国外的公共环境管理

6.2　国外的公共环境管理

20世纪中叶，科学、工业、交通迅猛发展，工业和城市人口过分集中，环境污染由局部扩大到区域。大气、水体、土壤、食品都出现了污染，公害事件不断发生，森林过度采伐、草原垦荒、湿地破坏，又带来一系列生态环境恶化问题，人们开始重新反思人与自然的关系。目前，环境问题正日益受到世界各国的关注，世界各国政府在环境管理过程中也扮演着越来越重要的角色。

6.2.1　环境管理立法

18世纪第一次产业革命以前，人类活动对环境的影响不大，主要的环境问题表现在对自然资源的不合理利用或对人类生活有显著影响的方面。这段时期内，基本谈不上什么环境立法，出现的也只是一些保护局部环境的条文。如1306年，英国国会发布文告禁止伦敦的工匠和制造商在国会开会期间燃煤。在第一次产业革命之后，人类的生产活动对环境的影响越来越大，此时环境问题主要是工业废弃物所引起的污染与破坏。反映在法律上，则出现了一些单项的环保法规或地方保护法规。在这一时期，许多国家都制定了保护森林、城市卫生、名胜古迹和历史文物法令。但这些单项法规多分散在行政法、民商法、劳动法及刑法中。

第二次世界大战后，在20世纪50—70年代，现代工业生产突飞猛进，社会生产力和科学技术迅速发展，人口膨胀，大量生活与废弃物被排入大气、水域和土壤中。人类对自然资源和能源的大规模开发利用，形成大区域的甚至全球性的污染与破坏，危及自然生态环境的平衡和人类身心健康与安全。环境问题成为最严重的一个社会问题，产生了新兴的环境科学和环保专业部门。反映到法律上，不但各种环保的单项法规如雨后春笋般出现，而且出现了能够代表或综合这些单项法规的环境保护基本法。例如1972年的《人类环境宣言》、1980年的《世界自然资源保护大纲》、美国1969年的《国家环境政策法》、日本1967年的《公害对策基本法》等。在这个阶段，环境法不仅内容日趋丰富，形式愈加完备，而且也逐渐从一国扩大到国际。

环境问题的全球性和国际性，要求各国共同合作，建立起一种新型的全球伙伴关系。各国和全世界人民保护人类环境的要求，最终要落实在被国际社会广为接受并行之有效的国际法律上。在此意义上，国际环境立法是解决人类环境问题的根本途径。

国际环境法诞生于20世纪70年代，其后发展迅速，成为国际上最为活跃的领域之一。迄今为止，仅在国际组织登记的有关环保的国际条约就有152个，与国际法的其他领域相比，数量相当可观。国际环境法在短短的四分之一世纪里已经发展成为一个独立的法律体系。它的内容包括以下三个部分：第一，国际环境法的基本原则。第二，调整各个领域环境保护关系的具体法律制度和规范。第三，国际环境保护组织的组织法、程序法。

现有的国际环境保护的法律制度、规章、规范在保护环境的效果、规范的力度方面有很大差别。很多旨在解决全球性环境问题的国际环境立法还处于很初级的发展阶段，很多公约只是形成了框架性的结构，远未达到具体的可操作的法律水平，具体规则有待今后的发展。

6.2.2　环境管理体制

一般来说，环境管理体制既包括环境管理机构的设置，也包括环境管理机构的职责分工、权限划分等相应组织制度。由于环境管理体制与政治、经济、文化等各种因素有关，因此，不同国家具有不同的环境管理体制。但是，从发展趋势来看，各国的环境管理体制大多随着环境管理的发展经历了从薄弱到强化、从分散到集中、从单纯治理到综合管理的发展过程。自20世纪70年代以来，世界各国普遍加强了环境管理机构建设，同时，理顺了环境管理机构之间的职责分工和权限划分，逐步形成了各具特色的环境管理体制。其中具有代表性的是以下几种类型：

（1）现有的机构兼负环境保护职责。在这种体制下，中央政府没有设立环境保护的统管机构和协调机构，而是由一个或几个有关的部、局分别兼管环境保护工作。目前，只有少数发展中国家或环境问题不很突出的国家仍保留这种管理体制。

（2）设立协调委员会。由于环境问题涉及社会经济生活的方方面面，因此，环境管理往往需要协调各个部门之间的关系。20世纪70年代，一些国家就在中央政府设立了由各个部门领导组成的委员会，负责制定政策和协调各部的活动。如法国成立了由各部组成的最高环境委员会；意大利成立了环境问题部际委员会；智利成立了全国环境污染委员会；澳大利亚成立了环境委员会。

（3）设立部一级专门机构。由于环境问题日益突出，一些国家不得不设立部一级专门机构，以便更好地承担环境管理职能。1970年，英国、加拿大成立了环境部；1971年，丹麦成立了环境保护部。这种体制有利于全面协调环境管理事务，成为各国环境管理体制发展的共同趋势。

（4）具有更大权限的独立机构。为了更好地协调各个部门在环境保护方面的行动，更加有效地解决日益严重的环境问题，很多国家设立更大权限的独立机构。例如，美国在总统执行署内设立了环境保护局；日本设立了由国务大臣任长官的环境厅。这些机构的权限超过一般的部。

（5）几种机构同时并设。有的国家认为，建立统一领导与分工负责相结合的综合性环境管理体制，更适应环境管理的特点。例如，英国设立环境管理机构的原则是由其工作受环境问题影响的部和对环境问题负有责任的部来分别管理环境事务。1970年英国将公共建筑、交通、住房与地方行政等三个部合并，成立了相当庞大的环境部，全面负责污染防治工作。同时，中央其他部门仍负责本部门的污染防治工作。如农业渔业食品部负责农药、放射性污染、农业废物处理及食品污染监测；内政部负责地方噪声污染控制和危险品运输；贸易工业部负责船舶污染防治、飞机噪声控制；能源部负责核设施安全。其他一些国家，如法国、瑞典、意大利、比利时等，都是几个机构同时并设，分工负责。即使在美国、日本，环境管理职责也不是完全集中在一个部门。美国的内务部、商业部、卫生教育福利部、运输部等仍设立相应的环境管理职能机构。日本设立环境厅后，仍在十几个省（厅）设有相应的环境管理机构。

鉴于环境管理具有很强的专业性和技术性，有些国家还在中央和地方设立咨询性质的机构，协助政府制定环境政策和法律，处理各种技术问题，沟通政府与民间的关系。美国的环境质量委员会、英国的皇家污染委员会、日本的公害对策审议会等，都起着咨询和协助决策的作用。还有一些国家的咨询机构，如瑞典的自然保护咨询委员会、意大利的生态问题专门委员会，其主要成员由各有关领域的专家、学者组成，他们除协助政府制定环境政策外，还参与环境规划、环境标准的制定。

6.2.3　环境管理政策

关于环境政策的概念，解释为：“是指政府为解决一定历史时期的环境问题，落实环境保护事业的发展战略，并达到预定的环境目标而制定的行动指导原则。环境政策体现了国家对环境保护的态度、目标和措施，而且已成为各国最重要的的社会公共政策之一。”从《环境科学大辞典》对环境政策概念的解释，我们可以认为，环境管理政策是指政府为了加强环境管理工作，根据不同的管理对象、管理事务和所要达到的目标而确定实施的对策，是各项具体管理活动的行为准则。只有制定一套具体的环境管理政策并在管理实践中不断完善，才能使环境管理走上正确有效的道路。不同国家根据其实际情况制定的环境政策又有所不同。

美国政府在环境管理理念方面，既强调良好的环境与经济之间的相互促进作用，同时也重视更经济有效的方式管理环境。其政策主要表现为：一是制定可持续发展政策；二是制定环境目标与环境保护发展规划；三是制定容易实施的环境法规；四是向州一级政府转移更多的责任；五是从生态系统管理转向综合资源管理；六是制定污染预防政策；七是采取市场导向的、经济手段为基础的污染控制措施；八是制定环境外交政策。

匈牙利政府根据可持续发展原则、谨慎原则、预防原则、环境义务和权利并重原则和建立新合作伙伴关系的原则，制定了以下六条环境管理政策：一是把保持清洁、健康环境作为一项重要的公众福利和经济发展的重要因素；二是明确中央、地方政府以及企业、企业主和民众各自应该承担的义务和责任；三是鼓励广泛应用对环境无害的现代技术，在工业中，重点是工艺技术现代化，鼓励技术创新，在确保农产品供应和保障出口的同时，大力发展绿色健康产品；四是在私有化的进程中，以法规、法律形式明确规定环境保护的要求和责任；五是就业政策鼓励成立以保护环境和利益为己任，不以营利为目的的组织，唤起公众的环保意识，环保教育成为各类学校基本教材的一部分；六是建立有关法规，保证任何组织或个人能随时获得真实的环境状态和影响或服务于环境保护手段的信息。

日本政府的环境管理政策经历了四个时期：一是20世纪60年代的公害防治政策。在这一时期，日本制定了“公害防治计划”，通过填海造地，将城市公害发生源的工厂从居住地迁出以防止产业公害。结果，产业公害大规模化，环境污染也大规模化，从而将日本列岛变成“公害列岛”。二是20世纪70年代的地域环境管理政策。当时，各地制定了“舒适性社会计划”以提高城市生活环境质量。三是20世纪80年代的区域环境管理政策。其基本方针是考虑环境的生态系统形成，持续利用环境资源。四是20世纪90年代的地球环境管理政策，即在传统的地域环境管理政策基础上，以全球的环境负荷的消减为目标的环境管理政策。

日本的环境管理政策导向可以归纳为八条：一是政策制定考虑环境因素；二是制定基本环境计划，确定长期环境政策框架；三是对开发项目进行环境影响评价；四是应用经济手段的激励机制，减轻环境负担；五是改进社区基础设施，如污水系统、运输系统；六是促进环境教育，发布环境信息，推进企业、市民和非政府组织的环境活动；七是促进科技发展；八是加强国际合作，保护全球环境。总体而言，日本的环境政策体系基本上是命令控制型。

6.2.4　环境管理影响评价

20世纪中叶，接连不断的公害事件发生、生态环境恶化问题，使人类逐步认识到开发建设活动、开发利用环境和自然资源必须尊重自然规律，必须在环境容量允许的范围内进行，要衡量一个建设活动是否在环境容量允许的范围之内，在建设活动之前进行环境影响评价随之产生。20世纪50年代初期，由于核设施环境影响的特殊性，开始系统地进行了辐射环境影响评价。20世纪60年代英国提出环境影响评价“三关键”，即关键因素、关键途径、关键居民区，明确提出污染源——污染途径（扩散迁移方式）——受影响人群的环境影响评价模式。1969年，美国国会通过了《国家环境政策法》，1970年1月1日正式实施，成为世界上第一个把环境影响评价用法律固定下来并建立环境影响评价制度的国家。随后，相继在瑞典（1970年）、新西兰（1973年）、加拿大（1973年）、澳大利亚（1974年）、马来西亚（1974年）、德国（1976年）等国家建立了环境影响评价制度。同时，国际上也设立了许多有关环境影响评价的机构，召开了一系列有关环境影响评价的会议，开展了环境影响评价的研究和交流，进一步促进各国环境影响评价的应用与发展。

经过30多年的发展，现已有100多个国家建立了环境影响评价制度。环境影响评价的内涵不断扩大和增加，从自然环境影响评价发展到社会环境影响评价；自然环境的影响不仅考虑环境污染，还注重了生态影响；开展了风险评价；关注累积性影响并开始对环境影响进行后评估；环境影响评价从最初单纯的工程项目环境影响评价，发展到区域开发环境影响评价和战略影响评价，环境影响评价的技术方法和程序也在发展中不断地得以提高和完善。