行业保护和部门垄断

在建筑业的市场竞争中，限制市场进入和流动的现象不仅存在于地区之间，也同样存在于建筑施工所涉及的行业主管部门之间。

从行业管理体制来看，目前我国建设工程领域实行的是按照部门划分的多部门、多层次管理体制。住房和城乡建设部作为国家机构中的建筑行业主管部门，对全国的建设工程领域进行监督管理；但同时，铁路、交通、水利等部门不仅拥有自成体系的建筑施工企业，也各自负责相关专业工程的监督管理。这种部门分割和多头领导的管理体制是在计划经济时期形成的，目前还处在从计划经济向市场经济转移阶段，尚未完全摆脱历史遗留下来的传统管理模式。

由于我国建筑市场还没有形成统一的管理体制，各部门在资质审批、招标投标、监理惩罚、管理监督等方面具有相当的权力，导致了专业工程市场的行业垄断局面难以得到根本性的改善。如在市场准入管理方面，各自为政、政出多门的问题比较突出。企业资质管理作为建筑市场的一项从业许可基本制度，从1984年开始实行并逐步完善，由建设行政主管部门统一管理。但是，有些专业部门在施工企业已具备建设行政主管部门颁发的资质条件下，仍然进行重复审查，设置资信登记和施工许可等市场准入限制。如交通行业就曾经对从事公路勘察设计、施工、监理单位实行了严格的审查登记制度。

2000年7月，交通部发布的《公路建设市场准入规定》（2004年6月废止）明文规定：“交通部主管全国公路建设市场准入管理工作；公路建设市场准入是指对项目法人的资格审查和对从业单位的资信登记。资格审查是指政府交通主管部门对进入公路建设市场的项目法人的机构设置、人员配备和管理能力的审核确认。资信登记是指政府交通主管部门对进入公路建设市场的从业单位的资历、能力和信誉的审核确认。”这样的规定造成市场准入制度的不统一，即使施工企业持有建设行政主管部门颁发的相关合法资质证书，如果没有通过交通部的资格审查和资信登记，也无法进入公路建设市场。

专业工程市场的准入限制显然有利于本部门直属或改制后独立的施工企业，尤其是中央建筑企业。为提高公路建设市场的开放度和透明度，2004年7月交通部取消了项目报建、资格审查和资信登记等市场准入限制。但在招标投标、工程监理和质量监督等方面，交通部对全国公路建设市场仍具有明确的主管职能。不仅是交通行业，铁道和水利工程建设领域也如此。如表5-7所示，交通部、水利部和铁道部均颁发了工程招标投标以及设计、施工、监理、质量监督等方面的部门规章，对各自的工程建设市场实施了全面具体的监督管理。这些部门规章是在《建筑法》《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》以及建设部相关规定的基础上制定的，各自为政的管理办法虽然有利于对各行业专业工程市场的监督管理，但无疑也给行业保护和部门垄断提供了便利条件。

表5-7　　交通部、水利部和铁道部颁发的建设领域行政规章

注：括号内为颁发年份。截至2009年12月，均为现行有效的行政规章。

资料来源：根据各部门网站资料整理。

道路桥梁、铁路和水利等工程项目具有不可重复性，属于比较特殊的公共产品。这些工程项目的建设方或业主，一般是铁道部、交通部、水利部以及各地的铁路局、交通局和市政局等政府部门，而工程建设市场的主管方也是这些中央政府部门和地方政府部门，这就使得本部门和本系统的施工单位在获得工程项目上处于有利地位。

交通和水利等基础设施行业关系到国家的经济命脉，而且涉及庞大的固定资产投资，对这些行业进行必要的监管保护具有合理性，但其中的工程建设与这些基础设施的运行管理并非是同一概念。目前，我国建筑市场按行业分类、自成体系的多头管理体制没有跳出传统体制的框框，与市场经济要求不相适应，阻碍了全国性市场的形成和发展，从长远来看，既不利于生产要素的跨行业、跨专业领域流动和建筑业的整体发展，也不利于本部门专业施工队伍的发展壮大。因此，建筑业体制改革和市场一体化的重点之一在于统一建筑市场的管理权限，打破行业保护和部门分割，建立统一开放的建筑市场秩序。

注释

〔1〕　根据《2008年江苏建筑业发展报告》，中国建筑业协会网站http://www.zgjzy.org。

〔2〕　根据“专题聚焦”：“江苏建筑业的发展经验”，《施工企业管理》，2008年第5期。

〔3〕　根据“专题聚焦”：“用科学发展观审视浙江建筑业实现增长方式的转变”，《建筑》，2005年第1期。

〔4〕　从2005年起，《中国统计年鉴》没有显示按照管理渠道划分的全社会固定资产投资统计数据。

〔5〕　如陕西省建筑业是该省第二大支柱产业，外向度较高，但因综合实力较弱，省内的许多投资规模大、技术要求高的项目被外省同类企业承揽。据报道，陕西省40％的建筑市场份额被中央企业和外省企业占领，而本地企业在外省的业务量也呈逐年下降趋势。参见靳曼：“建筑业成陕西省第二大支柱产业”，《华商报》2007年9月29日。

〔6〕　《中国建筑业统计年鉴（2009）》显示，在全国31个省市中，外商投资企业具有“在外省完成的产值”统计数据的地区只有16个地区。

〔7〕　西藏因缺失在外省完成的建筑业产值数据而没有包括在内。

〔8〕　全国总计以及绝大部分地区每年的建筑安装工程投资额高于建筑业总产值，但部分在外省完成的建筑业产值较高的地区，如北京和浙江，其建筑安装工程投资额小于建筑业总产值。

〔9〕　根据北京市建筑业联合会网站的相关表彰通报（京建联［2009］1号）：http://www.bjjs.gov.cn/publish/portal4/tab784/info41444.htm。

〔10〕　根据《新民晚报》2009年9月22日相关报道。