市域空间框架拉开但网络化程度不够

第二章　宁波全域都市化现状评价

自2006年首次提出“走新型城市化道路，努力构筑宁波都市区”以来，宁波坚持以提升都市区功能为重点，全面拉开城市发展框架，加快构筑现代都市，努力推动城市化发展由规模扩张、形态建设为主向功能提升、内涵发展的战略性转变。宁波城市化率从2006年的63.1%提高到2013年的69.8%，大约以每年1个百分点的速度逐年递增，城乡统筹水平连续多年位居浙江省首位。2014年底，宁波成为国家新型城镇化综合试点城市。可以说，新型城市化已成为推动宁波经济社会发展的主要动力。在当前城市化引领工业化的发展阶段，宁波应该走适合自身特色的城市化路径，即加快推进以全域都市化为导向的新型城市化进程。为此，应立足于“空间布局网络化、基础设施同城化、产业城市融合化、居民生活品质化、城市运行高效化”的目标框架，全面客观评价宁波全域都市化发展现状。定性分析相结合的方法加以说明和评价。同时，还适当与杭州、苏州进行比较，以更好地分析宁波在同类城市中所处的位置。" class="calibre14">^[1]

近年来，宁波深入实施“东扩、北联、南统筹、中提升”区域发展战略。东部新城中央商务区、南部商务区、三江中央商贸区等“中提升”十大功能区块建设顺利，中心城区集聚辐射功能得到增强；象山港区域保护力度加大，生态经济型港湾建设取得成效；余慈地区统筹步伐加快，宁波杭州湾新区建设成效明显；卫星城和中心镇建设加速推进，节点功能逐渐显现。2012年，宁波市第十二次党代会进一步明确提出“一核多节点”的网络化都市空间架构，以中心城市为核心、县城和卫星城为节点的全域都市格局雏形显现。但应该看到，以此为依托的网络化功能体系尚未根本形成，无序发展现象仍然存在，城市集聚发展程度亟待提升。

城市化的推进是各种要素不断向城市集聚的过程，是集聚经济的必然产物。在这个过程中，某些主导产业或有创新能力的企业逐步在特定区域聚集，形成资本与技术高度集中、具有规模经济效益的增长极。增长极不仅具有自我发展的能力，而且可带动和辐射周边地区的发展，是市域经济发展的核心和引擎。一般来说，中心城区基础条件相对较好，其综合承载能力和集聚辐射能力的情况，将在很大程度上决定全域都市化的整体效果。

一是从中心城区首位度^[2]来看，宁波中心城区在城镇体系中的地位处于结构相对合理、规模适中的位置，但与发展城市经济的更高要求相比，宁波中心城区的集聚辐射作用并没有显著优势。2012年，宁波中心城区人口首位度约为2.18，土地首位度约为1.91，而经济首位度则达到4.18，比人口首位度和土地首位度都要高。这表明在中心城区一定的行政面积上，集聚了相对更多的人口数量，同时产出了相对更高的经济总量，经济产出效益良好。但从横向比较来看，杭州中心城区的集聚程度明显高过宁波。2012年，杭州的人口首位度、土地首位度和经济首位度分别为8.78、1.69和11.40，这表明杭州大部分的经济产出和相当多的人口集聚都发生在中心城区，相比其各下辖县（市），杭州中心城区在全市中的地位明显占据绝对主导的位置（见表2-1）。

表2-1　2012年杭州、宁波、苏州中心城区首位度比较

二是从中心城区占全市的比重^[3]来看，2012年宁波中心城区以全市40%不到的人口，创造了全市近60%的经济总量以及62.7%的固定资产总额，所辖5个县（市）全部进入全国百强县（市）（见表2-2）。这说明，中心城区的人均产出效率在全市来说仍然具有一定的优势，中心城区的集聚能力得到了一定的体现。但从横向比较来看，宁波这三组数值全部都低于杭州。2012年，杭州中心城区人口比重占到全市的63.4%，贡献了全市近80%的经济总量和超过80%的投资总额。由此可见，杭州中心城区在全市发展中占据绝对主导地位，这为中心城区发挥“核”的作用提供了有利的条件。

结合上述两组数据分析及现实中的经验判断，不可否认的是，宁波存在中心城区辐射带动能力不强的现象。之所以出现这种矛盾，我们分析原因可能有二：一是宁波中心城区虽然经济总量不小，但城市高端化、综合化、国际化服务功能能级有待提升，还不能完全满足县（市）经济发展需求，以至于北部县（市）高端生产生活服务转向上海、杭州寻求支撑；二是宁波中心城区虽然在行政上、数据统计上归为一体，但在市、区的财政体制、土地管理体制等方面仍有待理顺，以真正实现统筹和带动市域整体发展。

表2-2　2012年杭州、宁波、苏州中心城区在全市发展中所占比重

理想的全域都市化进程是，伴随增长极（中心城区）的不断发育成长和区域内交通能源运输和信息网络的日益发达和完善，其辐射力作用于更广大的市域范围。在这个广大地域内，产业通过重新调整布局得到有机整合，原先不同能级的城市组团之间相对独立发展和无序竞争的状态逐渐改变，代之以清晰的产业分工和密切的合作关系，形成由若干不同规模、等级和各具特色的城市组团紧密关联、协同发展、具有强大活力和竞争力的城市体系。但在现实中，由于缺乏对市域空间发展的有效统筹，“摊大饼”式的粗放型城市扩张现象仍很突出，各组团之间资源分散、竞争无序态势尚未得到根本逆转。

一是新城建设散而不充分。当前，宁波各地造城积极性空前高涨，几乎每个县（市）、区及卫星城都提出新城建设的目标。这种大规模的新城建设存在不少隐患：首先是功能同质严重，特别是各新城在规划建设过程中过于追求高端商务商业功能，导致以写字楼为主的商务办公设施、以大型商业综合体为主的商业地产存在“空楼”风险。其次是人口导入困难，各新城在规划时都制定了人口集聚目标，但在城市承载能力有限、市域人口规模缓慢增长的情况下，部分新城因为缺乏产业支撑、配套不完善、交通不便利等各种原因，存在“空城”风险。

二是旧城有机更新缓慢。与新城建设热情高涨相比，旧城人口拥挤、建筑物密度大，涉及的利益比较复杂，拆迁改造的难度较大、资金难以平衡，部分卫星城、中心镇对旧城的有机更新缺乏积极性。一方面，不利于解决老城区普遍存在“失修老旧、布局不合理、功能不完善、安全隐患多”等问题，不利于改善老城区居民的生活环境和居住条件；另一方面，不利于利用旧城的发展基础来推动新城建设，造成新城、旧城之间缺乏有机联系，资源浪费现象比较突出。

三是城市化与新农村建设不够协调。城市化与新农村建设是互促共进的过程，而在实践操作中，由于两者分属于不同的管理体制和主体，彼此之间缺乏足够的协调。部分地方通过“农房两改”建设新村庄，把农民集聚起来，而不是利用周边新城建设的契机将农村人口导入城市，造成两者发展方向不一致，带来一定负面效应。如公共服务跟不上，漂亮村容村貌与公共设施的短缺形成强烈的反差；集聚效应不充分，村庄布局分散及大量房屋空置造成了土地资源的浪费。

城市生态隔离带是指在城市外围或者组团之间，以林地、湿地、农业用地、园地等生态用地为主的绿色植被带，形成永久性的开敞空间。合理规划建设城市生态隔离带，既是维护城市生态健康、美化城市景观的需要，更是有效隔离各城市组团、防止城市建设无序扩展的重要手段。一般来说，生态隔离带内要求以森林景观为主，为了配合隔离带建设，在自然环境适宜的地段可适当规划湿地、农田、果园、苗圃、公园等用地，但禁止城市开发建设和严格控制村镇建设，确实是必要的重大市政基础设施，必须经科学论证后才能建设。

宁波围绕生态文明建设这一主题，依托现有的山、水、林、田等自然景观和资源，结合各地区城市、园区建设，全域都市化村庄布点规划的实施以及道路、河流绿化工程建设，对城市生态隔离带也给予了高度的重视。其中，《中共宁波市委关于加快发展生态文明努力建设美丽宁波的决定》明确规定，加快推进花卉园林主导产业示范区、城市公园、郊野公园和城市生态隔离带建设，构建覆盖城乡的绿网系统。环保部门也制定了全市生态功能区规划并予以推进和落实，但在实施过程中，存在着约束性不够、执行不到位、随意变更和调整等问题。同时，应该指出的是，宁波当前对生态隔离带的规划建设主要还停留在生态建设而非整个城市建设的层面，对于其连接各城市组团、促进城市开发建设有序推进的重要意义还认识不足。

相比之下，杭州在其城市总体规划中就明确提出了“一主三副六组团”、六条生态带的城市格局。这六条生态带分布在杭州的东、西、南、北，分别是西北部生态带（径山风景区—北、南湖滞洪区—闲林、西溪湿地风景区生态带），西南部生态带（灵山—西湖风景区生态带），南部生态带（石牛山风景区—湘湖旅游度假区生态带），东南部生态带（青化山风景区—船坞山—新街绿化产业区生态带），东部生态带（东部钱塘江滨海湿地保护区—生态农业区生态带），北部生态带（超山风景区—半山、皋亭山、黄鹤山风景区—彭埠交通生态走廊生态带）。这些生态带的主要作用就是充当六大城市组团之间的隔离带，不仅起到了满足居民日常游憩需要和生态涵养的功能，而且更关键的是，作为一条条联系城市建设区域与乡村区域的纽带，有效控制了城市的无限制蔓延，从而保障了城市的生态环境质量和宜人的居住环境。

从全国层面来看，已有不少城市将此问题提到了新的高度，值得宁波借鉴和思考。例如，成都就将保护城市近郊生态隔离带提升到了法律层面。通过制定地方条例的方式，将沿中心城区绕城高速公路两侧各500米范围及周边七大楔形地块内的生态用地和建设用地所构成的控制区划定为环城生态区，并从规划控制和土地利用管理层面，设置了环城生态区保护措施。另一个做得较好的城市是昆明，在2011年专门制定《昆明市生态隔离带范围划定规划》，计划在5年内建8条生态隔离带，以相对分隔滇池周边各个城市片区。这8条生态隔离带面积将达3.47万公顷，相当于现有滇池湿地的10倍。昆明市明确要求，新建的城市生态隔离带将严格控制企业建设。现有已建项目禁止改造和扩建，并逐步改造搬迁，迁出生态隔离区。

注释

[1]考虑数据的可得性及代表性，在每个维度下选取若干个关键性指标，采取定量分析和定性分析相结合的方法加以说明和评价。同时，还适当与杭州、苏州进行比较，以更好地分析宁波在同类城市中所处的位置。

[2]中心城区首位度是用于测量中心城区在一座城市中的主导性指标，反映区域城镇规模序列中的顶头优势性，也表明区域中各种资源的集中程度。一般用中心城区与第二大县（市）经济规模之比来表示这个首位度，通常用来反映一个城市的中心城区规模结构和人口集中程度。

[3]全域都市化格局下，中心城区是市域经济发展的龙头，中心城区经济发展水平越高、综合经济实力越强，其整合区域生产体系、调节区域经济活动的能力也就越强，辐射带动区域内其他地区的广度和深度也就越宽泛。通过计算中心城区在全市中的比重，可以反映中心城区集聚辐射能力的大小。