兰州新区发展战略问题研究

城市新区建设是提升城市职能、推进城市跨越式发展的重要战略手段。

兰州市作为紧凑程度最高的城市之一，旧城发展空间严重不足。为此，市委、市政府从兰州新区开发建设入手，将其作为兰州市拓展的重要空间承接点和突破口，把进一步促进新区发展作为有效提升城市职能和竞争力的重要平台。

实现由旧城向新城，由内聚向外延发展的都市扩展新模式的转型，并在扩容中将更多的省级重要服务功能植入新区。同时也将新区作为甘肃省最大的开发区和产业集聚的重要承载区加以建设，整体提升城市功能，集聚重点主导产业群发展，对接国家政策，落实好兰白都市经济圈建设的主体功能区规划要求。

一、兰州新区建设的主要目标、战略任务和战略意义

（一）独特区位优势和资源优势

兰州建设新城区是城市生存的需要。根据兰州自然地理环境，从空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态系统重要性、人口集聚度以及经济发展水平和交通优势度等因素入手，将新区落足秦王川是因其具有独特的资源优势和区位优势。

区位优势。秦王川位于兰州、白银两市的接合部，是兰白核心经济区的重要连接地带；同时，地处兰州、西宁、银川三个省会城市共生带的中间位置，是甘肃对外开放的重要窗口和门户，对建立西—兰—银省会都市经济圈，进一步提升兰州和甘肃开放形象具有重要意义。

资源优势。空间地理资源丰富，是兰州市周边最大的一块高原盆地，拥有面积广阔、土地平坦的“川”的自然优势，规划控制范围806平方公里，核心开发面积460平方公里；其中平坦地带约440公里，南北长60公里，东西最宽处21公里，比兰州市最宽处多出三倍多。它拥有甘肃最大的航空港以及其他空地交通优势，交通、通讯等基础设施条件较好。引大入秦工程也使其拥有优质充足的水资源，经过多年的开发建设，已经初步形成了以现代农业和制造业为主的产业布局。

（二）主要目标

坚持科学的城市空间拓展开发导向，把兰州新区建成国家实施西部发展战略的重要平台、区域复兴的重要增长极、城市拓展的重要空间。建成全省“中心带动”的核心区、新一轮西部大开发的重要经济增长极和向中亚西亚开放的战略平台。大力发展战略性新兴产业和高新技术产业，构建新型绿色生态产业群，集聚产业园区建设；创新发展模式，加快发展循环经济；打造开放式的投融资平台，多层次、多形式的拓展资本市场，保障新区建设顺利实施。

（三）战略任务

空间开发格局清晰，基本形成“九镇一中心”为主体的城市化战略格局；空间结构得到优化，城市空间、农业空间、生态空间作为经济结构和社会结构的空间载体合理分布；空间利用效率提高，培育产业群集聚竞争力，以便有效地提高单位面积城市空间创造的生产总值；区域发展协调性增强，提倡有效的包容性增长，缩小城乡居民差距，基本实现公共服务均等化；可持续发展能力提升，生态系统稳定性明显增强，环境质量明显改善；从建设富民强市、永续发展出发，推进城市功能区的形成，着力构建区域空间的“三大战略格局”——构建“两带一轴”为主体的产业化战略格局、构建“南林北农”为主体的生态农业战略格局、构建“两区四廊”为主体的生态安全战略格局。

建立现代集群集约发展的多元支柱产业体系。发展战略性新兴产业、高新技术产业和循环经济的聚集区，国家经济转型和承接东中部装备制造业转移的先导区，“两型”社会和城乡统筹发展的示范区，生态建设和未利用土地综合开发的实验区，传统优势产业和现代化服务业的拓展区，向西开放的战略平台，沟通全省和西北地区的重要交通枢纽和物流中心，实现全省跨越式发展的重要增长极。

（四）战略意义

兰州新区建设有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于改善生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，实现可持续发展；有利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。同时，从工业化城市化开发角度看，将有利于在更高的层次、更大的范围优化配置生产要素，落实省委区域发展战略，促进兰白两个城市的经济合作，加快推进兰白核心经济区发展；也有利于加强兰州乃至全省对外交流与合作，促进西—兰—银省会都市经济圈的建立。

二、兰州新区建设面临的问题

（一）如何解决新区自立化程度

新区作为兰州市区域城市空间的重要组成部分，一方面需要分散旧城区的部分功能，并让这些分散出来的功能促进新区发展；另一方面还需要建立一个整体的新城城市系统，使之形成带动力大、辐射程度高的产业规模、多功能化的生产方式、完善的基础设施、结构和功能、充足的就业机会和较强的劳动力吸纳能力，建立起新旧双城遥相呼应的“姊妹城”。那么，如何实现新旧两城功能弥合，保有各自较高的自主化程度，避免出现政策边缘化和空间认识的边缘化；如何协调发展并增加吸引力是新区建设中需要关注的问题。

（二）如何保障政策制度的科学性和延续性

政策科学、制度保障、机制灵活，要求我们有一个廉洁、高效的、灵敏的服务型政府做后盾。投资开发不仅仅看硬环境，更着眼软环境的优劣。这也是兰州新区吸引投资的核心问题。新区建设是个长期过程，政策的科学性和延续性直接关系到投资者的切身利益，没有制度的保障，不可能带来好的激励机制。如何避免规划确定的规模不准确和变动的随意性，保障政策贯彻的科学、有效、持续、稳定，是新区发展建设中面临的重要问题。

（三）如何避免土地城市化快于人口城市化

新区建设是城市化的过程，城市化说到底是人的市民化，不是土地的城市化。城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。城市化是为了统筹城乡经济社会的发展，改变“三农”弱势状态。农民的住宅是合法的财产权益，而社会保障是政府应当提供的公共服务，如何保障新区农民变市民的过程中公共服务公平分配，不以财产换公共服务，造成新的不平衡是规划者必须考虑到的问题。

（四）如何保障充足的资金注入

新区建设预计资金需求过千亿，依靠兰州市每年不足10亿元的基础设施建设资金支持的话，简直就是“杯水车薪”，如何寻找优秀的战略合作伙伴，是对城市政府运营的巨大考验。简单采用土地换资金的方式难以保障未来新城建设的可持续发展和良性运行。依靠银行借贷，势必又要让其获得开发企业未来的收益权。而新区建设中最大的收益部分就是土地增值收益，如何让银行分享这部分增值，需要科学考量。

（五）如何提升新区就业吸纳能力

城市化要有内涵，要有充分吸纳就业的能力。作为工业化的产物，城市化应当伴随着工业化的进程逐步推进。同时城市必须具有城市化的内涵，要有充分吸纳就业的能力，而不是一种表面的城市化。如果工业化水平同城市化进程不相配套，就会导致资金投入乏力，致使一些地方大量被征用的土地长期闲置或不能保障在建项目的顺利进行，同时也会造成进城农民不能得到充分而有效的就业机会。

工业化是城市化的动力，城市化又为工业化创造条件，城市化进程中，应当充分考虑工业化对城市化的支撑，考虑工业化对城市化的要求和配套。

并在新区建设过程中避免忽视农民工的利益，本着社会公平的原则，一方面应该为进城农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份，另一方面也应该严格要求企业对劳动者的雇用保障。

（六）如何解决空间失配问题

培育和完善新区内部社会空间系统，需要以产业空间、居住空间和商业空间等相对均衡的发展为保障，以促进居民行为空间向新区内部集中，形成新区相对完善的功能系统，而不再过分依赖旧城空间。建设初期，难免出现空间类型相对单一，居住区、大学城、工业区等功能区之间未形成良好的空间组织，这种空间发展的不均衡至少形成了如下影响：一是新、主城之间的大量通勤流给城市交通系统形成了严重压力，过多占用公交、道路资源；二是新区居民向主城的通勤行为，一定程度上带动了新城居民的主城购物行为；三是在异城工作的居民，一时难以提升对新区空间的认知度和评价水平，很难形成过高的空间归属感；四是长距离的通勤，对居民的生活产生一定的压力，影响居民生活质量和满意度的提升。

（七）如何预防企业、项目快速入驻与部分配套服务供应不足的矛盾

新区企业、项目相继入驻各功能区，企业员工不断增加，各种需求不断增加。

生产上易面临的问题主要有：一是生产用电紧张，供电不稳定等突出问题。它会直接影响施工、迁入的正常进行和企业的正常生产，还会造成生产安全、设备安全等方面的隐患，尤其对高新技术企业如生物技术企业等影响尤为突出。二是企业对各类信息需求与缺乏统一及时的了解渠道的矛盾。面对国家发展战略，新区享受的各级政府赋予的各项优惠政策，从具体操作层面上看，并非每个企业都十分了解。企业对于关系自身发展方面的信息有着巨大的需求，但从长远来看，新区仍然缺少一个能够满足企业信息需求的统一的渠道。三是企业用工需求与新区人才服务体系建设滞后的矛盾。用工难，尤其是合格技术工人和管理人才的需求量非常大，新区人才服务体系建设往往滞后于企业的需求。

生活上易面临的问题主要有：公共交通服务能力不足，无法满足员工上下班时对公共交通的需求。

（八）如何安置好舟曲移民并保障充分就业

舟曲作为甘南藏族自治州的一个县域组成部分，藏族占有相当比例。在安置移民过程中如何照顾到少数民族文化传统、生活习俗、居住习惯、教育水平、从业偏好等因素，是新区移民安置过程中不可忽视的问题。为此，为尊重少数民族文化和权益，应适当在基础设施建设中关注寺庙建设和民族风情园建设，设立少数民族集聚区，开设民族市场，并就从业习惯上尽可能保障其充分就业。

三、对策建议

（一）确保兰州新区规划的理性与弹性

新区规划过程中，借鉴他山之石是必要的，但不切实际的照搬很容易违背当地群众的文化心理与社会需要。不切实际的规划会造成居民对新区的疏离，使之缺乏必要的吸引力。忽略作为城市主体的人——居民的多种需要的复杂性，忽略了城市是一个巨大复杂的综合体的多种需要，在塑造具有人性尺度的城市空间、创造复杂有活力的城市氛围、提供城市居民生活便利等方面就难以达到令人满意的程度。

新区建设是个漫长的过程，培育城市的自然属性，保证新区的空间不处于受排斥和边缘化的地位，磨合城市的各个组成部分更是长期艰苦的历程。

只有在真正建立运行后，才会不断产生新问题、新需求。过去需要几百年才能形成的城市，今天可以在几年、十几年就可以建成。但速成的城市，往往会缺少城市内涵、缺乏文化底蕴，缺乏必要的历史沉淀感及人文关怀，无法顾及到城市居民更高层次的需要。这就要求城市规划设计者、政府决策部门在规划过程中一定要为新城发展留有空间，创造城市文化，为每一个居民在新城中自由的生活提供可能，要大力推动社会文化大发展、大繁荣，使之成为特色鲜明、活力十足的新城区。

（二）构建城市功能完备与反磁力系统

新区规划的一个重要目标，是构建新区与中心城之间的反磁力系统。但新区在建设初期吸引中心城居民活动的空间和元素势必很少，导致中心城居民的生活空间与新城之间的流动性较弱。另一方面，新城的配套设施是个在建过程，不可能一下做到完善、完全，这也会一定程度削弱新区的吸引力。

而构建新区和中心城之间的反磁力系统，必须经历中心城部分功能的外移、区域自身系统的完善（独立区域）、新区成为独立的城市体系三个阶段。而居民往往希望的二者关系是“和中心城之间有一定依赖，同时功能相对独立”，为此便民服务成为建设目标的关注重点。

每一个城市都会同时具有向心力和离心力，其中向心力产生的根源是工业集中、交通运输方便、服务设施齐全，而离心力的形成则主要因为产业缺乏扩展空间，城区环境污染、交通混乱、居住条件恶劣等因素。要克服中心城的人口向心力，构建和中心城之间的反磁力系统，就必须建立起能抵御向心力的城镇体系。为此，在规划上要着重设计以削弱中心城磁力作用为目的的反磁力吸引点，充分利用中心城的离心力，使之成为自己的向心力。首先要建立区域性生产综合体，提供工业发展基础；其次要综合开发高速交通线网，加强区内联系；再次要合理安排行政、文化、科学中心，均衡布置生活、娱乐、旅游、服务设施，保护生态环境，全方位综合考虑本地居民多元化需求，保障人们生活功能的完备；最后新区还要构建具有自身特色的功能，使其既适应社会化生产的专业化和协作要求，又在生产、生活等各方面具有足够吸引力，以吸引中心城甚至更远区域人们的聚集，促进良性发展。

（三）新区建设要遵规循法、合理开发

努力避免城市规划建设违背经济发展规律；努力避免土地的城市化快于人口的城市化；努力避免城市经营的盲目性。

1.要避免过度依赖土地出让金。新区建设属于公共产品范畴，如果过度依赖土地出让金偿还地方债务会存在巨大风险，并且这风险会伴随建设的推进不断积聚，一旦土地出让金大幅下降，地方债务就很难偿付。

2.要避免过度追求城市化高标准、高规格、高水平。如果建设超越实际需求，新区建设就会丧失其本应对经济社会发展的促进作用，造成城市化的过度消费。城市的核心是“市”，城市化的核心是“市场化”。在新区建设中不仅仅要强调政府去“抓”，更应该强调依靠市场来“育”。兰州新区的发展建设不仅仅需要政府和市场的双动力的推动，更需要政府和市场慢慢培育。为此，只有努力降低城市发展的非市场成本，这才符合科学的发展规律。新区建设必须遵循城市化发展的客观规律，本着统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，实现可持续发展。

（四）大力提升新区综合竞争力

1.深化住宅与社区建设。居住是人类最基本的需求，兰州新区建设的主要目的就是吸纳从中心城区疏解出来的人口，缓减旧城区空间压力，因此提供住宅是首要任务。从需求动机分析上看，要迁入新城区的人口主要分为三类：价格因素下的住房寻求者、环境因素下的居住改善者和工作因素下的就近居住者。居住空间的分化使得新区内不同居住区域对于社会资源和配套的诉求有较大差异。充分考虑这种差异性，才能更好更有效地发挥配套的优势和作用。为了最大限度满足居民对居住环境的需求，不仅建筑上要求多元化的区位选择，更应该考虑居住需求的多样化、居民的承担能力、生态环境的良好水平、服务设施的健全程度、社区文化生活的充裕性、交通条件的便捷性等因素。居住环境的优劣以及配套设施的完善程度与新区居住空间的入住率之间存有正向循环关系，反之，新区居民入住率以及人口密度状况也会对本区域配套设施环境构成影响。只有营造出良好的生存环境，增强趋向性，才能对周围乡镇的居民形成吸引力，并吸引更多的中心城区居民的迁移。

2.优化空间建设时序，城市要素和产业要素并列发展。旧城具有城市化的通病：设施陈旧、环境污染难以整治、交通负担重、教育资源紧张等问题，改变这些困境是新区的建设目的之一。新区在设施配套与建设上具有明显的优势，可以营造更高品质的生活环境质量，有助于吸引城市过剩人口与相关产业，促进自身良性健康发展。政府直接统筹规划或负责指挥新区大型基础设施的建设，并给予新区的基础设施经营以财政补贴，或其他政策性优惠，以确保新区能有良好的基础设施条件。新区开发在道路水电等基础设施都建设完成之后，才进入居住宅、社区设施等地面物业的开发阶段。因此，基础设施应当遵循适度先行的原则进行建设，同时注重各项服务设施的配套建设，以确保新区的居民能享受和大城市一样甚至更优越的公共服务，以实现新区建设的各项工作顺利、协调发展。

3.提升劳动力吸纳能力，扩容就业空间。实践证明，新区建设要成功地吸引人口和产业，关键是自身要具备较为完善的经济社会功能。打破依附于旧城的“卧城”形式并脱离对其产业的过分依赖，新区才具有发展的活力。新区自身要有健全的产业支撑和充足的就业岗位，为居民提供多元化、充足的就业岗位，满足多种人群的就业需求，才会集聚一定规模的人口来新区居住、就业与生活，也会从根本上防止发生“新区变空城”“新区变鬼城”的现象。因此，新区应积极发展符合自身特色的产业，通过自身人口与就业的平衡，从而达到疏解、截流中心城人口和部分功能的作用。

4.推进功能多元化发展。新区建设不仅要注重打造舒适的居住条件和产业培育的生长环境，还要确立多元化的发展方向，如新区应具有多功能设施齐全的中心，有大型购物和娱乐设施，不仅为新区本身服务而且还服务于周边。

即应该把新区定位于集居住、就业、教育、休闲、卫生、娱乐、商业、福利等于一体的功能齐全的新区市，实现新区建设目标的多元化，这样，新区才能真正具备相对于旧城的“反磁力”效应，才能更好地吸引人口疏散和产业分流，才能使新区具有发展的活力与潜力。

5.优化路网结构，提升通行能力。为了满足新区与旧城的社会经济交流，便捷的道路交通组织和完善的区域交通网络是必不可少的。大容量快速轨道交通服务是既环保又高效的公共运输工具，能有效地解决交通负荷沉重的问题，是新区建设和运营不可或缺的支撑条件，也是提高新区吸引力的重要影响因子。再者，新区基本上都采取了公共交通和个人交通相结合的通勤模式，组成公路、铁路和城市道路以及城市轨道交通、公交和小汽车互相结合的体系。流动的城市才具有活力，而便捷的交通组织是实现人口顺利流动的最基本保障，是全面有效地优化大都市区域的人口和产业布局的重要手段。同时也要力争把兰州新区外围高速公路网络纳入国家高速公路网规划，争取更多的政策支持。

（五）立足“以产兴城”，实现产城互动，并推进双城间的产业联动

《甘肃省人民政府关于加快推进兰州新区建设的指导意见》中明确指出，兰州新区要建设“高度集聚的产业发展区”，未来的新区，将是有产有城，产城互动可持续发展的新城。

1.加快构建以兰州新区为核心的板块经济体系，培育新的经济增长极把园区经济作为率先跨越发展的主要平台，紧紧围绕构建“3+8”板块经济体系，坚持集约用地、集聚发展，全方位加大规划建设力度，夯实率先跨越发展的平台和支撑点。突出产业带动新区开发。按照产业布局规划，把省内企业出城入园、改造升级与央企战略重组结合起来，积极引进大型企业成片综合开发。

2.大力发展循环经济，建立工业生态系统

发展兰州新区，围绕着新型产业，配套的生活、服务、休闲区，搭建政府服务平台和研发中心，基本形成一个泛生态工业园。努力在园区企业间建立起完整的工业生态系统，促进生态产业链的形成。企业之间的物质流（如废料、废热、废水等）、信息流、能量流和资金流等相互交换；并且以产品配套为基础形成的产业链在运行中以“减量化、再利用、再循环”为原则，以循环经济引导产品链的延伸。生态工业园是人工复合的生态系统，它依据循环经济理念建立，并形成生产发展、资源利用和环境保护良性循环的工业园区建设模式，最大限度地发挥人的积极性和创造力的高效、稳定、协调、可持续发展。

3.项目为依托、产业为支撑，建立生态型产业体系

以项目为依托，利用现有的产业优势培育新兴的产业，优化产业发展布局。培育产业集群的地方根植性，提供良好的要素资源支撑条件，打造资源整合平台（产业链），构建以现代农业、现代工业和现代服务业三大产业为支撑、战略性新兴产业为后续动力的现代生态型产业体系。在做大做强的同时，做新做特。承接好中东部产业的转移，不以企业为主角，而以承接一个产业群、产业带、产业环节为目标，注重产业链的配套生产。

4.建立健全现代物流体系

一是增强物流综合服务功能。依托铁路交通枢纽和空港优势进行新区的基础设施投资和物流中心建设，利用交通枢纽的优势大力发展专业化、社会化的物流中心和配送中心，完善新区自身的物流网络。二是提高新区物流信息化水平。作为物流现代化的基础和灵魂，信息化是物流中心建设的核心。

现代物流系统建设要求加快物流与信息技术电子商务的融合，鼓励利用信息技术改造传统物流，推动物流信息网络化，构建共享物流信息平台，为物流企业的发展提供信息技术支持。三是推进第三方物流的发展，促使企业动态地配置自身和其他企业的物流功能和服务，利用外部资源为企业的生产经营服务。四是大力培养物流专业人才。现代物流是一项跨行业、跨部门、跨地区的系统工程，需要掌握现代知识的复合型物流人才。企业应该重视人才战略，要加强人才资源的开发、管理、培训。只有现代化的物流体系建立起来后，才能过多地吸引中东部一些大的企业有信心来新区建立它的配套产业。

5.营造良好的用工环境

科学发展观的核心是以人为本，经济发展的目的也是为了人，故应该在发展的过程中充分考虑人的利益。提供良好的劳工条件，从劳动工资、劳动环境，工人的居住条件等方面都切实落实好科学发展。兰州新区的工业是新型工业，是生态工业。

6.创新园区管理体制和运行机制

进一步创新体制机制，加强行政服务能力建设，建立园区“一站式”办事大厅，规范审批权限和工作程序，提高办事效率和服务水平。实施园区开发“人才高地”工程，制定人才培养、引进、分配、奖励、流动等优惠政策，大力聚集企业研发中心、科研院所和大专院校，引进创新创业领军人才和团队，强化园区建设的人才智力保障。

（六）合理规避资金风险，开拓多元化投融资市场

树立科学的投融资开发理念，吸引投资不应该以开发成本为代价。最能打动战略合作者的是未来的增长空间和发展机遇，长期收益是互利双赢的合作基础。打造国家级投融资平台，开拓集聚产业的投融资市场，是兰州新区产业群发展的关键。吸引社会资本，不仅要有优惠政策，更需要政府创新性的开发思路和科学的开发理念，从实处真正做到保障投资者的收益、降低投资风险，打造资本“洼地”。

兰州新区建设是一项大的系统工程，在项目融资过程中一定要保证系统的平衡性，兼顾长期目标和短期发展，保证短期资金的急需与长期收益最大化的平衡。为此，兰州新区投融资规划，应该在全面充分考虑土地开发和项目建设需求，兼顾公共产品供应方式的基础上，综合利用财政和市场力量，确定资金统筹范围并选择经济高效的融资方式和建设模式，采用BT、BOT等市场化运作办法，多渠道筹集园区建设资金。系统解决城市建设中的资金来源、投向、投放次序和回报方式等问题。运用“开发性”财政模式，保障兰州新区开发建设的科学有序。

新区财政除预算内资金外，还统筹整个新区土地开发收益及依靠政府投资的各项基础设施及公共设施项目资金，而财政融资服务局则审定新区政府中长期及年度的投资及融资计划、审定新区重大项目的投融资计划，总体控制新区政府的融资及债务平衡，防范政府债务风险，从而实现资源统一调配、项目统一谋划、风险统一控制，并在项目建设中，实现成本最低、风险最低、效益最大，确保政府融资资金的科学、高效使用和管理，最终形成“融、用、还”一体化的运行机制。

此外，新区财政还从不同融资模式的特点出发，在编制投融资整体规划方案时就界定政府、国有和民间投资人项目的关系，明确界定政府与社会资本的介入范围，进一步为社会资本营造和开拓更广阔的空间，吸引更多的社会资本在新区聚集。同时，以专业化市场运作平台为基础，以新区未来产业收入业绩为支柱，以政府信用为主线，把社会资本融资优势和政府组织协调优势相结合，从而实现国有资本和民营资本的交替和互动，使新区投资科学有度，未来收入有保障，实现损益平衡，保证新区财政可持续增长。

同时一定要科学合理地规避资金风险。城市建设融资需要和企业资本对接，但不能放松政府主导，预防部分企业低价圈地，仅开发优质资源，一旦出现开发资金断链，就会产生断尾工程的情况出现。

执笔人：杨波