政府人与经济人的关系

俞忠英

（复旦大学）

一、政府人与经济人的不合作关系

赫伯特·西蒙认为人的理性是有界的（有限的），权力中心的行政首长的理性也是有界的（有限的）。^[1]西蒙认为100%理性经济人理论看起来像托马斯主义（中世纪神学）那样精巧，但同现实生活的有血肉之躯的人的真实行为或可能没有多大关系。^[2]O．E威廉姆森认同西蒙的有限理性，又解释说：“理性问题应该包括三个层次。一是强理性，即预期收益最大化；二是弱理性，即有组织的理性；三是中等理性，介于以上二者之间。”还注明：“读者需要注意的是，除了这个层次外，理性问题还要包括非理性（non rationality）和无理性（irrationality）。”^[3]权力中心的行政首长是有限理性人，中央政府人乃至所有政府人也是有限理性人。因此，作为社会主义经济的100%垄断者的有限理性政府人的与物质相联系的行为是：

从行为目的（目标）看，也就是从需求看，并非100%无私。作为个人与其他个人一样，也是自利者，尼斯卡宁列举了一个官僚可能的目标：“薪金，职务的特权，公众中的声誉，权力，庇护人的身份，部门的产出，作出改变的自由自在感和管理该部门的自豪之感。”^[4]但是，政府人又与非政府人不一样。政府人代表政府，也代表政府的利益：中央政府本身以及各部门与各级政府的利益，如政府收入的增加、政府部门的扩张等。还代表国家的利益。国家又代表社会，所以，又代表社会利益。因此，政府人的目的（目标）是追求私与公（政府、国家、社会）的利益最大化，也就是追求个人需求与公共需求得到最大化的满足。又因此，政府人存在藉公济私、化公为私之类的机会主义的空间。而非政府人作为个人这样的自主的资源配置就不存在假公济私、化公为私之类的机会主义。^[5]

从行为手段看，也就是从供给看，并非100%高效率。有限理性有强、中、弱以及非理性和无理性之分。从而就有效率较高、较低乃至无效率和负效率之分。为实现政府人追求的公、私利益最大化目标（目的），政府人手段是预算最大化。尼斯卡宁提出了官僚预算最大化模型，指出他所列举的一个官僚的8项目标中有6项与“预算的规模有着正向的、单调的联系”。这个手段合乎国家预算收支最大化、国家实力增加的利益需求，也合乎政府收入、个人的权力扩张、薪金等收入增加、个人特权增加等等的利益需求。100%垄断经济的政府人（政府、国家）是全部物品供给者。预算最大化等于全部物品（产品、服务）的投入最大化、成本最大化，等于收入的非最大化乃至最小化甚至为零、为负。如孙冶方说的“最大最小”。^[6]国家、政府完全垄断经济，决定最大化预算首先为满足国家（政府）需求而投向重工业之类的产业，投入国防之类的公共品然后考虑为满足全社会的个人需求而投向轻工业、农业之类等产业，最后考虑投向文教、卫生等其他公共品。总之，公共品与私人品相比，优先投向公共品；国防之类国家需求的公共品与其他公共品相比，优先投向国防所需的重工业等。

从行为型式看，是公、私（政府个人利益）的最大化目标＋预算最大化手段。简言之是“最大最大”。

从行为约束看，所有人（社会）均受需求欲望无限性与物质资源稀缺性的双重自然约束，如果只考虑这种双重自然约束，那么，人人需求欲望无限激励人人哄抢稀缺的物质资源，势必陷入霍布斯的一切人反对一切人的状态，社会也不成为社会了。所以，必须有相应的制度约束，每个人只能配置自己的资源，如要配置别人的资源必须有所付出（如还本付息之类），资源稀缺性的自然约束内生化为每个人的自我约束，而激励每个人最优化地配置资源。进而，每个人配置自己的资源的成果（劳动产出）即产品、服务必须先要满足别人的需求（被别人认为有效用并且成本、价格合理），然后才能满足自己的需求。必须与别人相互交换的制度又从外部约束每个人最优化配置其资源。这就避免了霍布斯状态。国家、政府、政府人100%垄断经济的社会，尽管国家的强力垄断也避免了霍布斯状态。但是，政府人代表国家、政府所配置的资源100%地不属于自己，而属国家、属社会公共，政府人是国家、政府的代表者100%垄断了资源配置权，因而，尽管配置的是别人（社会公共）的资源，但不存在什么还本付息之类的约束，资源稀缺的自然约束也不能内生化政府人自己的自我约束。作为垄断资源的垄断者的政府人的自我约束为零。政府人配置资源产出的物（产品、服务）也不存在与别人的物（产品、服务）交换而相互约束，因为国家、政府进而又是政府人垄断了全部物（产品、服务）的供给与需求。因此，国家100%垄断经济的制度只存在对没有资源配置权的非政府人的强制约束，不存在对拥有100%资源配置权的政府人的制度约束。因此，需求欲望无限性的约束只会激励政府人追求预算最大化、投入最大化、成本最大化（产品成本与社会成本双重最大化）。这已经不是亚诺什·科尔奈的所谓软预算约束了，而是零约束了，也是负激励了。国家、政府的完全垄断100%排斥了市场竞争。尽管国家在其控制范围内只是“1”个，但是，政府作为国家职能主要执行者不只是“1”，而是由多个部门、多级政府组成的系统，所以，不仅是M型结构的政府系统存在各级地方政府的相互竞争，即便是高度中央集权的非M型结构也存在中央政府所属的各部门的相互竞争。各部门、各级政府的相互竞争由于各部门、各级政府人的零约束而更会负激励地推动预算最大化。政府系统实行下级服从上级、上级服从中央，不从者清除之。但是，上、下级之间还存在博弈：下级总是以完成、超额完成计划为由，试图从上级政府争得更多的资源投入。农村、农业部门的基本资源如土地、劳动力为农民集体所有，所以农村、农业部门的政府人往往只能较少地从中央政府争得资源投入，因此，只能强制性地（如有农民不从就批斗之类）使农民丧失博弈权利，使之也是最大化地投入。而从上级政府争得的资源（如肥料、农用机械）又往往最大化地投入农村政府官员的所谓“试验田”。所以，不仅各部门、各级政府的竞争，而且上下级政府的博弈，双重性地推动预算、投入最大化。从行为结果看，预算最大化就是成本最大化、投入最大化，所以，即便是收入也最大化，最大化收入减去最大化成本的收益（如利润之类）就不是最大化了。具体看：

结果之一，政府人是强理性者，尽管存在预算最大化冲动，但是，不至于趋于无限制地最大化，当然，各部门、各级政府的政府人的竞争也会推动预算最大化。尽管如此，这还是相对好些的结果。

结果之二，政府人是中理性者，这是相对差些的结果。

结果之三，严格地说，政府人是政治人，政府垄断经济是“外行领导内行”，政府人不是政治人，政府人不是经济实践理性者，尽管有些中央政府人被认为是经济专家，但最多只是弱经济理性，因此，追求最大化投入地取得的最大化收入（如工农业总产值最大化）的实际收益只会趋于最小化。这是差的结果，但不至于经济趋向崩溃。

结果之四，作为政治人的政府人往往强调政治，强调政治挂帅，政府人就成了非经济理性者。预算最大化，收入未能最大化，收益趋于零乃至趋于负。这是很差的结果，以致经济趋向崩溃。

结果之五，作为政治人的政府人无理性，预算最大化不仅仅收入不能最大化反而趋于最小化，收益为负，经济崩溃。

总的看来，100%垄断经济的政府人的行为结果是“最大最小”，亦即预算最大化（成本最大化、投入最大化）收益最小化乃至趋于零或负。

从行为治理看，显然，100%垄断经济的有限理性政府人行为存在种种问题，而必须治理之。但是，实际并不存在什么治理机制。^[7]

所以，政府人的理性是非经济性，政府人是非经济理性者，是政治理性者而截然不同于经济理性者。

二、政府人主导的与经济人的关系合作

（一）经济人的理性行为

主流经济学假定经济人是100%理性，非主流经济学如前所述的西蒙认为是有限理性。经济人的理性行为是：

从行为目的看，100%理性经济人100%自利，100%地以自己利益最大化为行为目标（目的）。有限理性经济人不仅自利，而且利他。^[8]有限理性的经济人是以“满意”为行为目标。

从行为手段看，经济人是成本最小化。有限理性人趋于成本最小化。

从行为型式看，100%理性经济人是“最小最大”：以最小化成本达到最大化满足自己利益、最大化满足自己需求。有限理性人是趋向于“最小最大”。

从行为约束看，经济人受需求欲望无限性与自然资源稀缺性的双重自然约束。但100%理性经济人社会并未因为从受需求欲望激励而哄抢资源而陷入霍布斯状态，因为100%理性经济人配置的是100%属于自己的资源，如果要配置别人资源，就要付出代价（还本付息等），也就是100%的个人所有制决定资源稀缺性的外在约束100%地内生化为经济人的100%自我约束。又因为100%理性经济人是互惠互利者，亚当·斯密说：“不论是谁，如果他要与旁人做买卖，他首先要这样提议。请给我所要的东西吧，同时，你也可能获得你所要的东西。”^[9]马克思认为“卖”是惊险的跳跃，因为要“卖”出去，必须对别人有用而且价格合理。（《资本论》第1卷第1篇第3章，1867年）所以，市场制度（市场交换制度）又100%硬约束100%理性经济人。正是由于个人所有制和市场交换制度的内外双重约束激励100%理性经济人不能为了自己自利而侵犯别人利益以致陷入霍布斯状态。有限经济人往往不再是100%个人所有制，而是在经济人联合体如企业参与经济活动，不再是只配置自己的资源，如有所有权者不再直接管理，而委托给管理人。因此，存在侵犯别人利益、存在化公（别人）为私、假公（别人、企业）济私之类机会主义。市场交换的经济人双方的有限理性，使得供给者（卖者）往往隐瞒信息以次充好、以旧充新等等，需求者（买者）往往浑然不知。信息不对称成为常态。因此，有限理性经济人的“内”、“外”的双重制度约束不再100%硬，激励也不再100%正，而存在软约束与负激励。

从行为结果看，100%理性经济人的行为结果是100%高效率、100%均衡（瓦尔拉斯均衡）、100%公平（帕累托最优）。有限理性经济人的行为结果是不再100%高效率而存在X效率（低效率）。也不再100%均衡，而存在买方市场的非均衡。同样不存在100%公平，而是存在不公平、存在两极分化。甚至连库兹涅茨曲线（先是不公平扩大后平稳缩小趋向公平的所谓倒U形曲线）也不再。

从行为治理看，100%理性经济人行为不存在什么治理问题。但是，有限理性经济人行为存在治理问题。显然，有限理性经济人的行为结果是市场失灵，所以，不只是威廉姆森的“组织”（企业、政府之类）存在治理问题，存在对有限经济人（威廉姆森称之为“合同人”）行为本身的治理问题，而且社会经济总体也存在治理问题。

（二）政府人与经济人的有限理性行为合作

从行为目的看，有限理性政府人的目的还是追求个人、政府、国家利益最大化，还是满足个人、政府、国家的需求。有限理性经济人自利或基本自利。政府人与经济人的合作目的是满足各方的利益、满足各方的需求。利益（需求）合作从与农民合作开始：集体所有土地按户、按人头分给农民，由农户承包耕作。农民有了个人资源配置权，农产品产出除承包销售给政府得利益外，还能进入市场销售得利；政府的利益也得到保证：承包者必须向按政府给定的价格向政府销售合约规定的数量的粮、棉、油等农产品。而土地又不属政府，所以，实行农户承包制，政府不存在利益损失又确保利益所有。土地承包经营合约是农民与农村基层政府人、基层政府人与上级乃至中央政府合作博弈的范例。然后是各乡镇企业的减免税：创办的乡镇企业头两年免税，后三年减税，创办者得利，但是政府也未失去利益，因为不创办企业本来就无利，创办了的头二年也无利但第三年起就得利了。如此等等都说明政府人与经济人的利益共享是其行为目的的合作型式。

从行为手段看，政府人追求预算最大化、投入最大化、成本最大化，经济人追求成本最小化、投入最小化、预算最小化，两类有限理性人的合作是：政府人的预算最大化提供土地以及电、气、水、路等基础设施，以低价格、零价格供给经济人，甚至零成本地给予经济人外部不经济权（如不收污染费用之类）进而保证了经济人的有限理性合作是：政府的预算最大化地向经济人提供公共品以及土地资源，确保经济人趋向成本最小化。预算最大化与预算最小化的相互契合，是有限理性政府人与经济人的行为手段的合作型式。

从行为型式看，政府人与经济人的有限理性合作是：政府人的预算最大化地向经济人提供公共品以及土地资源，确保经济人趋向成本最小化向市场提供私人品，确保经济人的产品的低价格竞争力，确保经济人利益趋于最大化。政府人供给公共品与经济人供给私人品是有限理性政府人与经济人的基本合作型式。政府人用不属于其个人而属于社会公共的资源投入最大化确保了国家利益（GDP快速增长）、个人利益（个人权力膨胀如升迁、调动等等，个人收入增加，个人政绩上升等等）。

从行为约束看，有限理性政府人与经济人的行为相互约束。本来不受任何外在、内在的经济约束的政府人受到了经济人行为的约束，也受到了市场约束：必须向经济人、向市场供给公共品，进而确保经济人替代政府人、市场替代计划（指令）地供给私人品。经济人则受政府人对市场设置的种种门槛约束，这些门槛有高有低。

从行为结果看，中国近30多年的经验是：经济快速增长：有限理性人与经济人的行为合作决定从1978年到2007年的30年间的中国GDP增速年均接近10%（9．5%），实为世所罕见；供给与需求从需求远远超过供给的严重短缺迅速转为供求均衡又转为相对过剩的供给超过需求，也就是迅速地从非瓦尔拉斯均衡转向瓦尔拉斯均衡；人均GDP从不足100美元到如今的5 000美元左右，人均收入也迅速上升，如职工实际工资1978年仅相当于1952年的110（1952年为100），而1978年后年年增长，1999年后每年递增10%以上，人民生活水平从趋于停滞转为迅速提高。政府人与经济人的有限理性合作行为是从20世纪80年代到90年代到21世纪的阶段性地、逐步有序地从农村、农业到城市、非农业层层推进的，相应地呈现出以每10年为一个中周期的30年周期性的上行期。

从行为治理看，经济人（企业）本来就是有自身的治理机制，政府人（政府）也从严重缺乏治理转向积极探寻设计自身的治理机制。

（三）政府人主导的与经济人的有限理性行为合作

由于政府、政府人是100%垄断者，也是对理性的垄断者，所以，近30多年的政府人与经济人的有限理性行为合作，主导者还是政府人的有限理性、还是计划，还不是经济人、不是企业的有限理性，还不是市场。两类有限理性人的主导是政府人理性，是政府人对理性的垄断、对信息的垄断。其行为是：

从行为目的看，需求最大化、利益最大化目标的主导者是政府人的利益追求、需求满足。是追求GDP增长。政府人代表政府握有100%的资源权，握有巨量资源一旦转向与经济人合作，政府人作为个人的自利必然首先试图利用他手中握有资源配置权，将他手中握有的资源转为他个人所用，所以，与经济人的合作往往表现为“合谋”（“共谋”）：或政府人自己兼为经济人，或自己家庭、亲戚朋友等等转为经济人与政府人合作等等。中国经验显示，20世纪80年代的农村、农业改革，是占人口80%以上的农民得到了土地承包权，是与经济人合作的发端，由于是按人头、按户分配集所有土地，合谋（共谋）难度高，充其量只是集体土地分配的掌控者本人、本户分得的土地品质、地段之类相对好些而已。然而，乡镇工业化时，乡镇政府人（农村基层干部为代表）以及更为基层的不纳入政府人编制的村干部之类兼职为“乡镇企业家”的合谋现象就普通化了。20世纪90年代转向城市、非农业改革，城镇集体企业特别是国有企事业的合谋现象更为泛化了。政府、政府人握有的巨量资源也是巨量的“租”，非政府人为求得自己利益最大化而“寻租”的现象也泛化了。因此，政府人本身参与的合谋、非政府人的“寻租”的泛化是有限理性政府人主导的与经济人合作的行为目的所呈现的特有的乱象。

从行为手段看，有限理性政府人与经济人的行为手段合作的主导也是政府人的预算最大化、投入最大化、成本最大化，而不是经济人所追求的预算最小化、投入最小化、成本最小化。中国的经验显示是投资率高企：20世纪80年代，从1981年的32．5%、1982年31．9%上升到1985年的38．1%，尔后到1989年，年年均在35%以上，1990年也在34．9%。90年代除1991的34．8%以外都是年年在35%以上。其中1992年、1993年、1994年也就是邓小平1992年南方谈话后的3年都在40%以上。进入21世纪，从2003年起又年年超过40%，到2010年高达48．1%，2011年又到48．3%，为世界各国、也为当代中国的历史罕见。政府、政府人主导的预算最大化、投入最大化来自货币发行量的猛增。政府是货币（纸币）发行者，为投入最大化地推动GDP高增长势必货币（纸币）投放趋于最大化。货币供应量（M2）到2013年突破100万亿元，中国的经济货币化程度（M2/GDP比例），2012年达到188%，为世界之最，超过同期美国的155%、日本的174%。^[10]

从行为型式看，有限理性政府人与经济人合作的行为型式的主导是政府人的“最大最大”，不是经济人趋于“最小最大”。因此，政府人主导政府最大化发行货币（纸币）推动投资最大化（投资率步步走高）、推动资本最大化地主要投入政府人共谋的企业：国有企业。中国经验不妨以2008年世界金融危机时的政府高达4万亿元的投资为例。4万亿元基本来自政府，中央政府1．18万亿，其余是地方政府、企业（国有企业）和银行（国有银行）配套资金。经2009年政府（全国两会）调整的支出结构即投向为：保障性住房约4 000亿元（占10%）、农村民生工程和基础设施建设约3 700亿元（占9．25%）、区域重大基础设施和城市电网建设约15 000亿元（占37．5%）、文教卫生等社会事业约1 500亿元（占3．75%）、节能减排和生态工程建设约2 100亿元（占5．25%）、自主创新、结构调整和技术改造约3 700亿元（占9．25%）、灾后恢复重建10 000亿元（25%）。所有这些的投向基本为地方政府和国有企业。^[11]

从行为约束看，有限理性政府人与经济人合作的行为约束的主导者也是政府人，主导行为约束的也是政府人的近乎100%地无内、外经济约束。政府人代表政府，投入的即使高达4万亿之类也是政府而不是政府人自己的钱，但是，支配投入者用钱者、又是政府人个人。投入不当，投入效率低等等问题的承担者是政府。政府、政府人又是信息垄断者，信息披露的都是成效显示、高效之类，从未见有什么政府人为投入、为预算最大化投入的低效率、无效率而失败、而退出政府。

从行为结果看，政府人主导的与经济人合作的结果之一是，伴随GDP增长的是投资的更高增长，直观的数据是：1978年GDP总量6 584．056亿元，实际投资2 516．133亿元，两者之比为2．60；1988年的两者之比是2．69；1998年的两者之比是2．75；2011年为2．07。伴随GDP调整增长的是投资率的走高，如1978年GDP增速11．67%，对应的投资率是38．28%，两者之比为1．92；逐步走高的投资率，换得的是相对走低的GDP增长率。结果之二是短缺、严重短缺迅速消除，但伴随的是过剩、产品全面过剩的迅速来临，各类物质产品从农副产品到工业产品到房地产品乃至公共品都呈现过剩，其中以工业产品过剩为最严重；但是过剩又属结构性：私人品从物质产品以各种服务是全面性过剩，而公共品相对不足，但是不足的主要是纯公共品，交通、运输、电信之类的硬性公共品也呈现过剩。结果之三是投资与消费之间比例失衡：高投资率与低消费率共存。结果之四是GDP增长趋低。结果之五是经济人的成本、预算、投入趋于最小化主要是来自政府人预算最大、投入最大化，成本最大化，而不是来自经济人的自主性创新，中国制造的竞争力主要来自政府主导的产品低价格而不是产品的自主创新。结果之六是与持续走高的投资率相应的超量货币投放，形成居民储蓄猛增：从1978年的210亿元到2006年的16．15亿元，到如今的40多万亿元。这是与消费率相对走低共存的高储蓄率，意味着个人手中握有巨量货币资本。巨量个人资本主要不是投向实业、投向创新、投向大众创新，而是投入股票市场、房地产市场引发经济泡沫。结果之七是，分配趋向严重不公。个人收入的基尼系数变动是2000年0．412，2003年0．479，2008年最高达0．491，以后逐步回落到2013年的0．473（2013年国家统计局公布的近10年的基尼系数情况），0．473的基尼系数位于世界前列，只低于巴西等超过0．5的国家。而财产分布更不平等，中国社会科学调查中心估算是，2012年，中国90%分位数上的家庭财产是10%分位数上家庭财产的37倍，同期收入比率是13．1倍。北京大学社会科学调查中心数据是：1995年全国财产的基尼系数为0．45，2002年为0．55，2012年升到0．73，1%的家庭占据1/3以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅1%左右。顶端10%的家庭财产占全国所有家庭财产的62%，同期家庭收入基尼系数为0．49，顶端10%家庭收入占全国家庭总收入的35%。而房产是中国家庭财产不平等的主要因素，2012年的中国家庭财产结构是房产占74．7%，澳大利亚2012年为54．2%，意大利2000年为37．7%，美国2002年为52%。^[12]分配不公还体现于国民收入的初步分配，劳动报酬占GDP比重的走低，1992年占54．6%，2011年占47%，低于世界平均的50%—55%。2002—2012年，中国财政收入年增平均20%以上，超过国民收入年增率7个百分点，同期美国财政收入年均增速为1．86%，远低于年均国民收入增长3．95%。^[13]分配不公平之源是握有巨量资源的配置权的政府、政府人主导着与经济人的理性合作。换言之，还是资源权分配的不公平。结果之八是政府债务趋重。

从行为治理看，至今还未见对政府人的科学的治理机制。

因此，中国经验显示的主要还是源于有限理性及政府人行为的政府失灵。市场失灵也是在于政府、政府人主导着与经济人的合作，主导着市场，也是在于政府失灵。

三、经济人主导的与政府人的理性合作

（一）从政府人主导转向经济人主导的理性合作

我国中央政府及其中央政府人的战略决策是要转向“市场起决定作用”（中共十八届三中全会的决定），也就是要从政府、政府人主导转向市场、经济人主导、从政府人理性主导的合作转向经济人主导。从我国经济的实际看，应当研究的问题有：

一是行为目的是满足经济人与政府、国家等各方利益，不是政府主导的GDP增长。30多年前，中央政府提出以经济建设为中心，进而提出GDP作为考核经济建设的核心指标。GDP指标是联合国各国经济增长的通用指标；GDP指标比从苏联引进的工农业总产值指标要科学合理；政府主导经济建设决定GDP成了考核政府人（首先是政府官员）政绩的核心指标也成了关乎官员升迁、调动等个人利益的核心指标。因而，各级政府人竞争推动GDP持续性高速增长，迅速发解决了最为紧迫的严重短缺问题。因此，总体地看GDP指标是合乎实际的，也是科学的。然而，如果唯GDP增长、以致纠结于GDP就不那么科学了。必须清醒地看到，近30年的GDP增长的真实原因是经济总体的严重短缺状态所决定的需求严重超过供给，因而供给方不用担心“卖”，不用担心马克思说的“卖”是“惊险的跳跃”问题；更为决定性的是政府、政府人与经济人、与市场的合作；之所以说决定性的真实原因的中国经验是：同样以经济建设为中心，同样向各级政府放权，同样是各级政府预算最大化、投入最大化、成本最大化，排斥经济人、排斥市场，不与经济人合作、不与市场合作的“大跃进”失败了，转为与经济人合作、与市场合作的1970年以来的“跨越式”发展成功了，成就了近30多年的“超常增长”。现在的经验是：经济总量从严重短缺转为过剩、转为产能过剩；与经济人、与市场合作所采用的政府、政府人用预算最大化、投资最大化、成本最大化以迎合经济人的成本最小化、投资最小化、预算最小化的方式基本走到了尽头，“中国制造”的低价格竞争力也耗尽了。政府人、政府首先是中央政府、中央政府人看到了这个实际，代之以经济人大众创新、万众创新合作方式。而年均近10%超常态增长也走到尽头，因此，也不必纠结于GDP增长多少了。如美国作为当今第一大经济体的GDP增长速度大体年均在3%左右，超过5%算是高速增长。应当看到，GDP只是政府、政府人的利益诉求，不是经济人的利益诉求，因为经济人的利益目标是纯收益、是利润。所以，转向经济人主导、市场主导、企业主导不宜纠结于GDP增长率了。

二是从行为手段看，或者从双方理性合作的内容看，政府人供给公共品、经济人供给私人品。中国经验是：从政府100%垄断的排斥经济人、排斥市场转向与经济合作、与市场合作开始，就是政府人把私人品供给转给了经济人、转给市场。农副产品、轻纺工业品是当时最急需、最重要的私人品，政府与经济人合作就是与农民合作，农民利用原有的农田水利灌溉等政府提供的公共品，解决了这类私人品的供给，满足了全国所有个人的吃、穿的需求。进而是与经济人合作为经济人提供路、水、电、气等等公共品，迅速解决日用工业品、家用电器机械乃至高科技产品、住房等等各种私人品。现今的供给状态是：各种各样物质产品特别是工业品这类私人品基本过剩，供给价格稳中趋降。但是，服务类非工农业物质产品的供给未见过剩，其中如提升人的理性水平、提升作为第一生产力的人的水平的产品未见过剩而且相当短缺：如教育，普通中小学的九年义务制教育的内容、方式以及惠及面都不尽如人意，高等教育也是如此；又如医疗绝大多数人还不能惠及等等。相应的是以GDP增长为主的考核的政府、政府人的预算最大化、投入最大化、投资最大化主要用于电、气、水、交通运输、邮电通信之类的公共品，其中交通、通信之类的硬公共品也已见过剩，而纯公共品如国防、文教、卫生、医疗等的供给还是相对不足。应当看到，政府、政府人与经济人从不合作到合作及其双方理性合作的内容及其变化是自然而然地循着政府供给公共品、经济人供给私人品方向行进的。因此，所谓的结构调整也必然循着这个方向行进：经济人是自然而然地进到私人品及其产业的创新性供给，政府是自然而然地进到降低经济人创新门槛以及提升人本身生产力、人的理性水平的纯公共品供给。也会自然而然地降低投资率、降低预算最大化程度、降低成本最大化程度。

三是从行为型式看，向经济人供给创新性私人品、政府人供给提升人、提升经济人理性水平的纯公共品满足所有人的新的利益需求转型，向经济人的“最小最大”主导转型。

四是从行为约束看，经济人受到市场硬约束，如受市场过剩硬约束也存在有限理性的信息不对称之类的问题，因而也不是100%硬约束。但是更要研究政府的预算最大化的软约束的校正问题。

五是从行为结果看，GDP增长趋缓；产品、产能过剩趋于消解而趋于均衡；政府驱动投入最大化趋于自然而然地以经济人理性选择的投入为主导；投资率趋于下降；政府货币投放也会相应自然而然趋于降低，泡沫趋于消解；合谋共谋现象趋于收缩，严重的两极分化也自然而然地趋于缓解等等。

六是从行为治理看，经济人作为个人活动者，不存在自身治理问题；经济人联合的组织（企业）存在治理问题，但也存在种种治理机制，问题在于怎样完善。政府人的治理机制应有设计以趋于强化政府人的约束。

（二）经济人主导的与政府人的理性行为合作

经济人是经济理性者，也是经济实践理性者，是社会财富创造者。所以，经济人与政府人的理性行为合作的主导者是经济人，不是政府人。诚如亚当·斯密所说，“如果政治家企图指导私人应如何适用他们的资本，那不仅是自寻烦恼地去注意最不需要注意的问题”，而且“几乎毫无例外地必定是无用的或有害的”。^[14]这也是不与经济人合作以及政府人主导与经济人的合作而出现政府失灵的根本原因。

经济人主导的与政府人合作的理性行为是：

从行为目的看，趋向最大化满足全民（经济人与政府）、全社会的需求，趋向最大化满足所有人的利益：经济人创造财富而得利、而满足自己需求，政府人从经济人创造的财富获利而既满足自己需求又满足政府、国家、社会需求。GDP增长指标也趋于淡化。进而强调失业率之类反映人的福利的指标。

从行为手段看，经济人的“最小最大”主导供给。当然经济人与政府人（市场与政府）的分工是全社会最基本的分工，相应的合作也是全社会最基本的合作。这种分工合作的内容是：经济人供给私人品，政府人供给公共品。为校正政府人的“最大最大”，校正政府人的最大化投入的行为手段，政府人（政府）的公共品供给只要涉及物质产品就尽可能与经济人合作、由经济人介入。如国防本身属纯公共品，但是，国防涉及武器装备等物质产品，就面向市场招标，由经济人供给。而不涉及物质产品创造的纯公共品，如收入不公的消解、社会安全稳定，宏观调控之类，就纯粹由政府人供给。

从行为型式看，经济人供给私人品、经济人又与政府人合作供给公共品的物质产品而由政府人供给100%纯公共品，也就是经济人主导与政府人合作满足所有个人的私人需求和公共需求，进而得到均衡、得到市场均衡、得到瓦尔拉斯均衡。

从行为约束看，理性经济人的个人配置自己资源的制度和个人之间交换（互换互利）制度（市场制度）的行为约束制度成为主导，并且可能地进入政府以硬化政府人的行为约束。当然，政府、政府人的制度约束软化为本身固有：政府人配置别人（公众）的资源是政府本身的性质所然。因此，硬化政府、政府人的内外制度约束成了公共选择学者的研究课题。

从行为结果看，经济人主导的与政府人的理性合作结果，效率趋高：投入趋于最小化、产出趋于最大化、个人与社会各方的需求满足程度也趋于最大化。经济人的投入、成本最小化主导，政府人的投入最大化、投资最大化、预算最大化不再，高投资率不再。超量货币投放不再。政府高负债不再。经济增长平稳：卖方市场约束的短缺消失代之以买方市场约束的经济增长不可能持续高速、持续“跳跃式”。但是，经济人主导、市场起决定性作用，并非永远平稳增长，也伴之以理性有限性、信息不对称等所决定的市场过剩及其经济周期。供给与需求不是瓦尔拉斯的恒等式均衡，而是价格起落式均衡，个别产品、部分产品的失衡是常态，有时还会出现总量性过剩。经济人主导是人人都有资源，都有资源配置权，这是公平的。但只是相对于政府人垄断而经济人没有资源配置权，相对于政府主导而仍然握有远远超过经济人的资源配置权而言。经济人主导，也存在不公平：每个人握有的资源的多少的不公平。即便起步时是公平的，如农村土地改革以后的每个经济人都按人头得到相等的土地资源，但是，经济人的有限理性本身包含差异：强、中、弱以及非理性、无理性等。因而，强理性者，资源配置能力强，收入水平高，所配置的资源也会趋多；弱理性者，资源配置能力弱，收入水平低，所配置的资源不会趋多；非理性者、无理性者，属市场失败者，不仅收入水平趋低、趋无，所配置的资源也会趋少、趋无。行为结果的种种不尽如人意现象称之为市场失灵。与之合作的政府、政府人是市场失灵的校正者。然而，政府人也是有限理性者，也不能100%校正市场失灵。是为政府失灵。所以，经济人主导的与政府人的理性合作也会出现政府、市场的双重失灵。

从行为治理看，威廉姆森等组织经济学者研究校正市场与政府失灵，研究治理机制，但重点是研究经济人联合体即企业的治理机制。政府失灵的校正及其政府、政府人的治理机制则成了公共选择学者的研究课题。中国的政府失灵、市场失灵是经济学者、政治学者从未面对过的新的典型。仅仅套用公共选择学者的理论往往解释力不足。公共选择学者假定政治也是市场，政治活动的参与者如选民、政治家、官僚等等也是经济人，也是自利者。这个假定的解释力就不充足。如政治、政治市场毕竟不同于经济、经济市场，因为后者是“经济”，经济活动的参与者是追求“经济”的人，是追求“最小最大”的人；而政治、政治市场的参与者，首先如官僚等政府人是预算最大化者，是追求“最大最大”者。然而，国内学者的相关研究还不系统，并且着重在地方政府、地方官员的治理。

（三）政府人与经济人的理性行为关系

政府人与经济人都是理性人。政府人与经济人的关系的基本性质是理性行为关系。运用资源配置权求得需求满足最大化是两类理性经济行为关系。两类理性人的行为及其关系决定政府与市场的关系。

政府人代表政府（国家）供给公共品，经济人供给私人品以满足所有人（社会）的需求。这是近现代社会经济活动最基本的分工。也是政府与经济人的经济活动的合作的基本内容。无论是私人品还是公共品，都由人的行为目的也就是人的需求决定。人的需求从温饱逐步上升到小康到富裕地变动，人供给的私人品、公共品也逐步上升式地变动。私人品的物质基本都是供给超过需求地过剩，公共品的物质产品（如交通通信等各种基础设施）也大都是供给超过需求地过剩。对私人品的需求主要转向服务，相当的供给也主要转向服务；对公共品的需求也主要转向服务，转向纯公共品。

政府人与经济人的行为合作的基础是经济人，经济人的“最小最大”是社会经济之源；经济人的劳动创造社会财富，政府人以税收等形式获得公共品供给的预算收入，又向经济人、向全体个人供给公共品。政府人的公共品供给的预算最大化决定，凡是公共品供给涉及物质产品的，均应面向市场，均向经济人以招标形式转让由经济人、由市场供给，以抑制政府人的预算最大化、降低公共品供给的成本。

政府人与经济人的合作与否取决于双方的行为，也就是取决于双方的理性博弈。因此，政府人的理性行为必须契合经济人的理性，否则，经济人的理性行为选择就是不合作。近30多年的政府人与经济人的合作，就是因为政府人的预算最大化契合了经济人的预算最小化。但是，这个合作方式的效应大体耗尽了。政府人与经济人的合作必须尽快找到新的契合点。

政府人与经济人的理性合作过程大体是：中央政府推出合作计划（政策等等），各级政府竞争地实施中央政府的计划（政策等等），进而实现与经济人的合作。因而，合作是中央政府、各级政府（各部门与各地方政府）与经济人的利益均衡。政府、政府人如今还是主导，所以，新的契合点由政府推出，又进入市场，接受市场检验。换言之，中央政府推出种种深化改革计划，都会进入市场，受市场检验而得出经济人是否相应地给出合作还是不合作的选择。如新型城镇化户籍制度改革为切入点，首先是放开中小城镇户籍，但是，农民进城打工，多数在大城市，大城市户籍严控，即使也完全开放，农民工也会理性测算其机会成本：举家迁移入城，放弃宅基地、放弃口粮地和承包地，还要放弃在老家的住房，原先以承包地亦即以农为生的年老者如今要成为被抚养者等等；而迁移入城市，要有住房，大城市的房价、房租高，入城后的收益除原先的打工收入外还有社保、入学、医保等等，如果所有收益不能补偿老家之失，又不能买住房、租房而有所亏损，显然，农民工的理性选择不会是入住大城市。而城市地区接受农民工入户，也要付出种种成本如社保、医保、教育设施等等。显然，所有改革措施恐怕都会涉及中央政府人、各级政府和经济的成本收益，必须契合各方利益而能够均衡。

还应当看到，近30多年的两类理性人的过程的共谋（合谋）的广泛化，出现了财产分配的严重不公平，相应地形成了以控制中国总财产1/3的只占人口1%的极少数大资本者集合的市场势力。这类市场势力者既是政府人又是经济人（如国有垄断企业的CEO等等），凭借其掌控的垄断权及其巨量财产（资源）足以与政府、政府人首先是与中央政府人等核心决策者进行强力博弈。所以当今中国的政府与市场关系既要转向市场起决定性作用，又要防止转向市场势力垄断的市场起决定性作用。

【注释】

[1]参见文森特·奥斯罗姆的《美国公共行政的思想危机》（1989年）第二章第五节：西蒙的挑战。

[2]参见H．A．西蒙的《管理行为》（1965年）中译本第18页。

[3]威廉姆森：《资本主义经济制度》，1985年，商务印书馆2002年版，第68页和脚注①。

[4]西蒙的这本书即Adminsti Ative Behavior，也可以译成《行政行为》，所以，奥斯特罗姆等公共行政研究者把西蒙的有界理性（有限理性）看作是对威尔逊等主流公共行政思想的挑战。

[5]当然，其他经济组织（如企业）的个人也存在这类机会主义行为。O．E．威廉姆森的《资本主义制度》认为企业的个人作为“合同人”就有机会主义。

[6]孙冶方：《社会主义经济的若干理论问题》，人民出版社1982年版，第203—204页。

[7]公共选择学者（如布坎南等）、新制度经济学者（如威廉姆森等）对政府组织的治理机制均有所涉及。但是国家完全垄断经济模式存在于东方，所以，这里不予讨论了。

[8]不妨参阅杨春学的《利他主义经济学的追求》，《经济研究》2004年第4期；叶航：《利他行为的经济学解释》，《经济学家》2005年第3期；叶航、汪丁丁、罗卫东：《作为内生偏好的利他行为及其经济学意义》，《经济研究》2005年第8期等。

[9]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》上卷（1776年），商务印书馆1972年版，第13—14页。

[10]数据来自中国人民银行货币政策执行报告、人行网站相关统计数据，也可参见复旦大学张栩青的博士论文《巴塞尔协议对中国货币政策传导机制的影响研究》，2014年。

[11]《千万亿元投资取得显著成绩》，《中国科技产业》2010年第12期；《当初要是只有4万亿就好了》，《经理人内参》2010年第23期。

[12]数据来自北京大学中国社会科学调查中心：《中国民生发展报告2014》，北京大学出版社2014年版。

[13]数据来自联合国计划开发署的统计。

[14]斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（1776），商务印书馆1972年版，第27—28页。