国有企业改革与经济体制的整体配套性

正如已经讨论的,中国经济传统模式的形成是一个符合逻辑的内生过程。它的起点是重工业优先发展战略的选择。为了推行这个与当时比较优势不相符合的发展战略,以扶持在市场经济条件下不具生命力的战略性产业发展,政府出面实行全面扭曲产品和生产要素价格的宏观政策。在这种宏观政策环境下,稀缺资源的分配自然需要借助于高度集中的计划体制。进而,为了控制经济增长过程中产生的剩余,以便把重工业优先发展战略继续推行下去,进一步实行了工业经济的国有化和农业经济的人民公社化,这成为传统体制模式中的微观经营机制。可见,传统的经济体制是一个三位一体的配套结构。然而,传统特征的弊端,却直接体现在微观经营机制上面。突出的表现是激励机制的缺乏和效率的低下。

因此,迄今的改革通常是为了改善激励机制以提高经济效率。改革是从微观经营制度入手,其基本做法是程度不同的放权让利,产生的效果是“一放就活”。微观经营层次自主权的增加,自由处理的产品和留利增加,必然要求在资源配置制度和宏观政策环境上作出相应的改变,改革也由此被推进到了更深的层次。但是,由于保护在赶超战略下产生的、在市场经济中缺乏自生能力的国有大中型企业,以及扶持那些在政府的发展战略目标尚未根本转变条件下新建的国有企业的需要,使得经济体制的改革难以彻底。

国有企业之所以需要保护,主要由于两个原因。第一个原因来自过去推行重工业优先发展战略时遗留下来的一系列政策性负担。诸如职工养老、企业冗员和部分价格扭曲这些政策性负担增加了企业的经营成本。第二个原因是一些大型国有企业仍然要执行政府的战略性任务。也就是说这些国有企业无法按照中国的比较优势来调整产品结构,明明企业处于不具自生能力的产业之中,却又受到政策的约束而无法转产。

在这两种制约条件下,过去放权让利式改革未能真正建立起公平竞争的市场。由于政策性负担的存在,国有企业盈利状况还不能作为市场经济条件下的充分信息指标,企业所有者与经营者之间的激励不相容、信息不对称以及责任不对等的问题就无法解决。不能有效地对经营者进行奖惩,经理人员也就不会乐于通过保持与国家利益一致来增加收入,想方设法地增加企业留成份额和侵蚀国有资产,便成为实现个人收入最大化的基本途径。在放权让利的思路下,企业改革越是深入,经营者与所有者利益的背离幅度越大,经营者行为的规范程度就越低,不仅国有资产的经营效益不能提高,而且还会不断被侵蚀。

同时,由于国家对其政策造成的企业负担负有责任,企业便可以据此向政府寻求各种政策性优惠。而且,当企业出现亏损时,也有借口向政府要政策性补贴。在信息不对称的情况下,国家无法区分政策性亏损和经营性亏损,企业倾向于把所有亏损都归咎于政策性负担,政府也只好把所有亏损承担下来。企业预算约束因而软化,而一旦有了软预算约束这个保护伞,国有企业经理人员改善经营管理的积极性就更低了。①

国有企业政策性负担的存在,同时也妨碍了金融体制的改革。金融体制改革方向应该包括三个方面,即利率的市场化,金融机构多元化和银行商业化。其中,利率市场化是核心。然而,由于中国仍然处于资本稀缺的发展阶段,利率的放开必然意味着利率水平将根据中国经济中资本的相对稀缺性,有一个较大幅度的提高。但是,1983年实行“拨改贷”以后,国家对企业的补贴主要通过国有银行的低息贷款进行,因此政府迟迟下不了决心彻底改变利率的形成机制,利率只好仍然保持在低于资金市场价格的水平。②

在继续实行低利率政策的条件下,以及为了保持这个低利率的有效性,金融机构的多元竞争是不能允许的,银行的商业化也只能是形式上的改革。因为一旦金融机构出现多元竞争的局面,非国有银行可能会以较高的效率和更好的服务,把国有银行的存款吸引过来,使得国有银行以低息贷款补贴企业的任务无法完成。此外,如果不改变低利率政策,银行信贷需求大于供给的状况仍将是常态,信贷资金就仍然要靠行政手段来分配,银行归根结底不可能真正实现商业化经营。

实际上,乡镇企业和其他非国有经济企业,很久以来就在很大程度上接受了接近于市场水平的利率。而这些部门仍然比国有经济部门有更快的增长速度,其在国民经济中的份额不断扩大。这意味着,利率改革延缓的症结不在于这种改革是不是必要的,而在于前述各种压在国有企业身上的政策性负担,从而国有银行仍需执行补贴企业的政策性任务。而且,由于国有企业的低效率,其大量贷款无法按时偿还而成为呆账和坏账,使国有商业银行的经营中潜伏着各种危机。

在低利率政策环境尚未改革的条件下,资金的供给量远远低于资金的需求量,形成一个较大的资金供求缺口,资金总是处于短缺状态。在传统经济体制中,企业固然有强烈的投资饥渴和贷款需求,只是因为信贷规模及其配置受到中央政府的严格的计划控制,货币发行基本上能够维持在总量目标之内,因而通货膨胀通常不会发生。但是,总需求长期大于总供给这样一种非均衡状态,已经孕育了通货膨胀的病源,或者说中国经济早就处于一种受到抑制的通货膨胀状态中。80年代初开始的微观经营机制改革和资源配置制度改革,推动了金融体制上的放权。随着1984年经济改革在城市全面推开,1985年下放了信贷审批和分配权,各专业银行对中央银行、各地方银行对总行不再实行统收统支的大锅饭制度,各专业银行和各地方银行实行多存可以多贷、自求资金平衡的办法；取消了绝大部分的分项指令性计划,实行总量性的指导性计划。由于低利率的宏观政策环境并没有随之改变,这就形成了通货膨胀显在化的条件。由于非国有经济可以采用寻租的方式取得按计划本该贷给国有企业的资金中的一大部分,国家为了保护国有企业的生存和发展,只好用增发货币的方式弥补信贷资金的不足。于是,潜伏了爆发严重通货膨胀的危机。

每一次高通货膨胀的爆发,都是经济改革不配套的结果,即相对于微观经营机制和资源配置制度的放权让利改革而言,以低利率为中心的宏观政策环境改革大大滞后。迄今为止反复出现的通货膨胀的共同原因是:在资金流通系统内部资金需求总额超过可能的资金供给量,而管理体制上又不再能够有效地用指令性配置的办法强制实现资金可配置额和实际配置额的平衡,只好由资金流通系统外的货币管理机构被动地增发新货币,以补足资金供需缺口。这是利率过低和调节机制不健全的必然结果。由此我们称改革以来出现的通货膨胀是内生型的通货膨胀。

经济改革以来中国出现的内生型通货膨胀的形成,可以用图8.1来说明。图中P0为市场形成的利率水平,或反映资金供求的均衡利率。与这个利率相对应的资金供给量和需求量是相等的,市场利率的变化能够调节资金的供求,货币发行量因而成为一个可以控制的宏观变量。在低利率的宏观政策环境下,利率被人为压制在市场决定的水平之下,如P1。在这个利率水平上,资金供给量（Ob）和需求量（Od）不再相等,形成资金缺口bd。在严格的计划体制下,计划部门和金融管理部门通过信贷计划将可投放的资金量Ob在全部资金需求者之间进行分配,既能体现国家的战略目标,又不会发生货币的超量发行。假设这时国有企业是唯一值得关注的经济成分,所以我们可以假定国有企业取得数量为Ob的总贷款全部来自储蓄。在企业经营制度和金融管理体制都有所改革的情况下,经济中新生出越来越大的非国有经济成分。这类企业具有更灵活的经营机制和较强的竞争能力,可以付较高的名义利息或通过贿赂银行,以高于P1的实际利率（譬如P2）取得贷款。而这时信贷管理上的分权和金融机构自身利润动机的增强,使这种贷款额争夺成为可能。为使模型简洁,我们假定这种争夺的结果是非国有经济得到了全部由储蓄转化的贷款的bc部分,而国有企业缺乏竞争贷款的能力,只能得到Oa（即Ob减去bc）这个较小的比例。然而,由于国家并没有完全放弃重工业优先发展战略,非国有企业又不能执行这个战略,所以仍然要保证大中型国有企业的低利率资金需求。假设这个要求的数量仍然为Ob,则为了补足ab这块资金需求,只好靠增发票子来满足。于是便形成内生型通货膨胀。在低利率的政策环境没有改革的情况下,扩大金融管理机构的自主权,放松对信贷和投资的控制,就会出现一轮以信贷扩张支撑、投资拉动的高速经济增长,也就是所谓的“一放就活”现象。进而出现货币增发和通货膨胀,即“一活就乱”的现象。③

图8.1　内生型通货膨胀机理

在低利率政策没有根本改变的情况下,应付这种“一活就乱”的办法就是采用压贷款、砍投资、加强中央控制的治理、整顿办法,进而导致传统经济体制复归,资源配置倾向于效率较低的国有经济。“一收就死”是传统经济体制复归的必然结果；效率与速度的要求便又被突出出来,于是再一次放开。与此同时,寻租现象产生于价格双轨制,寻租动力产生于制度租金的数量、取得的可能性和占有的风险性,因此,每当出现经济过热,各种生产资源都出现严重短缺,资源的计划价格与市场价格差额达到最大时,寻租行为最为活跃。在我们所说的“活—乱”循环中,寻租及其伴生的经济生活中的腐败现象,与瓶颈制约和通货膨胀成为共生的表现,成为“活—乱”循环中经济形势变坏的标志。

同样,主要农产品和矿产品价格不能真正由市场机制决定,也妨碍了各地区比较优势的发挥,造成并扩大区域间的发展不平衡和收入差距。为什么在中国确立经济改革的目标是建立市场经济体制之后,价格改革仍然保持着一个死角,即能源、原材料、交通和粮食等产品的价格迟迟未能放开呢？这在很大程度上也与国有企业的职能未有根本转变有关。

能源、原材料和交通部门所提供的产品或服务,其价格的形成具有区别于其他部门的特点。

第一个特点是这类产品或服务具有相对小的需求价格弹性,即价格变动对需求的影响相对较小。这是由于这类产品和服务是满足国民经济各部门基本需求的,维持各部门的基本生产规模和发展速度,有一个比较确定的需求数量。这个数量是由发展本身决定的,受价格变动的影响相对较小。另外,这类产品和服务的可替代性较小,价格变动后由替代效果产生的需求量变化也较小。

第二个特点是这类产品或服务具有相对小的供给价格弹性,即价格变动对供给量的影响较小。这是因为这类基础产品生产能力的形成周期比较长,要求的投资规模比较大,受资源的约束也较强,所以在一定的周期里,价格变动对其供给数量变动的影响较小。

一般来说,各种产品的供给和需求都不是固定不变的。通常,随着经济增长,对一种产品的需求也会增加。需求增加后会引起产品价格提高,后者又刺激供给增加,从而价格又会下降一些。在这个过程中,供给、需求不同的产品,有着不同的变化特点。图8.2对比了基础产品和普通产品在这个均衡过程中的不同之处。在图8.2中,基础部门产品的情形用左边图形表示,其供给弹性和需求弹性都较小的特点表现为图中供给曲线和需求曲线都更倾向于与横轴垂直。普通产品的情形由右边图形表示,供给弹性和需求弹性相对大,供给曲线和需求曲线较为平缓。

图8.2　供给弹性与价格效应

通过这两张图的对比可以看出,在需求增长幅度相同的情况下,若想通过价格上涨使供给与新的需求相适应,基础产业产品和服务的价格上涨幅度就会更大一些。其实际含义是,对于基础产业所提供的产品和服务来说,一方面对于需求扩大的反应相对迟钝,另一方面,如果没有较大幅度的价格刺激,新的生产能力就难以形成,就不能打破由其供给不足导致的“瓶颈”制约。

然而,由于国有企业的改革未完成,仍然要从能源、原材料的保障上和资金、外汇的配置上对大中型国有企业实行保护,只有这样,它们才能在市场上继续生存。而基础产业处于国民经济产业链条的上游位置,其产品和服务的价格变动所产生效果的涵盖面广、波及链条长。为了不改变大中型国有企业的生产条件,国家就倾向于迟迟不对这些产品和服务的价格进行比较彻底的改革,通常只是采取审慎而小幅度的调整相对价格的方式。

价格改革上的这种不彻底性,一方面无法形成足够的价格刺激,以改善这些产品的供给条件,打破瓶颈制约；另一方面,还孕育了比价复归,即导致这些产品相对价格再次跌落到谷底的轮回。这是因为每次对基础产业的产品和服务价格作出调整时,为了保障下游产业中国有企业的生产有利性,通常允许后者作相应的价格调整,从而事实上构成一个调价链条；此外,那些已经处于价格双轨制环境中的部门和企业也会通过改变计划轨和市场轨的相对范围和提高市场价格等方式实现“自行调价”。由于对生产行为起作用的并非价格总水平而是相对价格,基础产业的产品和服务缺乏市场调节机制,国家控制的调价过程不仅滞后而且幅度小,因此,每次“调价”都不能达到预期效果,不仅造成价格轮番上涨,而且很快又比价复归。由于基础产业的产品和服务的价格总处于比价结构中的谷底,因而短线总是短,最终只能将速度强制降到瓶颈制约的低水平上来。

另一方面,由于这些基础产业部门又是国有企业的传统生产领域,所以,国有企业本身也受到价格改革滞后的不利影响。在上面一章中,对此已经作了论述,此处不再赘述。

城乡和地区间收入差距拉大的主要原因,同样是传统经济体制下以扭曲要素和产品价格为特征的宏观政策环境,致使由现存的价格体系所形成的地区“经济上”的相对比较优势和该地区“资源结构上”的相对比较优势相背离。例如,农民收入相对下降的主要原因首先是政府采取了一些抑制农民发挥比较优势的政策。1989—1990年政府强制农民种粮和大砍乡镇企业,结果是,1989年农民人均纯收入下降了84%,1990年仅上升了1.5%,扣除物价上涨因素后的人均纯收入仍低于1985年的水平。其次,当潜在生产率随着家庭联产承包责任制的全面推行释放完毕之后,新的比较优势受价格扭曲的影响无法表现出来,严重制约了大多数农民的收入增长。

近些年来,东部与中、西部农村的发展有很大的不同,东部沿海地区农村较好地发挥了自己劳动力相对丰富的比较优势,发展了劳动力相对密集的乡镇企业,使经济得到了快速增长；中、西部地区农村由于其具有比较优势的土地密集型产品如粮食、棉花和矿产品的市场和价格受到抑制,东部地区越发展,从中西部地区购买的农产品和矿产品就越多,形成较为贫困的中西部地区补贴相对发达的东部地区的局面。因此,中西部地区难以利用这些比较优势来加速经济发展。

在这种宏观政策环境下,东部地区的发展无法成为中西部地区发展的拉动力,东、中、西部地区间的收入差距拉大也就无法避免。因此,要解决收入差距拉大的问题,必须理顺宏观政策环境,建立全国一体化的市场体系,使价格体系形成的“经济上”的相对比较优势能够同资源结构形成的相对比较优势统一起来。在这样的市场体系下,没有人为的抑价和抬价,产品和要素能够自由流动,并在市场的供需变动中表现出它们的相对稀缺程度,能够为各地区判定和利用自身的比较优势提供准确的信息。各地区利用这些信息形成具有比较优势,因而在市场上具有竞争力的产业或产品结构,就能够加快经济发展；而且每个地区都会随着经济发展不断按照比较优势的变化调整产业和产品结构,为别的地区的产品创造需求或让出市场。例如,随着东部地区经济发展和产业结构升级,需要从中西部地区购买越来越多的农产品和矿产品,这些产品的价格就会随之上涨,从而东部地区的发展会成为拉动中西部地区发展的动力,进而地区间收入差距的问题会在经济发展过程中得以解决。

库兹涅茨利用多国经济统计数据作出的定量分析表明,在经济发展过程中收入分配具有先差距逐渐拉大然后再稳定缩小这样一种“倒U字形曲线”的变化特征。④然而,中国台湾的收入差距随着经济发展逐渐缩小的实际情形表明,收入分配变化的“倒U字形曲线”特征并不具有客观必然性。台湾的情形并不是一个孤例。其他较好地发挥自身比较优势的经济,如韩国,也表现出同样的特征。⑤这说明在经济发展过程中收入分配差距拉大,是与特定的条件相联系的。只要消除这一特定的条件,就完全可以避免收入差距拉大的现象,所以需要研究的是如何形成能避免经济发展过程中收入差距拉大的条件,而不是判定何时到达“倒U字形曲线”的顶端。

台湾的经验表明,在劳动力多的地方,如果能够形成充分发挥比较优势的宏观政策环境,就可以从发展劳动密集型的产业入手,使一定数量的资金容纳更多的就业量,使工资在要素收入分配中占有更大的份额,就可以消除经济增长中可能出现的收入差距拉大的现象。随着经济发展劳动力就会从相对过剩变成相对不足,劳动工资的绝对水平和劳动工资在国民收入中所占的比重就会随着经济的增长不断提高。在这样的条件下再逐步发展资金密集型产业,也不会导致收入差距拉大。

中国的经济领导人和一些经济学家认为,收入差距拉大的主要原因是政府对农村,对中、西部地区支持不够造成的。只要在政策上向农村和中、西部倾斜并加大倾斜力度,这个问题就能迎刃而解。在所提出的一些政策建议和方案中,较有影响力的有四个:第一,从政府对农业实行价格支持等保护政策入手,逐步消除工农业产品价格剪刀差,进而解决城乡间发展不平衡的问题。第二,从政府提高中、西部投资占国民经济总投资的份额入手,逐步缩小地区间资本丰度的差异,进而解决地区间发展不平衡的问题。第三,从中、西部利用自然资源丰富的比较优势,形成直至生产最终产品的产业链入手,逐步缩小地区间产品附加价值率的差异,进而解决地区间发展不平衡的问题。第四,从地方政府进行低价资源产品和低价最终产品的串换入手,逐步缩小地区间产品交换中的利益差异,进而解决地区间发展不平衡的问题。

这四个政策建议和方案实际上都有顾此失彼之不足。其中,第一种做法不仅不能为农村和中、西部发展创造条件,而且会导致整个国民经济背上沉重的包袱而坠入无法发展的“陷阱”；第二种做法同资本应该流向利用效率更高的东部的客观要求相抵触；第三种做法会带来东部因缺乏原料而无法将现有生产能力充分利用起来,中、西部因缺乏技术优势而致使优质资源生产不出优质产品,进而宏观经济效益大幅度下降的问题；第四种做法则有政府跳不出直接干预企业生产经营活动的窠臼和市场发育受阻等弊端。一言以蔽之,虽然这四种做法的出发点和途径有所不同,但它们在依靠计划调控的办法而非市场的办法,牺牲了效率却换取不了公平等至关重要的方面却是相同的。

我们以农业保护为例加以说明。所谓农业保护就是用人为手段使农产品价格高于市场价格。它会带来两个问题:其一是农产品过剩。市场价格是供给和需求相等的价格,若支持价高于市场价,供给就要大于需求,造成过剩；其二是刺激高成本的生产方式。边际成本等于边际收益是资源配置中的均衡点,支持价高意味着边际收益高,它必将刺激高成本的生产方式。由此可见,实行支持价的实际效果是刺激农民以高成本的生产方式生产出剩余。如果吸纳剩余的责任由政府承担,其财政将不堪重负；如果政府不承担责任,价格随着产量的增加而降低,农民将承受更大的损失。

解决粮食问题的根本出路在于放开粮食价格,让市场供求决定价格,调节生产。在粮食生产的资源配置转到市场机制之后,对粮食市场干预程度的降低可以减轻政府财政负担,使政府更有能力对农业的科学研究和技术推广给予支持。依靠市场的调节作用和科学技术进步的潜力,中国就可以达到粮食基本自给的目标。与此同时,中国也应该根据资源比较优势的变化趋势,在保障食品安全的前提下,充分利用国际市场来解决粮食问题,以降低成本,发挥比较优势。

可见,目前经济生活中的各种问题,以及经济改革的种种难点,归根结底源于体制改革的不配套,而不能彻底改革传统体制的原因又在于国有企业改革的滞后。因此,经济体制改革的深入和彻底走出“活—乱”循环,有赖于国有企业改革的成功。从前面的分析可见,完成国有企业改革,需要从解除国有企业承受的政策性负担出发,建立公平竞争的市场环境以形成反映企业经营绩效的充分信息,进而逐步形成和选择出适宜的企业内部治理结构,最大限度地避免经营者的机会主义行为,实现所有者与经营者的激励相容。一旦国有企业改革成功,国家就没有必要为了保护国有企业而继续维持低利率和主要初级产品的低价格,金融体制和利率改革就能够顺利进行,地区差距问题和粮食生产问题可以通过市场来逐步解决,腐败问题也失去其存在的制度根源。