历史文化传统的影响

第四章　高校产业管理体制改革的路径依赖

本章将利用新制度经济学的路径依赖理论对现行的高校产业管理体制的路径依赖展开深入研究。第一节分析了目前高校产业管理体制路径依赖的表现；第二节分析了现行管理体制产生路径依赖的各种自增强机制；第三节分析了现行高校产业管理体制陷入路径闭锁的状态。

第一节　高校产业管理体制路径依赖的表现

路径依赖既是一种状态，也是一种过程。就过程来说，路径依赖是一个非遍历性的随机动态过程，严格地取决于历史上的偶然事件（小概率事件）；就状态来说，路径依赖是一种“锁定”，这种锁定既有可能是有效率的，也有可能是无效率的。在诺思看来，制度变迁有两种极端的形式，即诺思路径依赖Ⅰ和路径依赖Ⅱ，在这两种选择之间还有许多中间的情形。笔者将诺思的两种路径概述理解为：有效现存制度的适应和无效现有制度的维持。路径依赖Ⅰ，有效现存制度的适应：一种适应性的有效制度将继续沿着正在进行中的一条具体发展路线；并且，系统的外部性、组织的学习过程及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型都会巩固这一进程。这种适应性的有效制度轨迹将允许组织在环境的不确定下追求最大化的目标，允许组织进行各种试验，允许组织建立有效的反馈机制来识别和消除相对无效的选择，并保护组织的现状，从而引致长期的经济增长。路径依赖Ⅱ，无效现有制度的维持：如果现有的组织和利益集团与现有的制度共存共荣，从一开始对利益集团就是报酬递增的，那么，即便是无效的组织，阻碍了生产力活动的发展，组织和利益集团也不会推动现有制度的变迁，而只会加强维持现有制度，并产生维持现有制度的组织和机构，从而使这种无效的制度变迁的路径持续下去。在现阶段，我国高校产业管理体制的路径依赖有以下表现。

一、变迁主体对于改革的认识不到位

高校产业管理体制变迁中的路径依赖首先来源于对改革没有形成一致的思想认识，尤其是来自制度创新的中间层和底层的大学与校办企业对于改革的抵触和反对，这些都会影响到改革的变迁路径和实际效果。具体表现在：

1.对要不要保留高校产业的认识不统一

长期以来，在意识形态领域里，一直存在对高校产业的存废之争。主张保留校办产业的人认为，高校产业为中国高等教育事业做出了重要贡献，在中国现有的技术水平和市场条件下，保留高校产业可以提高大学科技成果转化的水平和能力，有利于创新型国家建设。反对派意见认为，校办产业和大学价值观念冲突，从本质上说不符合大学精神的要求，容易导致大学中“经济主义”思想的泛滥，冲击正常的教学科研工作。另外，高校产业所带来的经济和法律风险使大学难以承受，尤其是一些资产规模和经营范围较大的上市企业，大学根本无法对其进行控制。对于大学校办企业的存废之争，其本质是现代大学理念和传统文化的激烈交锋，这种思想领域内的争论，最终影响到高校产业管理体制变迁的路径选择。当前教育部正在对高校产业管理体制进行改革，这种改革所采取的折中主义方案就是最好的体现。

2.对于改革的指导思想认识不一致

教育部于2005年提出了“积极发展、规范管理”的指导方针，强调发展需要规范，规范是为了发展。改革的基调还是以发展校办产业为主。2006年以来，随着政府对改革的认识不断深入，尤其是政府更加趋向于规避风险，转而提出高校企业要以“规范管理”为主，不再提“积极发展”。要求对现有企业限期完成改制，加快企业资产和学校资产的剥离。规定大学以后将主要以无形资产作为对企业的出资，建立国有资产的“投入—撤出”机制，高校要在企业成长的不同阶段适时退出，收回资金用于学校的发展。以后高校举办企业的目的主要是实现科技成果转化，高校办企业的作用更多地体现为手段而不是目的。作为高校产业管理体制改革的主要推动者，其改革指导思想的重要转变将对高校产业的管理体制产生重要影响。这种指导思想的变化，来源于政府对高校企业作用和地位的重新评价，制约着新型的高校产业管理体制和运营机制发展的方向。高校和相关的利益集团是否能够完全认识这种指导思想转变的重大意义并在实践中加以贯彻，而且保证实施的结果和政府的初衷完全一致，取决于改革的具体执行者——高校管理人员和企业负责人的知识结构和认识水平。从目前改革的推进情况来看，在高校产业管理体制改革中，很多高校曲解了政府的改革思路，要么“断章取义”，片面强调其中一个方面；要么“充耳不闻”，还是旧瓶装新酒，换汤不换药，我行我素。

3.改革的内生性需求不足

据教育部科技发展中心组织的网上调查，高校科技企业改制或改组的困难按难度大小依次是对改制或改组后企业的前景不好把握，校、院（系、所）、个人的权益不好划分和界定，资产增值部分和存量资产评估界定困难，个人的权益不能得到保证，学校、院系或企业创办人员对此积极性不高（如表4-1所示）。

表4-1　高校产业改制的难点调查

资料来源：教育部科技发展中心网站（www.cutech.edu.cn）.

从中国高校校办产业协会成立的“高校全资企业改制、建立现代企业制度”专题调研小组提供的情况来看，改制的阻力主要来自两个方面：

（1）高校领导。目前有些校领导对高校产业改制的政策认识不太清楚、积极性不高，观念还不适应市场经济的要求，大部分高校产业负责人积极性也不太高。高校领导不赞同改制的原因主要是：①大学领导层认为高校产业发展得好的，学校怕其做大后无法管理和控制，如在资产重组、股权重置、投资主体多元化的同时，势必要吸收社会资本进入，如此一来，高校产业变成了社会企业，高校进入企业的资源就要与他人分享，企业就要有外人进入，高校担心企业不是自己的了。②改制后高校不能向企业任意要求回报，收取费用。③不能正视企业走向市场应承担的风险。以上这种认识来源于传统的“家天下”、“单位”等传统思想及社会结构的影响。

（2）企业员工。由于历史原因，高校产业中的诸多“老人”还在高校领工资，享受高校的医疗、住房等福利待遇，只不过企业以人头费、管理费等名目把费用又返给高校，现在要让企业人员与高校彻底脱钩，势必会有下岗及分流的问题，尤其对1954～1955年出生的这部分工人的安置问题难度是最大的。这个问题解决的阻力与宏观环境联系紧密，由于社会保障体系、医疗保障体系和劳动保障体系目前还没有建立起来，严重阻碍了高校产业的人员身份置换的顺利进行。

改革是用一种更有效的制度代替原有制度的过程，但制度变迁并不总是满足帕累托最优，而且即使满足，也存在实施成本问题，即制度变迁是必须付费的，而且费用还可能相当高。因此，由谁支付改革成本也就事关改革能否顺利进行以及改革能达到何种广度和深度。^[1]高校产业管理体制改革的成本，包括新制度的创设成本及转换成本，这些成本应由制度变迁的各个主体，包括政府、高校和产业以及企业从业人员共同承担。但是在现行的中国的高等教育体制下，大学是政府的行政附属物，同时又是高校产业的直接举办者，因此改革成本基本上都是由大学和校办企业来支付的。由于改革的成本收益不对等，大学和企业之间存在“搭便车”的行为动机，因此维持现有的校办企业管理体制，甚至加强对校办企业的控制能力是大学谋求自身利益最大化的必然选择。

从以上分析中可以看出：政府还要进一步加大对意识形态的改造力度，深化各个主体对于改革重要意义的认识，营造良好的舆论氛围和导向，使高校和企业从短期行为的思想中解放出来，形成对于改革的长远收益正确的认识，从而形成制度变迁的第二行动集团，冲破高校产业的低效率状态。

二、校企关系没有理顺

1.校办企业股权多元化的格局尚未形成

目前，高校校办企业大多数是全资企业，虽然全资企业的改制工作已经取得了重大进展，很多高校校办全资企业已经建立起了现代企业制度。但是这些已经建立了现代企业制度的公司制企业中，有些是由学校企业之间相互持股，或学校股权一股独大，学校处于绝对控股的地位，学校和企业的财产、人员等没有完全分开。这些企业虽然形式上已经变成有限责任公司，但从其本质上讲还是学校的全资企业，学校仍然不能够规避企业的经济和法律风险。从法律的角度来说，大学和校办企业之间存在着企业法人人格被否认的可能性，^[2]“企业法人人格否认”司法解释为：“股东滥用公司法人资格回避法律；或利用法人资格回避契约的义务；或利用法人资格欺诈第三者等”；^[3]或“公司资本显著不足、利用公司规避合同义务、侵犯私人权利、或者规避法律义务以及造成公司人格的混同，如公司被股东完全地控制，或公司与股东、母子公司、兄弟公司的财产混同”。^[4]有的从行为表现方面区分为“滥用公司规避债务，公司债务与财产混同，公司经营财产不足，公司没有经营自主权”。^[5]从以上分析可知，大学和企业之间法人人格否认的原因来自：一是财产混同，如出资不实，虚增资本等；二是人格混同，如校企不分，以学校意志替代公司意志；三是规避义务，既包括法定义务，也包括约定义务。在这种情形下，公司就成为学校操纵下的谋利工具，学校将面临承担无限责任的风险。

2.校办企业治理结构仍然没有摆脱传统体制的束缚

由于受到传统的思维模式和体制惯性的影响，在大学企业中建立以新“三会”为代表的现代企业制度，仍然没有摆脱旧体制的束缚，新的体制只是在形式上建立了起来，其实质并没有发生根本的变化。在企业中由于学校一股独大，学校股东权利和行政权力的职能边界不清晰，大学的目标函数多元化与企业追求利润最大化原则相冲突，出于维护其社会声誉和政治稳定的目的，学校股东不能完全以经济效益作为决策依据，使股东会的机制弱化。在董事会、监事会中，董事长由学校领导担任，董事会、监事会成员全部由学校机关部处的行政管理人员组成，由于学校对于机关干部的评价标准和企业管理人员的评价标准不一致，缺乏责任追究制度，或者有制度而执行比较困难，董事、监事和企业经理层之间存在信息不对称、权责不对等、激励不相容等问题，不能有效调动企业董事、监事履职的积极性和责任意识。大学行政管理人员不熟悉企业运作的规律，不具备基本的经济或法律知识，知识结构的欠缺限制了这些人员参与企业管理的能力。根据现行的国有资产监督管理体制，由履行出资人职责的机构派出的股东代表、董事、监事等必须按照派出机构的指示发表意见，事前请示，事后汇报，由于企业的股东代表、董事长、董事、监事等大多是学校的行政管理人员，没有独立发表意见的权利，这种嵌套在大学科层体系内的企业法人治理结构，事实上还是一种传统的行政管理模式，没有从根本上解决企业的微观运营机制问题。这里还要说明一点，虽然有企业董事会，但其成员均来自同一产权主体——学校，不能在董事会内部形成一种不同产权主体之间的约束机制。以股东会、董事会、监事会等“新三会”为代表的公司治理结构不能发挥应有的民主决策和监督作用，法人治理结构的失效，导致决策效率降低，增大了企业经营风险。

3.人事关系没有理顺

（1）人力资源配置扭曲的现象没有得到扭转。改革中坚持“新人新办法、老人老办法”的人事处理原则，使高校企业职工和学校不能彻底脱钩。为了加强对企业的控制，企业中的重要管理岗位都由学校委派，形成高校企业中人事管理的“二元结构”。企业职工的双重身份不利于调动员工的积极性，造成人力资源配置扭曲，从而影响到企业的生产效率。人员不能剥离，是高校企业不能够真正独立、成为自负盈亏的市场主体的主要原因之一。

（2）校办企业中的激励机制尚未建立。原有的人事制度和激励机制仍然在发挥着作用，企业中人浮于事，效率低下。高校出于稳定和平衡的考虑，不敢大胆地进行校办企业薪酬体制改革，无人敢于担当国有资产流失的罪名，对于股权激励改革更是慎之又慎，激励机制的缺失使校办企业的生产经营活力难以得到释放。

三、制度的非均衡矛盾

制度均衡是指在既定制度安排和制度结构中的各种交易主体均无意或无力改变现行制度的动机和能力，制度从总体上处于边际收益等于边际成本的均势状态。制度非均衡则是指既定制度不是最有效的，制度运行成本也不是最低的，制度处于一种变迁状态之中，并且这种制度变迁能增加制度收益。中国现行高校产业管理体制之所以处于非均衡状态，主要是现行的高校产业管理体制安排和高校产业管理体制结构的净收益小于另一种可供选择的高校产业管理体制安排和高校产业管理体制结构，即现实中早已出现了一个获取新的“潜在收益”的机会，微观创新主体（技术成果发明人、企业管理人员等）对这种“潜在利益”已有着强烈的追求动机。但基于利益集团的阻碍造成了高校产业管理体制需求大于实际制度供给，高校产业管理体制供给明显不足。一方面，对新制度的需求已远远早于实际制度供给，从而导致高校产业管理体制有效供给不足。例如，由于大学不愿意放松对企业的控制权，企业的股权多元化和社会化进展缓慢；鼓励大学科技人员从事科技成果转化的激励政策没有落实。另一方面，高校产业管理体制供给存在着严重“过剩”，一些现行高校产业管理体制供给相对于社会需求是多余的，或者一些过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用。如关于规范高校产业管理体制的一些法律法规的部分条款已不适应改革的要求；校企之间形成的“中层合谋”行为风险向政府的集中转嫁，增大了系统性风险爆发的压力；行政化的企业管理制度不仅降低了校办企业运行的效率，而且助长了寻租和腐败；所有制结构单一的产权制度使高校企业一直难以摆脱低效率、高风险运行困境。

当然，在社会发展过程中，制度非均衡是一种“常态”，而制度均衡则是一种暂时的、理想的状态，制度非均衡是制度变迁的诱致因素。但是中国目前非均衡的高校产业管理体制格局已进入不可持续的状态，企业的经营风险及企业运营中的深层次矛盾长期得不到解决，影响了高校企业尤其是科技型企业的发展；社会福利损失不断增大；企业技术创新的激励功能、对经济发展的推动作用日益递减；社会公众对大学科技企业的热情和支持日趋减弱。如果不迅速打破大学企业管理体制改革僵局，摆脱高校产业管理体制的非均衡性，那么，业已潜在的危机有可能因某种偶然因素而突然释放。

第二节　高校产业管理体制路径依赖的自增强机制

一、历史文化传统的影响

从中国的文化传统来看，专制主义的传统历史悠久，根深蒂固，缺乏诞生现代企业制度的文化土壤。从政治环境来看，现实社会中缺乏民主政治的基础，人们的民主意识和行使民主权利的能力及意向性都比较低。作为高校产业的母体，高校中的科层体系不断深化，脱离了早期大学的民主文化，同样存在民主治理机制薄弱的问题。在我国高校产业管理体制变迁中存在三重历史路径依赖：

1.传统社会形成的制度集合导致的路径依赖

中央集权的专制制度很早就存在于东方社会，李慎之先生认为“专制主义是中国的文化传统”，^[6]而且它还有以下几个特点：①资格特别老，有2200多年的历史；^[7]儒家具有神学的品格；^[8]大一统；④臣民意识；⑤中央集权的官僚制度；⑥思想统治或曰愚民政策；⑦中国的专制主义生命力特别顽强。“中国传统的官僚封建制度确实是自古以来的社会体系中最稳定不变的一种形式。”②在数千年的社会历史长河中，中国没有生成一个刚性的财产制度，而国有观念在数千年传承下来的中华文化中根深蒂固。无论是在中华文化的古代演进阶段，还是在其现代和当代发展阶段，在人们思想意识的深层底蕴中就没有尊重和保持产权这一观念和心智结构。诺思基于西方近现代经济史的分析所构建出来的制度变迁理论中一再强调，从中世纪以来私有产权的明确界定与国家对私有产权的保护，是西方世界中现代市场经济兴起的根本原因。③中国为什么未能产生近代科学？中国历史上为什么资本主义迟迟未能产生和发展？原因就是自给自足的小农经济和高度中央集权的专制制度到后期严重地束缚了生产力，使资本主义生产方式在中国难以产生和立足，而且统治者所实行的重农抑商、鄙薄技艺、尊经崇古等政策，以及科举取士、大兴文字狱等措施，严重地阻碍了科学、技术和思想的自由发展。

2.新中国成立后社会主义制度形成的路径依赖

马克思和恩格斯在《1844年经济学哲学手稿》、《德意志意识形态》、《共产党宣言》、《资本论》和《反杜林论》等一系列文献中阐发了这样一种思想：商品关系是私有制的产物，一旦社会占有生产资料，商品生产就被消除。他们所设想的未来社会是一个没有商品货币关系的社会，整个社会生产过程是在直接的计划调节下进行的。马克思和恩格斯提出的反市场理论不仅被后来的社会主义者所继承，而且逐步成为了社会主义理论和实践中必须遵循的一个行动纲领。从19世纪80年代起，就有了社会主义经济应当排除市场关系并实现“实物”经济的观点，并成为统治社会主义理论的教条。十月革命后，列宁曾一度明确把取消商品货币和市场机制，建立计划经济当作建立社会主义制度的根本任务，社会主义制度的真正定型是在斯大林时期完成的，传统的计划经济体制和计划经济理论也是在这一时期最终确立的。布鲁斯把这种传统的计划经济模式即所谓的斯大林模式概括为以下几点：①决策权高度集中，所有的决策都集中于中央一级；②这种体制下的经济具有金字塔式阶层的特性，各级经济管理机构的主体之间进行垂直联系；③采用自上而下地传达决定命令行使的指令性计划；④按实物量单位进行经济计算和编制计划；⑤在国有部门内部，货币的作用处于被动状态。

新中国成立后，我们模仿苏联社会建成了一个集权式的社会主义政治经济体制，即在政治上集权，在经济上形成了中央集权计划经济体制。虽然这种体制在20世纪70年代末走到了尽头，但是它对于今天我们向市场经济的过渡仍然产生着强烈的影响与制约。一个明显的事实是，改革后，无论是目标模式选择的反复变化，还是意识形态领域和经济理论上的多次争论，都可以看到传统体制对塑造社会主义市场经济所产生的强烈的路径影响。“传统社会主义”或“传统资本主义”的思维惯性，仍影响和制约着中国的制度变迁过程。这包括难以清晰的产权、激励不足、“搭便车”行为泛滥、“机会主义”盛行、交易费用高昂等。这一切都对市场经济制度的构建形成了强烈的路径依赖。

3.改革后我国的渐进式改革道路形成的路径依赖

党的十一届三中全会以来，中国的改革逐步形成了一条有中国特色的渐进式的改革道路，这本身就是一种路径依赖的结果。虽然传统体制是无效率的，但是由于制度成本的高昂使得转换只能是逐步的。然而20多年的渐进式制度变迁之路又会形成十分强烈的路径依赖。“改革能否成功，能不能实现建立社会主义市场经济的目标，把有效率的经济体制建立起来，不仅取决于改革者的主观愿望和最终目标，而且依赖于一开始时选择的路径。”^[9]对中国改革中出现的问题，目前的解释是，一是传统体制的弊端不易在短期内消除；二是渐进式改革将体制改革攻坚的任务留在了后边，导致国有经济改革滞后。中国目前的改革是一个重大的制度变迁过程，这种过程具有明显的路径依赖特征。“这就是说，第一，初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性，因为沿着原有的体制变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便一些。第二，一种体制形成以后，会形成某种在现存体制中的既得利益的压力集团。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕新的体制较之现存的体制更有效率。”^[10]

此外，正如我们在上文中提到的，由于改革中局部存在非帕累托改进性质，由政府主导的渐进式改革容易陷入“行政一致性陷阱”。行政一致性决策是一种集体决策的方式，这种决策形式一般是在没有一个明确的决策规则与目标的前提下，参与决策的各方共同制定规则，而且各方都知道某一规则确定后对自己的损益情况。这种决策在现实中能够实现的前提是参与决策的各方都会从规则的制定中获益，也就是决策必须是帕累托改进才会有可能实现。如果有些参与方利益受损，这种决策就无法进行，导致陷入“行政一致性陷阱”。改革是有关各方利益的重新调整，不可能总是帕累托改进，因此，要真正实现制度的变革，单纯采用行政一致性同意的变革方式肯定是无法达到改革目的的。^[11]

综上所述，只有认真地研究历史，分析清楚过去的制度变迁道路、现在的制度选择集合与成本，才有可能制定出有效率的政策，打破低效率制度均衡，实现富有绩效的制度变迁。

二、利益集团的阻碍

传统的高校产业管理体制是一种计划经济时代形成的管理体制，带有旧体制的深刻烙印，围绕着高校校办企业，形成了一些和旧体制荣辱与共的利益集团。

（1）高校的行政官员。在传统体制下，由高校的行政系统对校办企业进行管理，企业负责人采取学校任命的方式，校办企业负责人的任命制使高校行政官员与高校校办企业之间建立了紧密的利益关系，一方面这些官员拥有很大一部分企业的控制权；另一方面他们又无须为自己行使这些权利的后果负责。这种权责的不对称一方面可以对企业的经营进行干预，为自己及小集团谋取巨大额外收益；另一方面他们又很容易运用各种借口推脱、逃避责任。在这种情况下，他们显然拥有很大的既得利益，面对现代企业制度的改革，他们将丧失其中许多利益，因而他们在改革中不仅缺乏动力而且成为主要的阻碍力量。

（2）校办企业管理人员。承包制的实行大大强化了管理人员在企业中的地位，国有资产的实际控制权有很大一部分转移到校办企业管理人员手中。由于各项监督机制的不完善以及身份上的特殊性，使得他们极易将因自己机会主义行为而给企业造成的损失责任推脱，掩盖过去，他们实际上是传统管理体制下得益较多的一个利益集团，一旦企业进行现代企业制度改革，就必然改革现有经理人员的任命制度，消除经理人员的特殊地位和身份，这些势必影响到他们的既得利益，因而也是改革的阻力之一。

（3）校办企业职工。在传统体制下，高校校办企业职工的收入水平一般高于高校其他部门的职工，当然这不完全是由于效率的提高带来的，同时在高校校办企业职工中存在相当一部分隐性失业人员，他们努力程度小，工作轻闲而且工资和福利待遇与认真工作的员工相差无几，对于他们来说校办企业就是全部生活的寄托。现在一旦进行现代企业制度改革，那么他们不仅没有“大锅饭”可吃，而且随时有可能面临下岗的危险。因而他们对改革存在着很大的抵触情绪。

三、传统体制的惯性和强化作用

1.高校举办企业的法律依据

《中华人民共和国教育法》第五十八条规定：国家采取优惠措施，鼓励和扶持学校在不影响正常教育教学的前提下开展勤工俭学和社会服务，兴办校办产业。《中华人民共和国高等教育法》第三十五条规定：高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。国家鼓励高等学校同企业事业组织、社会团体及其他社会组织在科学研究、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。1988年1月第三次全国高等教育工作会议提出，高等学校要“积极开展各种形式的社会服务”；1989年1月15日国发10号文件出台，促使众多高校考虑兴办校办企业；1991年8月6日，国家教委、国家科委在《关于加强高等学校科学技术工作的意见》中提出，“创办高科技校产，既是为经济建设服务，又是一项重要改革”；1991年，政府通过减免税等优惠政策积极鼓励有条件的大学创办科技产业；1993年，《中国教育改革和发展纲要》指出，“高等教育担负着培养高级专门人才、发展科学技术文化和促进现代化建设的重大任务”；1994年初，由国家教委、国家科委、国家体改委联合发布《关于高等学校发展科技产业的若干意见》，对高校科技产业发展的制定方针、发展重点、管理制度、人事财务制度研究发展环境等提出了14条政策性意见，高校科技产业进入了快速发展时期。1996年，中国政府还专门制定了《促进科技成果转化法》，对科技成果转化活动中的有关问题作了比较全面的法律规定。1997年11月，全国高校科技产业研讨会提出，高校科技产业的发展，应根据市场和社会的需求，结合自身优势和特色，有重点、有选择地发展产业，要重点发展高新技术产业，对已办的科技企业要进行调整、改造、改组，向集团化、规模化、国际化方向发展。这些法律法规都明确地提出支持高校举办校办企业，确立了高校办企业的合法地位。

2.高等教育投资体制改革对高校企业的激励

中国经济发展水平低，教育经费投入不足。我国是发展中国家，高等教育结构中公办大学比例高，办学经费主要以政府投入为主，我国财政性教育经费的投入远远没有达到4%的水平，甚至落后于一些发展中国家。随着经济和社会的不断发展，国家和社会对于高层次人才的需求矛盾不断加大，必须对高等教育投资体制进行改革。20世纪90年代，中国大力推行筹资渠道多元化的高等教育财政改革，改革的主要内容包括四个方面：一是建立公立高等学校的学费制度，大幅度提高学费水平。二是高等学校后勤社会化，向学生收取住宿费和其他生活设施费。三是鼓励高等学校通过科研和社会服务获取收入。四是大力发展民办高校，允许民办高校按全额成本收费。^[12]改革的目标是建立以政府投入为主，自筹经费为辅的多元化投资体制，举办校办产业成为中国大学筹集办学经费的主要方式之一，国家以立法的形式确认了大学举办企业筹集办学经费的模式。1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》规定高等学校有权支配国家拨付的基建投资和经费，有权利用自筹资金等。1993年的《中国教育改革发展纲要》则更加明确地将学费、校办产业、高新技术企业、社会服务、社会捐资助学、金融信贷手段等作为国家财政性教育经费筹措的主要措施。1998年颁布的《高等教育法》将国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道为辅的高等教育经费筹措方式写入法律，确立了以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制的合法性。目前中国高等教育筹资的多元化格局中，其经费来源主要包括：政府预算内、外拨款；各级政府征收用于教育的税费；学生或者家庭缴纳的学、杂费；校办产业和经营收益用于教育的经费；社会团体和公民个人捐、集资办学经费；建立教育基金；承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入；学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等，简称为“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”。政府推进的高等教育投资体制改革开始改变高等学校过去由于在经济上主要依赖财政从而在办学上过于依赖政府的状况，为高等学校注入了新的活力，使得高等学校面向社会自主办学具有了经济基础和激励机制。处于市场经济环境中的高等学校，已经改变了过去完全依赖政府的习惯，开始积极主动地面向社会开放办学，成为了融资主体。参与市场竞争的高校也开始改变过去隔离于社会的“象牙塔”作风，更加灵活、更加主动地加强人才培养与社会需求、加强科研开发与经济发展的密切联系，动员各种社会资源，提高办学的质量和效益。^[13]

综上所述，高校兴办产业得到了中国政府的鼓励和支持，不仅通过立法形式确立了高校办企业的合法性，而且通过一系列的政策措施强化了这种结合。在中国高等教育体制内，高校创办企业获取收益已经成为高等教育投资体制中的重要组成部分，高校与企业的不可分性得到了体制机制的保障。

四、收益递增的正向反馈机制

1.高校产业的经济收益强化了传统体制

20世纪下半叶后，我国高等教育经历了前所未有的规模扩张与迅速发展。高等教育入学率不断提高，高等教育人口不断增多，高等学校在连续的大扩招后，办学条件紧张的问题也日益突出。教师短缺，教学、科研和学生生活设施严重不足，可能引起教学质量和学生生活质量的下降。^[14]政府的财政负担不断加重，高校经费成为一个严重困扰高等教育发展的问题。高校科技产业的发展，激活了高校的造血功能，一定程度上弥补了国家财政对高校经费投入的不足，同时也部分缓解了我国高校R&D经费紧缺的局面，增强了学校自我发展的能力。

（1）增加了高等教育经费的收入。在市场经济条件下，高等学校的收入来源形式和渠道呈多元化的发展趋势，其中产业渠道已成为增加学校收入的重要来源。根据教育部公布的全国普通高校校办产业统计报告资料显示，2000～2007年，全国高校校办产业累计收入总额7215.79亿元，创造了466.33亿元的利润，上交税金327.29亿元，为国家经济建设和高等学校的发展做出了重要贡献，如表4-2和图4-1所示。

表4-2　2000～2007年度全国高校企业生产经营数据对照表

图4-1　2000～2007年度全国高校产业上交税金情况

资料来源：2004年度中国高等学校校办产业统计报告.西南交通大学出版社，2005.
2005年度中国高等学校校办产业统计报告.西南交通大学出版社，2006.
2006年度中国高等学校校办产业统计报告.西南交通大学出版社，2007.
2007年度中国高等学校校办产业统计报告.华南理工大学出版社，2009.

（2）对高校学科建设、专业改造起到了促进的作用。为适应市场经济发展的需要，高校在科技、教育改革中，加强了学科建设和专业改造。高校产业的发展，直接从市场上得到许多信息，如对专业人才的需求等，反馈到学校，促进了学科的交叉、渗透、综合，以及新兴边缘科学的发展，改变了专业划分过细的状况，开设了有利于培养复合型人才的专业。

（3）对高校科研、教学起到了实践基地的作用。一方面，教师和科技人员从课题立项到研究开发，立足于市场的需要，立项方向明确，在高起点上开展科研，同时利用科技企业这个孵化器加快科技成果转化为现实生产力；另一方面，高年级学生，特别是研究生在导师带领下在企业内进行毕业论文、工程设计，培养了创业精神和实践能力。2007年度高校校办产业接纳学生实习人数达33.26万人次，累计工时2523.31万小时，这其中绝大部分是科技产业的贡献。

2.高校产业符合资源禀赋，降低交易成本

根据制度经济学的理论，制度的建立是为了降低交易成本，内部化是降低交易成本的有效途径之一。无论从为大学筹资还是从科技成果转化这个角度来看，在高校和校办企业之间建立一种内部联系，将企业纳入自身的科层组织，并不断地强化这种趋势，可以显著地降低不确定性，从而控制交易成本的上升，成本的降低就意味着报酬的增加。

由于大学缺乏从事商业活动的经验和人才，在与社会化程度高的企业的互动过程中很难取得优势，博弈结果常常不利于大学。为了降低这种风险，大学往往倾向于任用自己的职工经营校办企业，尽管这种做法未必一定有效率，但是相对而言，这样的制度安排可以最大化地防范外部风险。

中国的市场经济体系不完善，技术市场发展落后，风险投资体制不健全，尚未形成科研成果价值的市场评价体系，技术商品交易中间环节薄弱，技术市场管理职能弱化，对技术贸易管理的刚性不足。科技企业的产生在很大程度上正是高校为降低外生型技术转移交易费用的措施。

从科技成果转化的角度来看，高校创办产业进行科技成果转化不仅具有节约交易成本的优势，而且具有比较成本优势。在科技成果转化率低、企业技术力量薄弱的情况下，高校接受企业委托甚至替代企业进行下游的技术开发，不仅顺理成章，也是政府所鼓励和期望的。创新过程中至关重要的角色是企业，但我国企业普遍技术支撑不足，对科技成果的吸收能力低，对科技成果转化的风险承受能力弱，研发投入强度严重不足，大量的科研成果滞留在高校和科研院所，没有找到科学与技术、成果与市场的有效结合点，难以完成技术创新和科技成果转化的一般过程，转化和产业化率低。中国产业界技术能力薄弱导致的结果就是，企业没有能力成为技术创新的主体，无法有效吸收大学的技术成果；市场对高技术及其产品有很强的需求，为具有相对较强技术实力的高校企业留下了很大的发展空间；在企业无力承担高技术产品开发的情况下，高校通过创办企业的方式实现技术转化，不仅是一种节约交易费用的有效方式，而且可以为学校和个人带来丰厚收入。

五、网络外部性和学习效应

从我国高校产业的功能上看，高校产业不仅能够给大学本身带来经济效益，而且存在广泛的网络外部性。具体体现在以下三个方面：

1.丰富大学理念

大学作为一种制度，是一种制度文明的产物，它始终弘扬一种深沉的、博大的、批判的、追求新知和真理的大学理念和大学精神。大学理念发展到今天，经历了三个阶段。第一阶段：以红衣主教纽曼（J.H.Newman）为代表，其最有力的主张就是大学应该是一个教育、教化的机构。它的使命是传授知识，为社会培养绅士。对应于一所大学中最古老、核心的部分。第二阶段：在工业革命时充分提出，以洪堡（W.V.Humboldt）为代表。其主张大学不仅仅是一个教育机构，更应该是一个研究中心；主张大学应该是在研究领域中间，应是知识创造的源泉。对应于大学中的基础理论研究。第三阶段：在前面的基础上，大学还应该是一种服务，是个服务的机构。对应于大学中的专业学院，研究某一个领域。可以看出，大学理念在社会发展的不同时期有着不同的具体表现，是一个不断发展、充实、丰富的概念。这个发展趋势表明，高校的功能正在由教学和科研两大功能向为社会经济发展服务的第三功能延伸。高校对社会经济发展的贡献已不再是间接的，而是直接的，即产学研的结合。

随着近代科学技术的不断发展，我国的大学也从社会边缘走向中心，日益凸显其社会服务功能。我国高校产业作为高校产学研结合的一种模式，积极响应“科教兴国”战略和“发展高科技，实现产业化”的方针，是我国科技创新和发展高新技术的重要力量，在国家创新体系中发挥了积极作用。高校产业正是我国高校社会服务功能的彰显，是我国的大学理念发展到第三个阶段的具体体现，它使大学与社会、经济的联系更加紧密，对经济增长和社会进步发挥着重大作用。“面向21世纪教育振兴行动计划”已把高等院校科技产业作为一个工程来抓。总之，高校兴办产业，作为实现我国高校社会服务功能的主要途径，丰富和发展了我国的大学理念，拓展了大学理念的内涵。

2.优化产业结构

高校科技产业以其凝聚的高新技术、高科技含量在推动我国产业升级、优化产业结构、进而实现产业结构高级化过程中发挥了极大作用，对调整产业结构意义重大，具体表现为：第一，高校科技产业作为我国科技产业的主力军和主体部分，以其科技、技术的进步使新的机器设备和劳动对象大量出现，必然导致社会再生产过程中的需求结构和中间投入结构发生变动。原有的产业结构面临着新的技术结构选择，最终产业结构会发生适应技术进步要求的变化。第二，改善了产业的技术素质，提高了产品质量，增强了产品在国际市场上的竞争力，改善了出口产品的成本结构，从国际市场需求方面作用于国内产业结构和外贸结构，使其出现相应变动。第三，创造了新的产业部门，刺激和创造了新的需求，从需求方面拉动新兴产业的产生和发展。同时，技术进步还使原有产业的产品不断更新换代，使相应产业获得更大的发展空间，从而为优化我国产业结构做出了突出贡献。^[15]

3.促进科技体制改革

近十多年来，高校在科技体制改革的征途上不断推陈出新，通过结构调整，人员优化组合，结合自身实际，围绕经济建设中心，结合科研办起了科技产业，树立了科技为经济建设服务的思想，增强了市场经济意识，从体制上打破了单一基础研究体系。建立了总体部署，远近结合，资源优化配置，力量合理布局，研究开发产业相互协调发展的新体系；从机制上打破了“铁饭碗”，建立起竞争和激励机制，实行事业发展与个人前途相结合，工作绩效与自身价值相挂钩，调动了科技人员的积极性和创造性；从行动上增强了高校实现科技与经济结合的自觉性，以各种形式加快科技成果转化和产业化。所有这些在高校产业发展过程中得以充分体现，对我国科技体制深化改革起到了积极探索的作用，不仅对高校有用，而且对独立的科研机构也有借鉴价值。

高校科技产业在科技成果商品化、产业化、国际化的过程中把高校的科技优势转化为市场竞争优势，实现了知识和技术的价值；反过来又加速了市场对高校科研方向和内容的反馈，并为高校的科研提供了重要的经费支持。这种机制推动学科的交叉和更新，促进了高等学校的基础研究、应用研究、技术开发和技术推广几个环节的紧密结合，以形成合理的比例关系，有利于高校科研与社会经济更紧密的结合、相互促进的良性循环发展道路。

六、适应性预期

所谓适应性预期是指随着以特定制度为基础的契约盛行，将减少这种维持现存制度的不确定性。按照演化博弈论的解释，一旦行为人以最小化交易成本原则建立起产权，假如相关的外部环境保持稳定的话，他们就会维持这种产权。由于传统体制的历史惯性以及非正式规则所具有的成本优势，使得主要表现为正式规则演变的高校产业管理体制改革具有明显的“边际演化”趋势。此外，由于高校环境的相对封闭，减少了来自体制外的冲击，高校产业管理体制变迁的主体缺乏对现有体制进行变革的动力。

第三节　高校产业管理体制改革的路径闭锁

在路径依赖理论中，闭锁（Lock-in）是指一旦偶然性因素使某一方案被采纳，收益递增机制便会阻止它受到外部因素的干扰或被其他方案替代。一种体制建立以后，由于外部市场的不完善以及反馈机制的不健全，使创新的组织和思想很难产生，因而形成制度变迁的路径闭锁，造成低效率的制度长期存在。中国高校产业之所以没有形成国外大学衍生企业的良性循环机制，产生较高的经济效率，主要是因为高校产业管理体制中的路径闭锁状态。形成高校产业管理体制路径闭锁的原因主要有以下四个方面。

一、各种自增强机制不断强化

1．高等教育规模的迅速扩大，加剧了高校办学经费短缺的矛盾

大学规模的急剧扩张使大学财政经费的矛盾非常突出，最近一段时间爆发出的大学债务危机是这种矛盾的集中体现。大学之间竞争的日趋激烈和教育经费长期投入不足的矛盾会长期存在，使大学必须依靠办企业获取经济收益，不断提高教师的待遇和福利，保持大学教师对于学校的忠诚度，以使自己在大学之间的竞争中取得优势。

2．高等教育管理体制改革的滞后对高校产业管理体制改革的影响

人们常说高校是“计划经济的最后堡垒”，由于高等教育改革的复杂性，高校管理体制改革的进程已经大大滞后于其他领域，高校的资产、人事和财务管理体制还留有计划经济时代的深刻烙印。高校产业作为大学资金、人员调节的蓄水池的功能不但不可能消失而且还有进一步强化的趋势。各种利益集团在这种体制下还会长期存在，从而形成了维护传统的大学企业管理体制的强大力量。

3．与传统计划经济相适应的非正式制度安排的阻滞

首先，是传统意识形态的阻滞。传统思想观念的影响很难在短时间内消除，受到文化传统和知识结构的限制，作为改革的主体，大学管理者和企业负责人难以适应新的思想观念和管理思想，尤其是传统体制中的官本位思想和等级观念以及宗法家族思想的存在，使“大学是老子，企业是儿子”，“尽忠尽孝”等传统观念将长期制约大学企业管理体制从人治走向法治。

其次，很多高校领导缺乏对市场经济规律和建立现代企业制度的必要性的正确认识，不愿意放弃对高校产业的控制权，即使对高校产业进行了股份制改造，也要坚持绝对控股，从而降低了高校产业社会化的程度，使改革没有达到预期的效果。

最后，在长期计划经济过程中人们养成的习惯和形成的心态不适应激烈的市场竞争，在我国由于长期生活在传统经济体制下加之2000年中庸思想的沉淀，人们养成了四平八稳的生活习惯，对于动荡快节奏的现代市场生活一时难以适应。这些在传统经济体制下形成的心态和养成的习惯一时难以清除，还会在一段时间内、一定程度上对高校产业管理体制改革产生阻碍作用。

综上所述，高校产业管理体制改革的深化，既面临着盘根错节的利益调整，又面临着意识形态和人们长期形成的习惯、心态等非正式制度安排的巨大阻碍作用。产业管理体制改革处于暂时的“锁定”状态是渐进式改革道路必然要经历的一个特定阶段。

二、外部市场条件的不完善

在我国市场经济发展过程中，各种市场发育程度不平衡，技术市场、资本市场和劳动力市场发育不完善，大学从事科技成果转化的交易成本很高，外部市场条件的不完善使校办企业的退出机制难以形成。尤其是在当前由于社会保障体系的覆盖面比较低，企业职工的终身雇用体制还继续延续的情况下，企业人员流动机制不健全，高校产业改革中的人员安置成本很高。生产性资本的专用性和资本市场的不完善使大学企业转型或退出难以实现。

三、组织文化对竞争的限制

根据诺思的观点，制度变迁是组织为了获取现存制度中潜在的受益而进行的一个重新缔结契约的过程。用制度变迁的演化博弈理论来解释，制度变迁是行为人用发散选择机制进行多种有意识的决策行为所组成的一个过程。竞争发挥了筛选机制的作用，使个体化的契约形式最终在一个社会中成为一般化的社会形式。用路径依赖的理论来解释，就是组织之间的竞争促使制度变迁向具有效率的方向发展，进入诺思路径依赖Ⅰ型的良性循环。竞争之所以能够充当一种动态的选择机制，就是因为这种机制是以效率为原则的，经过竞争产生的制度更有效率。阿尔钦^[16]（Alchian）关于演进竞争模型中的分析逻辑可作为契约分析的理论依据，在制度变迁的演化博弈过程中，竞争选择了收益最大化的契约形式。

传统的中国社会是关系本位社会，社会信任主要建立在熟人关系网络之上，是“熟人信任”，这种建立在人情基础上的社会关系限制了非个人化交换的产生，而“非个人化交换”是建立在分工基础上的市场经济能够得以建立和发展的重要前提。由于受到传统文化以及来源于计划经济时代的“单位”制度的影响，高校管理中人情观念浓厚，形成了封闭的“圈子”文化，尽管“单位”体制具有“共享文化”的优势，有利于降低外部环境不确定性带来的交易成本，但是，过度的信任往往造成局部小范围内的“团结”，从而产生排外情结，给大学的人才培养、科学研究、服务社会等带来负面的影响。在这种文化背景下，外部组织和个人很难融入到大学体系之中，限制了来自外部组织的竞争。由于没有外部竞争的压力，导致高校内部组织的创新动力不足，这在一定程度上解释了为什么一些低效率的制度能够长期存在于中国高校之中。

四、制度供给不足

构建具有中国特色的高校产业国有资产监督管理体系没有现成的经验可以借鉴，参照现行的国有资产监督管理体制也存在很多障碍。

首先，中国的国有资产监督管理体系现在正处于逐步建立和完善的过程之中，虽然《企业国有资产法》已经颁布并即将实施，但是仍有很多具体的配套措施还不完善。尤其是如何解决高校产业出资人代表的问题，在《企业国有资产法》中没有明确规定，在政府序列中，财政部是国家事业单位国有资产的监管部门，各级教育行政部门并没有相应的管理职能。《企业国有资产法》规定，必须由国务院授权履行出资人职责的机构。但事实上，国务院不仅没有对财政授权，也没有对教育部授权。出资人代表不明确是大学校办企业管理体制不健全的体制根源，是目前困扰大学校办企业管理体制改革的核心问题之一。

其次，国有资产监督管理涉及政府的多个部门，国资委、财政部以及工商行政管理部门都具有对国有资产实施监督的职能，教育部是管理全国教育事业的国家政府部门，不具备对其他部门的约束力，推进相关工作的难度很大。

最后，以《企业国有资产法》为核心的企业国有资产监督管理体制经过多年的建设已经基本完善，2006年财政部出台《事业单位国有资产管理办法》（36号令）标志着事业单位国有资产监督管理体制的建立。但是，由于大学校办企业由事业单位出资举办，而现行的国有资产监督管理体制中的很多制度和规定都是用于调整、规范政府与国有企业、国有企业之间的关系调整。缺乏针对事业单位和企业之间关系的制度规范，在实际操作中通常是参照有关国有企业的国有资产监督管理制度，执行过程中常常会遇到障碍。具体表现在，由于事业单位和企业的会计核算方式及资产管理制度不同，事企之间的财务、资产关系如何调整尚无具体法规。大学投资企业的账面资产价值不能随着企业资产积累而进行调整，因而不能全面反映国有经营性资产保值增值的经营成果。

此外，在高校企业改制和资产剥离划转过程中有些审批事项没有明确的制度规范。就中国教育管理体制本身来讲，国家对高等教育实行条块分割的管理体制，高校的隶属关系比较复杂，地方政府和中央部门能否同步推进这项改革，配合教育部的行动，履行其应该承担的监管职责尚不确定。所以，从2006年开始，教育部在推进相关改革时缩小了指导的范围，将教育部直属高校列为改革的主要参与者，尽管存在以上困难，教育部还是下了很大决心积极推进这项改革。

第四节　本章小结

本章利用制度变迁的路径依赖理论对高校产业管理体制进行了深入分析。在现阶段，高校校办产业管理体制存在着明显的路径依赖，表现为：制度变迁主体对于校办产业管理体制改革的认识不到位、校企关系没有理顺、存在制度非均衡的矛盾。高校校办产业管理体制之所以存在路径依赖，根源于一系列的自增强机制，包括历史文化传统的影响、制度变迁的成本、利益集团的阻碍、现有体制的惯性和强化作用、收益递增的正向反馈机制、网络外部性和学习效应、适应性预期等。正是由于这一系列自增强机制的存在，高校校办产业管理体制陷入路径闭锁的状态。

【注释】

[1]赖德胜.论转型发展阶段的国有经济［J］.北京师范大学学报（社会科学版），1998，（1）：5-10.

[2]樊秀萍，赵秋雁.高校资产经营公司有限责任的思考［J］.当代经济科学，2008，30（1）：88-91.

[3]曹丽，曹任志.我国一人有限责任公司的探析［J］.商场现代化，2006，（4）：50-51.

[4]黄建水.中外一人公司立法的比较研究［J］.河南大学学报，2006，（6）：87-92.

[5]漆思剑.公司人格否认制度的比较研究［J］.广西师范大学学报，2006，（2）：7-10.

[6]李慎之.中国文化传统与现代化［J］.战略与管理，2000，（4）：1-12.

[7]李约瑟.四海之内［M］.北京三联书店，1987：27.

[8]诺思，托马斯.西方世界的兴起［M］.华夏出版社，1999：5.

[9]吴敬琏.何处寻求大智慧［M］.北京三联书店，1 9 9 7：3 5 5.

[10]吴敬琏.何处寻求大智慧［M］.北京三联书店，1997：355.

[11]杜育红.论教育组织及其变革低效的制度根源［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2002，（1）：68-74.

[12]袁连生.中国高等教育大众化进程中的财政政策选择［J］.教育与经济，2002，（2）：19-23.

[13]丁小浩，李锋亮，孙毓泽.我国高等教育投资体制改革30年——成就与经验、挑战与完善［J］.中国高教研究，2008，（6）：3-5.

[14]王善迈，袁连生，刘泽云.我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2003，（6）：5-14.

[15]张晖明，丁娟.产业结构升级的直接动力［N］.人民日报，2003-01-16（9）.

[16]Alchian，Armen，A.Uncertainty，Evolution and Economic Theory［J］. Journal of Political Economy，1950，（58）：211-221.