基本特性与实施

10.1　公共组织战略的含义、基本特性与实施

10.1.1公共组织战略的含义

目标与战略是有区别的，许多组织分析家更愿意采用战略的概念，而不是目标的概念。在钱德勒那里，战略一词的含义为：“企业基本的长期目标和目的性决策、行为路线的采纳以及贯彻这些目标所必需的资源的分配。”^[1]在这个广为接受的经典式的概念中，确定了战略的几个独有的特性。首先是基本焦点集中在外部：组织与环境的关系；其次区别了两类目标，即领域的选择和竞争姿态的选择。当然，在这之前，“战略”一词最早在军事领域被广为运用，意指赢得战争胜利的目标，相对于战术或策略而言。

公共组织战略是在吸纳战略的特性的基础上，结合公共组织的外延而形成的一个特定的内涵。因此，公共组织战略指公共组织主体，为适应不断变迁的社会环境和制度需要，结合当代文化共认的价值系统，根据国家或政府有关部门所赋予的使命，所制定的目标以及实现目标所采纳的行为路线。

根据这一内涵，公共组织战略至少包括以下基层意思：

(1)公共组织战略是公共组织主体制定的，是根据国家或政府有关部门所赋予的使命，其他主体没有权力；

(2)公共组织战略需适应社会环境的变化和制度的需要，并且被当代文化价值系统共认；

(3)公共组织战略所指定的目标既包括短、中期的目标，也包括长远的目标，且为了保证目标的实现，需要一定的行为路线。

10.1.2公共组织战略的基本特性

上述概括，仅从一般性的角度呈现公共组织战略所涵括的特性，为了更好地理解公共组织战略内涵，需要进一步概括其基本特性。

(1)规定性。公共组织战略是公共组织主体制定的，但任何公共组织主体在制定其战略目标的时候，必须遵守宪法和法律的规定，也即任何公共组织主体的行动如果僭越了宪法和法律的规定，这种行动不仅面临无效性的问题，而且同样面临合法性的问题。有两种情况：一是公共组织的总体性原则性目标由宪法和有关法律直接规定。比如，我国宪法就明确规定：“国务院的组织由法律规定”，一切国家机关和国家工作人员都必须“努力为人民服务”，可见，“为人民服务”就是其原则性的目标，公共组织显然不能以各种借口改变这个原则性的目标。

宪法和法律约束的是公共组织战略的总体性的规定性，而公共组织的具体战略则一般是由在宪法和法律原则下的各种行政法规或工作制度所规定的。在一般情况下，不同层级、不同公共部门的公共组织在工作的方式方法上享有一定的自由裁量权，其在工作目标、工作内容和工作方式等方面也享有一定的自由度，但这种自由裁量权一旦牵涉到合法性问题，就必须经过法定程序并经过相关部门的批准方可生效。可见，与其他社会组织相比，公共组织战略的规定性是其首要特性。

(2)复杂性。公共组织由于其工作性质、管理的对象以及自身内部结构、人员构成等诸多要素，从而使得公共组织战略具有复杂性。

从公共组织管理的对象来看，由于公共组织的层级复杂，不同层级的目标存在一定的差异，从而不可避免地造成其战略系统结构的差异性和复杂性，这也是公共组织区别于其他社会组织的一个显著的地方。

不仅如此，由于公共组织内部结构、人员构成的复杂性，尽管有总体性的规定来约束其行为取向，但依然存在部门利益。如何来协调各公共组织内部的利益关系，使之既能维持一个完整的系统结构，又能为实现公共组织的既定战略实施提供坚实的基础和保障，这是一个理论问题，同时也是一个实践的难题。比如，中央政府与地方政府，其战略目标都是为人民谋福祉，但实际上情况远没有如此简单。中央与地方之间的关系夹杂着许多复杂因素，其中如何协调中央与地方的利益的分配均衡就是一个典型的例子。

(3)责任性。公共组织以维护和实现公共利益为目的取向，拥有法定的或者授予的公共权力，从而自然而然就承担相应公共责任。

比如，政府作为一个以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织，其产生源于人民的公益达成和公益授权，其功能就在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任。责任性既体现了服务性，同时也体现了信用。因此其战略的制定始终需围绕服务性来展开，而一旦成为其战略目标，就需要通过各种措施来保证其实施，努力兑现其承诺。

在社会主义制度下，政府是人民的政府，其战略的规划与实施，始终与人民的利益联系在一起，与人民的命运息息相关，与人民同呼吸共命运，政府对人民负责是其天然的责任，当然，这也是决定政府合法性来源的重要路径。这种逻辑关系，在西方契约社会更为明显和突出，无论是总统制的美国，还是内阁制的英国，如果其战略的规划或实施失去了民众的信任，或者说得不到民众的认可，其合法性便荡然无存。

当然，无论是社会主义国家，还是资本主义国家，公共组织的战略的责任性必须通过其服务性来实现。责任是抽象的，而服务则是具体的，因此，公共组织的战略在很大程度上要转化为可具体操作的标准和程序，围绕着服务这个宗旨来运作。

(4)协调性。公共组织战略的复杂性，则需要通过协调来耦合它们之间的关系。公共组织战略有短期、中期，也有反映长期的内容，有些战略比较宏观，高度概括，而有些战略又比较具体，具有一定的可操作性，比如近期规划、长期的远景规划，由于其战略目标不一样，因此，它们之间的关系要具有一定的可协调的空间。如果牵涉到部门之间利益，则需要通过协调的机制来处理它们之间的关系。

(5)权变性。尽管公共组织战略要求一定的稳定性，但如果外围环境确实发生了重大的变化，而原有的战略已经不能适应当前的形势变化，这时候需要对原有的战略进行调整，因此，战略必须具有灵活性和一定的应变能力，这样才能在多变的外围环境面前保持有利的战略态势。比如，当前突如其来的美国金融风暴，对全世界的经济形势影响巨大，在这种形势面前，原先的战略显然没有考虑到这一层，这时调整已有的战略，是十分必要的。

当然，公共组织战略的基本特性，并不是分割的，而是相互联系的一个统一整体。因此，在公共组织战略的规划和实施的过程中，需要统筹兼顾，忽视其中任何一方面都可能造成严重的后果。

10.1.3公共组织战略的规划、实施与评估

如果按照管理学家斯蒂芬·罗宾斯的说法，战略管理可分为九个步骤：确定组织当前的宗旨、目标和战略；分析环境；发现机会和威胁；分析组织的资源；识别优势和劣势；重新评价组织的宗旨和目标；制定战略；实施战略；评价结果。^[2]

但是，对战略管理的理解视角各异，其界定也不一样。比如，有学者从过程论的角度，认为“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。^[3]有学者从战略决策的角度来界定，认为：战略决策通常指四种情况：即，将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动；将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动；关注组织目标以及发展方向的战略选择；以及促进战略的有效执行。^[4]可见，战略管理，可以理解为：是管理者通过制定、组织实施和评估等环节，来努力达成既定战略目标的实现的过程。

结合上述对战略管理的理解，我们可以把公共组织战略管理界定为：公共组织主体通过制定、组织实施和评估等有效环节，来努力达成公共组织战略实现的全过程。

基于上述认识，公共组织战略管理的特征主要表现在：

(1)公共组织战略管理具有未来导向的特征。公共组织战略主要着眼于未来，因此，战略管理从某种意义上讲就是在当前与未来之间架起一座桥梁，使公共组织的部门或构成人员更有意识了解公共组织战略目标，从而使之有意识围绕这些目标来共同努力，最终促成公共组织战略能够成为现实。

(2)公共组织战略管理是感性和理性分析相结合的过程。公共组织战略管理既需要感性的判断，又需要理性的决策，整个过程体现了感性与理性相结合的过程。感性的判断，为战略的决策赢取了时机，或者说，战略决策需要依靠经验、知觉等感性认识来获取信息和决策的冲动，而理性的分析则为战略的实施提供了成功保证。

(3)公共组织战略管理是一个持续的过程。由于组织的外围环境具有多变、复杂不断变化的特性，因此，在管理过程中，公共组织主体应该持续不断地关注内部和外部变化的趋势，并且需要根据变化的形势对战略作及时的调整，以便能够使组织适应形势的变化。

(4)公共组织战略管理关注的是全局和前瞻性的问题。由于战略注重全局和长远，因此，组织的战略管理关注的问题也常常是全局性的问题，而非局部性的问题，这些问题具有一定的前瞻性。

这些基本特征，为我们理解公共组织战略管理提供了一个立体的方位，从而为实施公共组织管理实践提供理论指导。

显然，公共组织战略规划、实施与评估是公共组织战略管理的重要内容，下面我们分别对这三项内容进行简单的介绍，以使我们对公共组织战略管理的相关知识有一个初步的了解。

公共组织战略规划是在对公共组织外围环境分析的基础上完成的，一般而言，它包括以下几个方面的活动。

(1)确定需要实现的目标和任务。

公共组织战略需要实现什么样的目标，达到什么样的任务，在战略规划中首先需要确认。因为只有确认了一定的目标和任务，才能为公共组织的战略实施明确方向和坐标，并围绕其确认的目标和任务来制定政策和具体措施。因此，一个好的战略规划，制定符合实际和发展逻辑的目标和任务是至关重要的。当然，确定什么样的目标和任务，需要对公共组织的外围环境和内部条件作周密细致的考量和分析，只有在对公共组织所面临的条件充分认知的基础上，才有可能制定出符合实际和可能的战略目标。

(2)分析公共组织外部环境与内部结构条件。

如前所述，在确认目标之前需要分析环境，实际上确认了战略目标后，仍然需要不断确认重要的环境变化的议题。大的环境可能是静态的，也就是说，在比较长的一段时间里，某些大的环境是不变的。比如市场经济、全球化的趋势，这个大的环境在很长的一段时间里不会变，但是，微观环境又是多变的，比如，波及全球的金融风暴，令人始料未及。因此，公共组织战略规划需要考虑这种因各种突发事件而带来的环境的变化。

(3)强调公共组织的价值取向。

公共组织的服务性、公益性、社会性以及责任性是其价值取向，这也是公共组织区别于其他社会组织的重要标志。在战略规划中，明确的价值取向，不仅是展现公共组织的鲜明特性，也是标明公共组织的工作内容，为公共组织的“为与不为，以及如何为”等问题确定一个清晰的边界。

(4)选择重大的关切性议题领域。

战略规划不可能面面俱到，在议题的选择性上依然有权重之分，换言之，公共组织有重点关注的领域，也有非重点关注的领域。在战略规划中，需要明确哪些属于重点关切之领域，哪些属于非重点，从而为公共组织的行动奠定明确的方向，避免“不务正业”之嫌。比如，政府的重点关切性议题就是如何来为人民提供有效的公共服务，因此，重大的关切性议题总是围绕如何来提高为人民服务这个主旨做文章。

(5)选择恰当的策略。

在确定了相关议题后，需要选择适当的策略，以保证议题的实现。有了议题，如果没有恰当的策略，也不能保证议题的实现。当然，策略是保证议题可能实现的措施，策略的选择同样需要遵循科学和切实可行的原则。

(6)创设合适的行动议程。

在部署了上述内容后，需要创设合适的行动议程，包括时间、步骤、内容和策略方向和实施战略。合适的行动议程不仅能够使战略目标和任务有条不紊地进行，而且还能够在具体的行动中及时发现实施过程中的问题并及时调整。

当然，战略规划仅仅是为战略实施提供了成功的可能性，但是在具体的实施过程中，仍然有许多不确定的因素。因此，成功的战略规划并不能总是保证成功的实施。

战略实施是建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。^[5]如果说公共组织战略规划是在行动之前部署力量，那么公共组织战略实施则是运用掌握的资源，进行资源配置，进行管理的过程。战略规划重视目标的有效性，而实施则关注效率，关注行动过程、行动者之间的协调。因此，从某种意义上说，战略实施比战略规划更具复杂性和难度。同样，战略实施牵涉的问题也很多，以下列举主要的几个方面：

(1)明确实际目标与进展目标。

在战略实施过程中，需要时时对实际确定的目标和实际进展的目标进行比对，以查看在实施过程中是否是按照既定的目标运行。这种不时比对的做法，既是源于在目标的实际进展中由于受诸多环境因素的干扰而出现偏离的可能性，而且也是基于理想中的目标和实际进展中的目标存在差距的现实性。通过比对，可以发现目标的实际进展，如果在此过程中发现问题，可以通过原因的寻找来及时解决问题；如果发现实际目标与现实进展中的目标确实存在差距，又可以通过目标的适当调整来重新定位。

(2)资源的有效配置。

有意义的目标的实现一般都不是轻而易举就能实现的，否则，这样的目标就没有价值。要实现预先确定的目标任务，需要对既有资源进行有效的配置，使资源的配置实现最优，从而最大限度地以最少的资源消耗实现最大的效益回报。这种资源的配置，最为重要的在于公共组织内部资源，也是公共组织战略实践中最为困难的。比如，政府机构改革，实际上就是一种组织内部的资源配置，其目标也是使政府的职能实现最优化。由于历史等诸多方面因素的制约，事实已经表明了其中的过程是多么困难和复杂。

(3)组织结构的合理配置。

战略构想的最终实施，需要通过组织来完成。因此，组织的运作效能对其实施的影响也非常关键，而组织运作的效能与组织结构的合理配置有着密切的关系。组织结构的合理配置遵循的是结构的明晰性、平稳性、适应性、高效性和精干性的特征。内部结构的设置与组织职能和组织目标相吻合，在一个相对动态的平衡中实现其稳定性，并且能够在外部不断变化的环境下能够适应其要求。各部门、人员分工明确、权责清晰、权责相适、团结协作，使公共组织成为一个精干、灵活和高效的有机系统。

(4)有效的沟通与协调机制。

战略的实施过程，实际上就是一个行动者之间的沟通与协调的过程。有效的沟通与协调机制，不仅能够使行动者之间减少因各种原因造成的摩擦，从而减少工作中的相互拆台和扯皮，而且能够在行动者之间建立相互信任关系，从而提高相互间的合作精神。因此，有效的沟通与协调机制在战略实施过程中的作用举足轻重。

(5)克服变革中的阻力。

战略实施的过程，也是一个不断变革的过程，在战略目标基本不变的前提下，通过变革策略和措施来推动战略的实施。在实施战略过程中，难免会遇到很多阻力，既有可能来自客观方面的，也有可能来自主观方面的。这时，需要在变革中，寻找突破阻力的方法，通过政府与社会的营销来促进战略的实施。

公共组织战略评估是战略管理的最后环节，从战略管理的整体来看，它着重于建立一种反馈机制。因此，战略评估可以看做监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程。

建立公共组织战略评估之所以必要，是因为公共组织战略管理本身是一个封闭的系统，只有对实施的结果进行评估，才能更好地了解战略实施的具体情况，从而对结果进行分析，从中寻找成功或失败的原因，为下一步提出改进之策打好坚实的基础。因此，战略评估是为战略计划实施提供调整、修正甚至终止提供合理依据的基础。一般而言，公共组织战略评估包含以下几方面的活动：

(1)检查战略实施的基础性条件。

战略实施的基础性条件是保证战略实施得以成功的关键，这些基础性条件一般包括战略的外部环境比如政策环境、市场环境，内部结构等。在评估中，首先需要对这些基础性的条件进行必要的评估，看是否发生了变化，发生了何种变化，为何发生变化等问题，并对现行条件进行分析，是否依然构成对战略实施的影响，是正面还是负面的？在此基础上来寻找应对之策。比如，面对当前的金融危机，过去推动中国经济发展的外部环境已经不复存在，政府在宏观调控方面的措施就需要发生变化，从扩大内需着手，来刺激经济的发展就是很好的例子。

(2)衡量战略绩效。

对战略绩效进行评估是战略评估的另一重要环节，其主要方法是将预期目标与实际结果进行比较，衡量实际结果是否达到预期的目标。当然，其中最为关键的是建立绩效的评价体系，这种体系通常是通过指标体系的建立来实现的。当然，指标体系的建立是比较复杂的，需要依靠科学的方法。

(3)战略的修正与调整。

在检查和衡量的基础上，对战略的是否需要进行修正调整进行判断。一般情况下，对战略的修正和调整是局部性的，除非战略结果与预期相差太大。因为，大范围的修正和调整战略计划，不利于公共组织的良性运行，也是对公共组织前期工作的否定。

总之，公共组织战略管理是一个过程，是一个促进学习和行动的过程，需要把握一些基本的原则，正如公共管理学家波兹曼等提出的原则：关注长期趋势；将目的与目标整合成一贯的层级体系；战略管理与规划不是自我执行；强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁。^[6]这些原则对于我们理解公共组织战略管理不无裨益。