记式”改革论的一个有说服力的反证。迄今为止中国改革所走的道路是渐进式的或进化式的,它具有以下四个特征。

（1）做大蛋糕。中国的经济改革从一开始就是与增长同步进行的。无论是对国有企业放权让利还是在农村实行家庭联产承包责任制,以及扩大对外开放和外贸企业的外汇留成,每一步改革措施的出台都着眼于改进激励机制以增大经济总量。而且事实上已经进行的改革,确实带来了明显的“做大蛋糕”的效应。

正如已经分析过的,传统经济体制造成中国经济增长中的两个基本矛盾。一是经济结构扭曲造成产业比例失调,城乡二元经济结构扩大,城市化水平低和人民生活水平提高缓慢；二是激励机制不足造成经济效率低下,使生产水平处于生产可能性边界之内,增长速度受到抑制。70年代末开始的经济改革,首先从微观经营机制入手,放权让利,把劳动者和经营者的报酬与其效益挂钩,调动了农民、职工和企业的积极性,提高了劳动效率和生产效率,使生产水平向边界解靠近。微观经营单位获得了自主权以后,也同时取得了新增资源的配置权,因此产生进一步的“做大蛋糕效应”。

第一,当传统上受到政府保护的部门得到增长从而取得一块新增资源之后,在利润动机的驱使下,企业通常将新增的资源转向传统上受到压抑的部门。如一些国有重工业企业以开辟子女就业门路为名,或通过与乡镇企业合作的方式,将其新增资源转而配置到轻工业部门或第三产业。

第二,传统上受抑制的部门获得发展后,通常将其新增资源配置在受抑制的本部门或相关部门。例如,农民将农业中的新增资源用来发展林业、牧业、副业和渔业,以及乡镇企业。由于这种“做大蛋糕”的效应,形成了下面将要分析的中国改革另一特色——增量改革的基本条件。

着眼于做大蛋糕的改革还有益于减小改革中的阻力。在理论上,经济改革可以有两种推进方式:一种方式是在制度变革中不触及既有的利益格局,而是通过改进交易环境使效率提高。这可以称作“帕累托改进”和“卡尔多改进”；⑩另一种方式是通过调整既定利益格局形成新的制度均衡。在这个改进过程中,一部分利益集团会受到损害。因而这是一种“非帕累托改进”。前一种改革方式固然具有利益摩擦小、成本低的优点,但我们已知既得利益格局是传统的宏观政策环境的产物,归根结底,如果不能对旧的利益格局有所触动的话,新的资源配置机制也难以形成。因此,后一种“非帕累托式”的改革推进方式最终是不可回避的。但是,由于预期将要在改革中利益受损的社会集团,必然对这种改革采取抵制行动,从而加大了改革的摩擦和震荡。而着眼于做大蛋糕的改革可以在改革的过程中不断加大资源总量,从而扩大可供在各个利益集团间进行分配的份额,使改革尽可能具有“帕累托改进”的性质,把改革成本和风险控制在尽可能小的程度上。

（2）增量改革。中国的经济改革不是按照一个理想模式和预定的时间表进行的。新的、有效的资源配置方式和激励机制也不可能在所有经济领域一下子发挥作用,而是在那些率先进行改革的部门的国民收入新增部分和那些改革后发展起来的部门先行发挥作用。例如,在国有企业承包制条件下,企业按合同上缴利润包干或递增包干任务后,就有权根据一定比例分配利润留成。在双轨制的条件下,这部分增量的配置将按市场信号进行。而在传统经济格局之外生出的乡镇企业,则更是一个社会总资产中新生出的市场作用领域和对偏斜的产业结构进行修正的因素。这样一种不从资产存量的再配置入手,而着眼于让市场机制在资产增量的配置上发挥作用的改革方式,就是所谓的增量改革,这种改革方式是中国渐进式改革的重要特征,被证明是成功的。

首先,对于矫正不合理的产业结构,增量改革可以避免一个调整的成本。经济改革获得最大限度的支持和政策上的持续性,有赖于它能够带来即时的收益和支付尽可能少的成本,从这个意义上说,经济改革最佳的轨迹应该是使增长持续上升而避免一个先下降后上升或“J”字形的增长。

如图9.1（a）所示,生产原来位于生产可能性曲线内部的B点,在依靠资产存量调整产业结构的“休克疗法”改革方式下,由于生产能力的转移,部分设备和资源需要有一个闲置期,而工人的转业也需要一个学习的过程,在这个调整期内,增长受到约束,不能及时形成改革的收益,以不变价计算的GNP必不可免地先下降,如图9.1（b）所示形成一个“J”字形的轨迹。而在做大蛋糕,再利用资源增量进行结构调整的情形下,见图9.2（a）,先提高积极性使生产向生产可能性曲线的边际A点靠近,再将新增的积累向受到压抑的部门倾斜,不仅可以在边际上矫正扭曲的生产结构,而且会及时增加产出,形成改革的收益,即以不变价计算的GNP可以如图9.2（b）所示地不断上升。新增积累越是向受压抑部门倾斜,增长速度越快。事实上,由于在传统发展战略下,重工业被置于优先发展的位置,农业、轻工业和第三次产业的发展受到抑制,使后者得以在改革开始后成为承担增量改革功能的主导部门,并获得了迅速的增长,使改革及时获益。

图9.1　激进式改革的效应

图9.2　渐进式改革的效应

其次,增量改革有利于维持改革当中稳定与速度两种要求之间的平衡。在实行增量改革的过程中,整个国民经济中便形成了一种双重经济结构现象。即整个经济可划分为两类部门,第一类部门是增量形成的部门,市场机制发挥较重要的作用；第二类部门是在传统战略下形成的部门,计划机制和行政命令在较大程度上起作用。在现实的改革进程中,第二类部门起到了一种维持稳定的作用。例如,国有企业吸纳大量的城镇职工就业和负责社会福利分配,虽然有效率上的损失,但避免了公开失业以及由此造成的社会冲突,而当比较恶性的通货膨胀出现时,稳定政策又能够最有效地在这类部门发挥作用。第一类部门则由于其产业和技术结构比较符合中国的比较优势,经营机制较为灵活,当政府执行非改革性质的稳定政策时,它们能够在调整的过程中继续保持增长,维持了社会经济必要的速度要求。

然而,我们也需要指出增量改革是有成本的。第一,由于新旧体制的冲突和交替发挥作用,从而形成一种“进两步退一步”的改革推进方式。从经济效率的角度讲,这种改革方式不是最优的,它仅仅是在中国特定的改革条件下的一种次优选择,它可以减少大的摩擦和倒退。第二,增量改革是以资源配置和价格双轨制为前提的。而在价格双轨制条件下,经济当事人倾向于通过寻租获得收益,而不是完全依靠在市场上的竞争力。这种寻租机会越多,对于竞争性市场和市场行为的形成就越不利。

（3）试验推广。中国的经济改革大多不是在全国范围内同时推开的,而是每项改革措施都从较小范围内的试验开始,在取得成果并进行总结的基础上加以局部推广,由点及面,不断总结和观察,进而扩大其实行范围。所以,这种方式也意味着中国改革的局部性特征。无论是对于自下而上自发式的改革措施,还是对于政府推行的改革措施,这种试验推广的特征都存在。前者如家庭联产承包责任制的推行过程,后者如企业承包制的试行和创建经济特区等。

这种改革方式的主要优点是:第一,尽可能地减少改革风险。任何一项改革措施,在执行之前都遇到信息不足的问题,因而执行的结果也多少带有不确定性。既然整个经济改革的成功与否与社会是否能从改革中及时获得净收益有直接关系,因而改革应尽可能避免失误和过高的成本。以局部的、试验性的方式进行改革可以把试错的成本分散化,避免过大的失误。第二,这种试验性的自发改革,与增量改革相结合,能够及时提供在哪些领域进行改革具有最大收益的信号。已经进行的改革,大多是从解决某些具体问题出发,从微观经营机制或资源配置制度的一些环节入手。正是由于这种试验推广机制,使改革沿着可以取得成效的方向推进,并且获得了一种自我加强的特征。第三,为市场的建设和发育创造了一个过程。市场的发育有赖于一系列规则和惯例的形成与硬件环境的建设,试验推广的改革方式便为每一部分新增的经济成分赢得了相应形成市场环境的时间。

试验推广式改革所独具的改革局部性也有其缺陷。首先,市场机制的作用是开放的,因而局限于某个部门或某个地区的改革不能完全充分地利用市场机制,仍然要借助于行政的手段来将已经改革的部分与未改革部分人为隔离开。当这种人为的隔绝不能奏效时,摩擦就会出现。例如广东省农产品价格放开后,就使邻近省份农产品价格跟着上升,因而在产品贸易上与邻省发生了摩擦。其次,改革进程在部门和地区间的不一致,造成区域发展不平衡、收入分配不均等一系列问题,加强了社会不稳定因素。第三,改革的不配套使某些必要的改革措施滞后,形成调节机制上的真空。例如,传统的税收体系是建立在国有经济的利润和价格扭曲上的。当改革进行到打破了国有制的单一性,并使价格扭曲程度大大减轻的时候,国家的税源便相应流失了。这时税制改革的滞后就导致政府财政的危机。最后,从传统经济体制的形成逻辑来看,扭曲价格的政策环境是资源计划配置制度的存在前提,而前者的改革要求某种程度的整体性。局部的改革方式使宏观政策环境的改革相对滞后,是造成改革不断陷入“活—乱”循环和其他问题的根本原因,也使改革推进部门不能充分按照市场经济的规则进行生产和交易。

（4）非激进改革。中国的经济改革是在坚持社会主义基本制度前提下,由中国共产党和政府领导下进行的。这就保证了改革目标和改革手段的非激进性。正如前面所曾经指出的,中国传统经济体制的结构不合理和效率低下等问题,是由于选择了重工业优先发展的战略目标,以及与之相适应的宏观政策环境、资源计划配置制度和微观经营机制所造成的而与所选择的根本社会制度无关。换句话说,特定的政治制度并不必然构成改革的障碍。如果能实行一种充分利用比较优势的战略,则无论一个国家的社会制度是怎样的,经济发展终究能够成功。因此,中国经济改革的目标逐渐清晰地表现出来——建立市场经济制度,实现经济发展战略的转变。

实行这种非激进式的改革,首先能够充分利用已有的组织资源,保持制度创新过程中制度的相对稳定和有效衔接。当我们讲到制度的时候,同时是讲制度安排和制度结构。任何一种制度安排都要在相适应的制度结构中才是有意义的。任何单一的激进改革,都会使新的制度安排与旧的制度结构不相适应,因而不能发挥作用。因此,渐进式改革的基本要求就是其过程的可控性。改革的出台时机、步骤的把握、利弊的权衡、过程的调控以及成果的保持,都有赖于政府的作用,而只有制度变革的稳定衔接,才可能使政府在自身转变职能的同时,又能执行调控改革过程的职能。

其次,实行这种非激进式的改革策略,可以避免大的社会动荡和资源的浪费。激进式改革必然强烈地损害到某些社会集团的既得利益,会招致猛烈的抵制,同时造成社会资源的浪费。特别是,中国与所有其他社会相似,传统利益格局下的既得利益集团往往对于政治和社会有着较大的影响,其出面反对改革意味着改革成本和风险的急剧增大。

最后,不实行以私有化为中心的改革方式,避免了资产存量再分配过程中出现的不公平以及由此产生的冲突,因而可以保持接近于共同富裕的收入分配状况。每个社会集团都可以从短期或长期中得到改革的收益,从而使改革成为大多数人的共识和一个不可逆转的过程。